精細(xì)化治理：社區(qū)治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向

柴敏

2013年黨的十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平總書(shū)記指出：社會(huì)治理“核心是人，重心在城鄉(xiāng)社區(qū)，關(guān)鍵是體制創(chuàng)新”。為貫徹中央精神和總書(shū)記的指示，2014年上海市委在調(diào)研基礎(chǔ)上研究制定了創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)的“1+6”文件，隨后動(dòng)員部署全市將調(diào)研成果轉(zhuǎn)化為具體舉措。推進(jìn)社區(qū)治理體系現(xiàn)代化成為當(dāng)前的重要任務(wù)。

一、當(dāng)前城市社區(qū)治理面臨的問(wèn)題及挑戰(zhàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，人們由“單位人”逐步向“社區(qū)人”過(guò)渡。在此過(guò)程中，社會(huì)原子化程度不斷加深，因而社區(qū)成為聯(lián)系居民的重要環(huán)節(jié)。社區(qū)“是社會(huì)的基本單元，社區(qū)治理是社會(huì)治理的重要基礎(chǔ)，也是國(guó)家治理的重要內(nèi)容。社區(qū)不僅是構(gòu)成城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)，也是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重心”①。

然而隨著社會(huì)多元化的程度不斷加深，居民需求日益呈現(xiàn)出差異化、個(gè)性化、復(fù)雜化的特點(diǎn)。另一方面，社區(qū)工作任務(wù)重、事情多，內(nèi)容涉及民政、公安、司法、社保、教育、文化、計(jì)生等方面，責(zé)任重大?？梢哉f(shuō)，社區(qū)處于聯(lián)系居民的“最后一公里”，是政府的“神經(jīng)末梢”，社區(qū)的工作質(zhì)量直接影響社區(qū)居民的獲得感和體驗(yàn)感，從而影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。然而當(dāng)前社區(qū)治理仍然存在諸多問(wèn)題，這些矛盾和難題在一定程度上影響著城市社區(qū)治理的效果。

1.問(wèn)題及挑戰(zhàn)

（1）社區(qū)治理方式碎片化

社區(qū)碎片化，指的是由于資源分配機(jī)制的差異而分化成許多相對(duì)獨(dú)立的利益群體，其政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面難以整合。有學(xué)者指出，社區(qū)的碎片化主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，即社會(huì)空間結(jié)構(gòu)碎片化、利益結(jié)構(gòu)碎片化、權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化②。首先，社會(huì)空間結(jié)構(gòu)碎片化主要是由于住宅商品化導(dǎo)致的居民居住空間結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系等方面呈現(xiàn)碎片化趨勢(shì)。如小區(qū)有高低檔之分，即使是在同一小區(qū)，也會(huì)有別墅群和高層之分。不同類(lèi)型的社區(qū)、不同片區(qū)所面臨的問(wèn)題都是有差異的，應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題的機(jī)制也是有差異的。其次，利益結(jié)構(gòu)碎片化。由于不同的社會(huì)身份導(dǎo)致彼此間的利益也呈現(xiàn)碎片化趨勢(shì)。最后，社區(qū)居委會(huì)本是居民自治組織，當(dāng)行政權(quán)力下達(dá)到社區(qū)層面時(shí)，居委會(huì)首先要完成基層政府不同職能部門(mén)交派的任務(wù)，同時(shí)社區(qū)治理需要居委會(huì)、物業(yè)、社會(huì)組織等多方協(xié)同治理，缺乏明確的權(quán)責(zé)界限，導(dǎo)致社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化。

（2）居民需求差異大、變化快

在價(jià)值多元化時(shí)代，居民需求呈現(xiàn)異質(zhì)性、個(gè)性化，且變化快。打破單位制后，人口流動(dòng)性越來(lái)越大，尤其是由于大城市的人口結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，不同社區(qū)容納著經