環(huán)保體制改革、企業(yè)生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率

趙琳

（復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,上海,200433）

在四十年改革開放過程中，中國行政管理體制經(jīng)歷了多次重大調(diào)整。改革開放初期，地方政府職能部門普遍實行屬地管理體制，央地關(guān)系具有多目標(biāo)的“委托-代理”特征。由于中國同時實行以經(jīng)濟(jì)為主要指標(biāo)的官員考核機(jī)制和財政分權(quán)制度，促使地方政府以極大的熱情參與到經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)中。這種“既是裁判又是運動員”的雙重角色削弱了其監(jiān)管職能，地方政府為招商引資放松環(huán)境和安全標(biāo)準(zhǔn)甚至干擾執(zhí)法的現(xiàn)象屢見不鮮。為緩解屬地管理體制存在的這些問題，20世紀(jì)90年代起，工商、質(zhì)檢、藥監(jiān)、稅收等部門陸續(xù)實行垂直管理改革。根據(jù)垂直管理的范圍，垂直管理部門可分為中央垂直管理部門、省以下垂直管理部門和市以下垂直管理部門。垂直化管理部門和屬地管理部門的最大區(qū)別在于，人事和財政管理權(quán)限的安排存在差異。屬地化管理部門是歸地方政府管轄的部門，如教育、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等部門，其人事、財政等由地方政府負(fù)責(zé)。垂直管理部門是中央、省級或市級對應(yīng)主管部門的下轄機(jī)構(gòu)，其人事、財政獨立于地方政府，這種安排為部門獨立行使監(jiān)管職能創(chuàng)造了條件。

垂直管理改革有助于解決地方監(jiān)管偏離中央真正監(jiān)管目標(biāo)的問題，曾被應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)部門。20世紀(jì)80年代末，陜西省旬陽縣鉛鋅選礦企業(yè)超標(biāo)排污導(dǎo)致漢江水質(zhì)嚴(yán)重惡化。作為我國南水北調(diào)中線方案的重要水源，漢江水污染事件被曝光后受到黨中央高度重視。位于漢江上游的鉛鋅礦企業(yè)被嚴(yán)令進(jìn)行整改，旬陽縣政府及主管領(lǐng)導(dǎo)也受到處分。漢江水污染事件暴露了屬地化管理體制下政府激勵目標(biāo)和監(jiān)管職能之間的矛盾。2001年底，《漢江、丹江流域水污染綜合防治規(guī)劃》出臺，對陜西省地表水質(zhì)量監(jiān)管和污染治理提出了明確要求。面對水污染治理壓力，陜西省于2002年出臺《陜西省市以下環(huán)境保護(hù)行政管理體制改革意見》（以下簡稱為《改革意見》），提出對環(huán)保部門進(jìn)行市以下垂直管理的改革，對區(qū)、縣級環(huán)保局實行垂直管理。區(qū)、縣環(huán)境保護(hù)局及其所屬事業(yè)單位被改編為市環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)或直屬機(jī)構(gòu)，其人事權(quán)力上劃到市級環(huán)保局，財政納入市財政預(yù)算，市級環(huán)境保護(hù)局保持為市政府的直屬機(jī)構(gòu)不變。《改革意見》出臺后，各地級市陸續(xù)制定了實施方案1本文關(guān)于陜西省水污染事故的資料主要參考《長江年鑒（2002）》。各市實施環(huán)保垂直改革的時間主要根據(jù)各地級市《保護(hù)管理體制改革實施意見》和地方年鑒、地方志等。銅川、寶雞等市年鑒缺乏開始實施垂直管理的具體日期，僅報告實施年份。人事和財務(wù)權(quán)是否上劃到市一級環(huán)保部門是本文對是否實行垂直管理改革的主要標(biāo)準(zhǔn)。。除安康和漢中以外的其他地級市均在2003年之前完成了環(huán)保體制垂直化改革。安康和漢中實行市環(huán)保局為主、地方政府協(xié)管的雙重管理模式，具體方案為縣環(huán)保局在業(yè)務(wù)上接受市局指導(dǎo)，財政和人事權(quán)仍由縣政府負(fù)責(zé)。2漢中市環(huán)保局在機(jī)構(gòu)概況中指出其在2003年對環(huán)境保護(hù)體制實行了垂直化改革，但根據(jù)其財務(wù)和人事安排，在本文進(jìn)行實證分析時將漢中實行的改革劃分為雙重管理。陜西省環(huán)保機(jī)構(gòu)在全省范圍內(nèi)推行市以下垂直管理的改革后，少數(shù)城市如沈陽等采用了和陜西相似的做法，但僅對市轄區(qū)實行環(huán)保垂直管理，縣級環(huán)境保護(hù)部門實行屬地管理體制不變。

那么，環(huán)保管理體制改革將對企業(yè)生產(chǎn)率產(chǎn)生什么樣的影響？具體到環(huán)境領(lǐng)域，垂直管理改革后環(huán)境監(jiān)管強(qiáng)度的變化能否促進(jìn)工業(yè)企業(yè)綠色生產(chǎn)效率的提升？行政管理體制改革涉及政府權(quán)責(zé)劃分和激勵的改變，對政府治理模式具有直接影響。在環(huán)境保護(hù)部門，管理體制改革將通過環(huán)境執(zhí)法等因素導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率發(fā)生變動。厘清這些問題對中國政府治理、環(huán)境保護(hù)等研究領(lǐng)域均具有重要意義，有必要進(jìn)行深入探討。

本文基于陜西省環(huán)保部門垂直化改革的“擬自然實驗”，使用1998-2008年企業(yè)層面數(shù)據(jù)，考察了環(huán)保管理體制垂直改革對污染企業(yè)生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率的影響。本文使用隨機(jī)前沿分析法估計企業(yè)生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率，并基于雙重差分模型進(jìn)行回歸分析。對生產(chǎn)率的回歸分析結(jié)果顯示，環(huán)保垂直改革促進(jìn)了企業(yè)生產(chǎn)率的提升。表明環(huán)保體制改革后，環(huán)境監(jiān)管強(qiáng)度的改變促使企業(yè)在生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)品質(zhì)量或管理水平等方面做出改進(jìn)。雙重差分回歸結(jié)果表明，垂直改革對企業(yè)綠色生產(chǎn)效率也具有顯著促進(jìn)作用，意味著環(huán)保垂直改革導(dǎo)致地方加強(qiáng)了對企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管。針對可能存在的內(nèi)生性問題，進(jìn)行一系列穩(wěn)健性檢驗，結(jié)果穩(wěn)健。本文回歸結(jié)果意味著在以經(jīng)濟(jì)為官員主要考核標(biāo)準(zhǔn)的體制下，環(huán)保垂直管理體制改革有助于實現(xiàn)生產(chǎn)率和環(huán)境兩個目標(biāo)共贏的綠色發(fā)展道路。

本文的主要貢獻(xiàn)是：第一，考察了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為地方政府主要激勵目標(biāo)的背景下，環(huán)保垂直改革對企業(yè)生產(chǎn)率的影響。第二， 分析了環(huán)保垂直改革是否有助于實現(xiàn)綠色發(fā)展目標(biāo)，為中國行政管理體制改革提供了經(jīng)驗證據(jù)。

余下的部分安排如下：第一部分對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行評述，第二部分介紹識別策略、變量和數(shù)據(jù)，第三部分為實證分析結(jié)果，第四部分進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗，第五部分總結(jié)全文。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

官員行為由行政管理體制、權(quán)力約束、治理方式等多個因素決定（Shleifer和Vishny，1993）。現(xiàn)有文獻(xiàn)對屬地化管理體制下中國官員的激勵和行為進(jìn)行了較為深入的探討。Qian和Roland（1998）指出，中國行政分權(quán)和財政分權(quán)體制給予地方較大自主權(quán)，為地方官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了強(qiáng)激勵。周黎安（2007）發(fā)現(xiàn)，中國官員晉升體制具有“錦標(biāo)賽”式的特征，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是官員考核和晉升的主要指標(biāo)。這促使地方政府直接參與到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，成為中國經(jīng)濟(jì)騰飛的重要動力，與此同時，由于政府在市場中“既是運動員又是裁判”，造成政府監(jiān)管偏離真正的監(jiān)管目標(biāo)。在環(huán)境保護(hù)方面表現(xiàn)為，地方政府為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長而忽略了對企業(yè)的審核和監(jiān)管，導(dǎo)致出現(xiàn)大量未達(dá)到應(yīng)有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的污染企業(yè)。張軍等（2007）和傅勇（2010）的實證分析也表明，中國財政分權(quán)體制下，地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長而忽略了教育等其他公共服務(wù)。除片面重視經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)以外，屬地管理體制下的地方政府不關(guān)注自身行為對相鄰地區(qū)的外部性，“以鄰為壑”的現(xiàn)象時有發(fā)生（Kahn et al.,2015）。

目前有關(guān)垂直管理體制的研究較少，且主要為理論分析。尹振東（2011）構(gòu)建理論模型，對垂直管理和屬地管理體制下招商引資項目的監(jiān)管問題進(jìn)行了比較分析。發(fā)現(xiàn)當(dāng)監(jiān)管目標(biāo)容易考核時，垂直管理部門監(jiān)管效率更高，反之，則屬地管理方式更有效。尹振東等（2011）構(gòu)建了包括政府、監(jiān)管部門和企業(yè)三方的委托-代理模型，發(fā)現(xiàn)垂直管理體制中，政企合謀的概率更低，但增加了監(jiān)管部門刁難（Extortion）好企業(yè)的可能性。王賽德和潘瑞姣（2010）的理論分析發(fā)現(xiàn)，在醫(yī)療、教育等有助于長期發(fā)展和社會福利但難以對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生直接促進(jìn)效果的領(lǐng)域，垂直化管理體制的激勵成本相對較低。

因此，根據(jù)現(xiàn)有理論，可知垂直改革對部門監(jiān)管具有正反兩方面影響，難以簡單得出結(jié)論，有待實證檢驗。部分現(xiàn)有研究考察了環(huán)境規(guī)制對企業(yè)行為的影響。Zhang等（2018）對中國國家重點監(jiān)控企業(yè)的研究發(fā)現(xiàn)，實行中央監(jiān)管有助于降低企業(yè)污染物排放。Elrod和Malik（2017）發(fā)現(xiàn)在環(huán)境規(guī)制較嚴(yán)格的地區(qū)，企業(yè)將減少高污染產(chǎn)品的產(chǎn)量。Chen等（2018）發(fā)現(xiàn)在“十一五”期間，水污染企業(yè)逐步向環(huán)境管制強(qiáng)度相對較低的長江上游城市遷移，導(dǎo)致長江流域劣于III級的水體占比上升?？梢姡鎸Νh(huán)境監(jiān)管強(qiáng)度的改變，企業(yè)生產(chǎn)、投入等決策也將作出調(diào)整。

企業(yè)生產(chǎn)和投入決策的調(diào)整意味著企業(yè)生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率將相應(yīng)發(fā)生變化。大量文獻(xiàn)表明，環(huán)境規(guī)制影響企業(yè)生產(chǎn)率，但實證分析結(jié)果存在較大分歧。Berman和Bui（2001）對美國煉油廠的實證研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境規(guī)制有助于提升企業(yè)生產(chǎn)率。Rubashkina等 （2015） 發(fā)現(xiàn)環(huán)境規(guī)制對生產(chǎn)率影響不顯著。Greenstone等（2012） 發(fā)現(xiàn)有關(guān)臭氧、顆粒物和二氧化硫的規(guī)制對企業(yè)TFP具有負(fù)效應(yīng)，而有關(guān)碳排放的規(guī)制對TFP具有促進(jìn)作用。Wang等（2018）的研究發(fā)現(xiàn)，中國CDO排放規(guī)制導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)出略有下降，但對存活企業(yè)生產(chǎn)率無顯著影響。陳詩一（2010）指出按照最優(yōu)節(jié)能減排路徑，節(jié)能減排初期可能對生產(chǎn)和技術(shù)進(jìn)步造成負(fù)面影響，但該損失呈逐年降低態(tài)勢，最終技術(shù)進(jìn)步和潛在產(chǎn)出增長將超過節(jié)能減排導(dǎo)致的損失，實現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)雙贏發(fā)展。王杰和劉斌（2014）以1998-2011年工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)為樣本，發(fā)現(xiàn)環(huán)境規(guī)制和企業(yè)生產(chǎn)率之間存在“倒N型”關(guān)系。王兵和劉光天（2015）就發(fā)現(xiàn)，節(jié)能減排政策提升了中國綠色生產(chǎn)率。但現(xiàn)有文獻(xiàn)中，缺乏考察政府環(huán)境管理體制對企業(yè)影響的研究。

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)對行政管理體制的研究主要局限于理論分析，缺乏實證檢驗。而在環(huán)境治理領(lǐng)域，現(xiàn)有研究大多圍繞環(huán)境規(guī)制展開，缺乏對環(huán)境行政管理體制的探討。本文基于陜西進(jìn)行垂直管理的實踐，首先考察了環(huán)境管理體制改革對企業(yè)生產(chǎn)率的影響，然后，進(jìn)一步對綠色生產(chǎn)效率進(jìn)行了回歸分析，為垂直改革的環(huán)境監(jiān)管效應(yīng)提供了實證證據(jù)。

二、識別策略、變量和數(shù)據(jù)

（一）識別策略和回歸模型

陜西省環(huán)保垂直改革是由水污染事件引發(fā)，對于廢氣污染類企業(yè)，環(huán)保垂直改革具有“擬自然實驗”的特征，使用雙重差分模型（Difference-in-Difference）能夠較好識別改革的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。雙重差分模型中的處理組是所在地實行了環(huán)保垂直改革的企業(yè)，對照組是所在地始終實行環(huán)保屬地管理體制的樣本。基準(zhǔn)模型如下：

在2006年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱為“十一五”規(guī)劃）開始實施?！笆晃濉币?guī)劃要求二氧化硫、化學(xué)需氧量（Chemical Oxygen Demand，COD）兩項主要污染物排放減少10%，這兩項指標(biāo)為必須完成的約束性指標(biāo)。雖然“十一五”對各地政府環(huán)境治理工作均產(chǎn)生了沖擊，但在“十一五”規(guī)劃期間，環(huán)保垂直改革的效應(yīng)可能不同于非“十一五”時期。為衡量“十一五”規(guī)劃可能產(chǎn)生的邊際效應(yīng)，在基準(zhǔn)回歸模型的基礎(chǔ)上，加入表示 “十一五”時期的時間虛擬變量和垂直化改革的交叉乘積項。使用的模型見式（2）。

（二）數(shù)據(jù)和樣本

本文主要考察環(huán)保管理體制垂直改革對企業(yè)生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率的影響，如何估計這兩個指標(biāo)是需要首先解決的問題。本節(jié)將對企業(yè)生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率估計方法以及實證分析使用的數(shù)據(jù)進(jìn)行介紹。

1.生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率估計

現(xiàn)有文獻(xiàn)計算企業(yè)生產(chǎn)效率的方法包括數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）和隨機(jī)前沿分析（Stochastic Frontier Analysis, SFA）等方法。DEA方法能夠在不需要明確生產(chǎn)函數(shù)形式的情況下得出生產(chǎn)前沿。然而，該方法將來自于隨機(jī)因素和企業(yè)自身因素的無效率均劃歸為生產(chǎn)非效率。隨機(jī)前沿分析將企業(yè)實際產(chǎn)出到最大期望產(chǎn)出的距離分解為效率項和隨機(jī)擾動項，能夠在存在隨機(jī)干擾的情況下，估計出生產(chǎn)非效率。因此，本文基于Battese和Coelli（1995）的隨機(jī)前沿生產(chǎn)函數(shù)模型估計企業(yè)的生產(chǎn)效率。使用的隨機(jī)前沿生產(chǎn)函數(shù)形式如下：

計算公式為：

本節(jié)使用超越對數(shù)形式的生產(chǎn)函數(shù)，首先對企業(yè)生產(chǎn)率進(jìn)行估計，公式如下：

在表1中可見，除時間變量和勞動力的交叉項在5%水平上顯著外，其他系數(shù)均在1%水平上顯著。σ2和γ值在1%水平上高度顯著，意味著存在技術(shù)無效率。γ值為0.706，對應(yīng)的t值為97.820，表明技術(shù)無效率解釋了非效率的70.6%，隨機(jī)因素解釋了非效率的29.4%。將估計出的參數(shù)代入公式（4），得出樣本企業(yè)生產(chǎn)率。

接著，估計企業(yè)綠色生產(chǎn)效率。參考陳詩一（2010），將企業(yè)廢氣排放看作一種投入以衡量企業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境的負(fù)面影響，并使用超越對數(shù)生產(chǎn)函數(shù)估計考慮污染排放負(fù)效應(yīng)后的綠色生產(chǎn)效率。公式如下：

表1 生產(chǎn)率SFA模型參數(shù)估計結(jié)果

表2 綠色生產(chǎn)效率SFA模型參數(shù)估計結(jié)果

注： ***、**和* 分別表示在1%、5%和10% 顯著性水平上顯著。

在表2中可見，除廢氣排放平方項以外，系數(shù)均在1%水平上顯著。σ2和γ值均在1%水平上高度顯著，表明確實存在技術(shù)無效率。γ值為0.688，對應(yīng)的t值為111.433，意味著非效率中的68.8%來自技術(shù)無效率，剩余的31.2%來自其他隨機(jī)因素。根據(jù)SFA模型回歸結(jié)果，可估計出樣本企業(yè)的綠色生產(chǎn)效率。

2.數(shù)據(jù)來源和樣本選擇

本文計算生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率所使用的數(shù)據(jù)主要來自工業(yè)企業(yè)污染排放數(shù)據(jù)庫和中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫。工業(yè)企業(yè)污染排放數(shù)據(jù)庫涵蓋了占全年污染負(fù)荷85%的工業(yè)企業(yè)，包含企業(yè)基本信息、污染排放等數(shù)據(jù)。中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫包括中國全部國有和規(guī)模以上企業(yè)，并提供了企業(yè)從業(yè)人員數(shù)、固定資產(chǎn)、資產(chǎn)總計、工業(yè)增加值、工業(yè)總產(chǎn)值等計算企業(yè)生產(chǎn)效率所需要的使用的指標(biāo)。兩個數(shù)據(jù)庫均為年度數(shù)據(jù)。本文根據(jù)企業(yè)法人代碼和名稱將工業(yè)企業(yè)污染排放數(shù)據(jù)庫和中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行匹配，污染數(shù)據(jù)庫中約55%的樣本能夠在工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫中找到對應(yīng)企業(yè)。樣本時間范圍為1998年到2008年。使用匹配后樣本數(shù)據(jù)可估計出企業(yè)生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率。本文用于控制企業(yè)所在地經(jīng)濟(jì)特征的變量主要來自于中國區(qū)域統(tǒng)計年鑒、中國城市統(tǒng)計年鑒、以及各省的統(tǒng)計年鑒。其中，工資、總產(chǎn)值、生產(chǎn)總值等變量根據(jù)價格指數(shù)調(diào)整為1998年不變價格。

表3 描述性統(tǒng)計

GDP（億元） 9804 69.762 78.853 0.945 395.5人均工資（元） 9789 15049.78 11770.16 674 226294初中以上人口占比（%） 9822 61.321 7.292 37.043 70.328

在進(jìn)行樣本選擇時，本文僅保留了樣本中的廢氣排放企業(yè)。由于改革是由水污染事件引發(fā)，這種做法能夠有效降低水污染事件的內(nèi)生性。考慮到市轄區(qū)本身不具有獨立的行政建制，剔除位于市轄區(qū)的樣本，僅對位于縣級行政區(qū)的企業(yè)進(jìn)行考察。位于漢江上游的縣級行政區(qū)可能受水污染事件影響較大，為盡可能降低內(nèi)生性，本文剔除了位于這些地區(qū)的樣本。在樣本期間部分地區(qū)行政區(qū)劃發(fā)生變動。本文剔除了所在地撤縣設(shè)區(qū)或撤縣設(shè)市的樣本，對于更名這種行政區(qū)劃邊界和政府級別均沒有發(fā)生改變的情形，將更名前后識別為一個縣。本文實證分析的處理組是所在地實行了環(huán)保垂直改革的企業(yè)，對照組是所在地始終實行環(huán)保屬地管理體制的樣本。為降低企業(yè)所在地在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的異質(zhì)性，本文僅使用所在地距離陜西邊境距離小于300公里的企業(yè)作為對照。變量描述性統(tǒng)計見表3。

三、實證分析結(jié)果

（一）基準(zhǔn)回歸結(jié)果

1.環(huán)保體制改革和污染企業(yè)生產(chǎn)率

基于模型（1）和模型（2），估計垂直改革對企業(yè)生產(chǎn)率的處理效應(yīng)，以及“十一五”規(guī)劃可能產(chǎn)生的邊際影響?；貧w結(jié)果見表4。從表中可見，環(huán)保垂直改革對污染企業(yè)生產(chǎn)率的影響系數(shù)顯著為正。系數(shù)為0.010，約為樣本生產(chǎn)率的5.6%。表明環(huán)保垂直改革對企業(yè)生產(chǎn)率存在顯著促進(jìn)效應(yīng)?！笆晃濉币?guī)劃對垂直管理地區(qū)污染企業(yè)生產(chǎn)率影響系數(shù)顯著為正。認(rèn)為“十一五”期間，垂直改革對生產(chǎn)率的處理效應(yīng)比“十一五”之前上升，效應(yīng)系數(shù)為0.014?；貧w結(jié)果表明垂直化管理改革對污染企業(yè)生產(chǎn)率具有顯著促進(jìn)作用。根據(jù)回歸結(jié)果可知，環(huán)境指標(biāo)在政府考核中占比較低的情況下，環(huán)保垂直管理改變了環(huán)境監(jiān)管強(qiáng)度，有助于提升污染企業(yè)生產(chǎn)率。

表4 企業(yè)生產(chǎn)率回歸結(jié)果

2.環(huán)保體制改革和企業(yè)綠色生產(chǎn)效率

表5 綠色生產(chǎn)效率基準(zhǔn)回歸分析結(jié)果

本部分進(jìn)一步識別了環(huán)保垂直管理改革對企業(yè)綠色生產(chǎn)效率的影響，回歸結(jié)果見表5。從表中可見，處理效應(yīng)系數(shù)均顯著為正，系數(shù)約為樣本綠色生產(chǎn)效率平均值的10.3%，表明環(huán)保垂直改革顯著改善了污染企業(yè)的綠色生產(chǎn)效率。衡量“十一五”時期邊際效應(yīng)的系數(shù)也顯著為正，根據(jù)回歸系數(shù)可知，在“十一五”期間環(huán)保垂直改革對企業(yè)綠色生產(chǎn)效率的促進(jìn)效應(yīng)上升了0.001。企業(yè)綠色生產(chǎn)效率上升表明垂直化管理體制下，環(huán)境監(jiān)管強(qiáng)度上升，促使企業(yè)采用更加清潔的生產(chǎn)方式，降低了企業(yè)生產(chǎn)活動對環(huán)境的負(fù)外部性?；貧w結(jié)果意味著垂直管理允許環(huán)保部門相對獨立的進(jìn)行決策，有助于實現(xiàn)生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率的共贏。

（二）平行趨勢檢驗

圖1 生產(chǎn)率平行趨勢檢驗

圖2 綠色生產(chǎn)效率平行趨勢檢驗

處理組和對照組不存在不同發(fā)展趨勢是使用雙重差分模型的前提。為檢驗該前提是否成立，本節(jié)將基準(zhǔn)回歸模型（1）中雙重差分項替換為處理組和時間虛擬變量的交互項，以度量處理組生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率相對于對照組的動態(tài)變化。基年為改革發(fā)生的前一年。圖1和圖2分別報告了生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率兩組回歸的交互項系數(shù)及95%置信區(qū)間，圖中橫軸表示距離基年的時間。

從圖1和圖2中可見，改革前系數(shù)均不顯著，改革后系數(shù)均顯著為正。和改革后相比，改革前回歸系數(shù)更加接近于零，表明改革前處理組不存在顯著變化?？芍獰o論生產(chǎn)率還是綠色生產(chǎn)效率，改革前均不存在向上的變化趨勢，平行趨勢假設(shè)成立。改革后處理組企業(yè)生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率均顯著上升，印證改革對企業(yè)生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率具有處理效應(yīng)。

四、穩(wěn)健性檢驗

上述回歸結(jié)果表明，在經(jīng)濟(jì)為地方官員主要考核指標(biāo)的背景下，環(huán)保垂直改革地區(qū)高污染企業(yè)生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率均顯著提升。本文僅使用廢氣排放企業(yè)，并剔除了位于漢江、丹江上游地區(qū)的樣本，這一做法已經(jīng)大大降低了可能存在的內(nèi)生性問題。但是，依然可能存在一種擔(dān)心，即所觀察到的處理效應(yīng)并非來自垂直化改革，而是由于水污染事件發(fā)生后地方普遍增強(qiáng)了對污染企業(yè)的環(huán)境管制。針對這一可能存在的內(nèi)生性問題，本節(jié)將分別使用兩種方法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。首先，控制可能導(dǎo)致企業(yè)受水污染事件影響的因素，再次進(jìn)行回歸分析；然后，使用1998-2002年數(shù)據(jù)檢驗水污染事件的效應(yīng)。

（一）穩(wěn)健性檢驗1：控制其他可能的內(nèi)生性因素

本文分析結(jié)果可能存在的主要內(nèi)生性問題是，水污染事件以后，地方面臨較大水污染治理壓力，處理效應(yīng)可能并非來自環(huán)保體制改革而是來自水污染事件。本節(jié)控制可能導(dǎo)致企業(yè)受水污染事件影響的因素，再次進(jìn)行回歸分析。由于水污染事件由丹江口上游沿岸鉛鋅礦企業(yè)超標(biāo)排污引起，事件爆發(fā)后，調(diào)查組重點對鉛鋅礦企業(yè)進(jìn)行了整改?？梢姡录l(fā)生時，調(diào)查組有可能更加關(guān)注擁有鉛鋅礦企業(yè)的縣級行政區(qū)，這些地區(qū)受到的環(huán)保壓力和震懾效應(yīng)也更強(qiáng)。此外，距離事故發(fā)生地旬陽縣較近的地區(qū)可能受到調(diào)查組更多關(guān)注。因此，本節(jié)在模型（1）和模型（2）控制變量中加入企業(yè)所在縣級行政區(qū)2001年是否存在鉛鋅礦企業(yè)這一虛擬變量，企業(yè)所在縣到旬陽縣的距離，以及兩個變量的交叉項。由于這兩項因素主要在水污染事件發(fā)生后產(chǎn)生影響，因此，在進(jìn)行回歸時，取變量和表示2001年以后時間虛擬變量的交叉乘積項?；貧w結(jié)果見表6和表7。

表6報告了在控制其他可能產(chǎn)生內(nèi)生性的因素之后，環(huán)保垂直改革對企業(yè)生產(chǎn)率的處理效應(yīng)。結(jié)果表明，環(huán)保垂直改革對生產(chǎn)率具有顯著促進(jìn)作用，處理效應(yīng)系數(shù)也和表4較接近。和基準(zhǔn)回歸結(jié)果相似，處理組和表示“十一五”時期虛擬變量的交叉乘積項依然不顯著，印證“十一五”期間的處理效應(yīng)和“十一五”之前無顯著差別。根據(jù)回歸結(jié)果，認(rèn)為垂直改革對污染企業(yè)生產(chǎn)率具有顯著促進(jìn)作用。

從表7回歸結(jié)果可見，在可能產(chǎn)生內(nèi)生性的變量中，僅到旬陽縣的距離這一影響因素顯著。在控制這些可能的內(nèi)生因素之后，處理效應(yīng)系數(shù)依然在1%水平上顯著。從處理組效應(yīng)系數(shù)大小來看，系數(shù)略有降低但和基準(zhǔn)回歸結(jié)果差別不大?？芍h(huán)保垂直改革促使地方加強(qiáng)了對企業(yè)的監(jiān)管和審核，對污染企業(yè)綠色生產(chǎn)效率具有促進(jìn)作用。和表5回歸結(jié)果相一致，“十一五”規(guī)劃期間，環(huán)保垂直改革對企業(yè)綠色生產(chǎn)效率的促進(jìn)效應(yīng)有所增加。上升數(shù)值為0.001，和基準(zhǔn)回歸結(jié)果也比較接近，表明垂直改革促進(jìn)了企業(yè)綠色生產(chǎn)效率的提升。

表6 穩(wěn)健性檢驗1：控制其他因素后生產(chǎn)率回歸結(jié)果

表7 穩(wěn)健性檢驗1：控制其他因素后綠色生產(chǎn)效率回歸結(jié)果

（二）穩(wěn)健性檢驗2：水污染事件的效應(yīng)

為確定改革的效應(yīng)并非來自水污染事件，本部分將使用1998-2002年數(shù)據(jù)，直接檢驗水污染事件對企業(yè)生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率的影響。將基準(zhǔn)回歸模型中的處理年份替換為2001年，處理組和表示2001年以后時間虛擬變量的交叉乘積項系數(shù)為處理效應(yīng)系數(shù)。如果水污染事件影響企業(yè)生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率，則該效應(yīng)系數(shù)顯著。使用的控制變量同模型（1）。雙重差分回歸結(jié)果見表8和表9。

表8 穩(wěn)健性檢驗2：全要生產(chǎn)率回歸結(jié)果

表9 穩(wěn)健性檢驗2：綠色生產(chǎn)效率回歸結(jié)果

從表8可見，水污染事件對企業(yè)生產(chǎn)率影響系數(shù)不顯著，系數(shù)符號也和基準(zhǔn)回歸結(jié)果相反，意味著水污染事件本身沒有對樣本企業(yè)生產(chǎn)率產(chǎn)生顯著影響。表9中對企業(yè)綠色生產(chǎn)效率的回歸結(jié)果顯示，處理效應(yīng)系數(shù)為負(fù)且不顯著。因此，水污染事件對企業(yè)綠色生產(chǎn)效率也不具有顯著效應(yīng)。本節(jié)回歸結(jié)果印證，基準(zhǔn)回歸結(jié)果中觀察到的處理效應(yīng)并非來自水污染事件，垂直改革對企業(yè)生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率確實具有顯著促進(jìn)作用。

五、結(jié)論

屬地化管理為主的同時在少數(shù)部門實行垂直化管理體制是中國政府組織結(jié)構(gòu)的重要特點，也體現(xiàn)了中國在行政管理體制設(shè)計方面的智慧和探索。屬地化管理體制一方面有助于地方政府集中力量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，另一方面也導(dǎo)致政府在監(jiān)管職能的執(zhí)行方面偏離原有監(jiān)管目標(biāo)。垂直管理部門相對獨立于地方政府，能夠獨立執(zhí)行監(jiān)管職能，但也增加了部門和同級地方政府之間的協(xié)調(diào)成本。因此，環(huán)保管理體制垂直改革是否有助于實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)是一個有待回答的問題。現(xiàn)有研究對該問題的考察多局限于理論分析，缺乏實證檢驗。

本文利用陜西省進(jìn)行垂直化改革的“擬自然實驗”，以環(huán)保部門為例，考察了部門垂直化管理對企業(yè)生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率的影響。基于面板隨機(jī)前沿分析模型，估計出企業(yè)生產(chǎn)率和綠色生產(chǎn)效率，然后使用雙重差分模型進(jìn)行回歸分析。結(jié)果顯示，垂直改革有助于提升污染企業(yè)生產(chǎn)率。對企業(yè)綠色生產(chǎn)效率的實證分析發(fā)現(xiàn)，環(huán)保垂直管理體制對污染企業(yè)綠色生產(chǎn)效率也具有促進(jìn)作用。表明在以經(jīng)濟(jì)為主要考核指標(biāo)的官員晉升體制中，對環(huán)保體制實行垂直化改革有助于實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境共贏的綠色發(fā)展目標(biāo)。針對可能存在的內(nèi)生性，本文使用兩種方法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗，結(jié)論穩(wěn)健。

在屬地化管理體制中，地方政府缺乏加強(qiáng)環(huán)境管制的激勵，在環(huán)境監(jiān)管方面偏離了環(huán)境目標(biāo)，也偏離了科學(xué)發(fā)展道路。因此，中國在改革開放前三十年表現(xiàn)出典型的粗放式增長特征。實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛的同時，在生態(tài)環(huán)境方面付出了巨大的代價。本文回歸結(jié)果意味著，在中國中央和地方存在多目標(biāo)的“委托-代理”關(guān)系和以經(jīng)濟(jì)為地方政府主要考核指標(biāo)的體制中，對環(huán)保體制實行垂直化改革能夠在實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管目標(biāo)的同時，促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)率提升。值得注意的是，當(dāng)前中國進(jìn)入“全面推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展”的新階段。環(huán)境質(zhì)量越來越成為地方政府的重要考核標(biāo)準(zhǔn)，在這種背景下，環(huán)保部門屬地化管理允許地方政府統(tǒng)籌各方面資源，因此，在當(dāng)前的綠色發(fā)展階段，環(huán)保垂直管理對環(huán)境監(jiān)管強(qiáng)度的影響很有可能不同于本文分析結(jié)論。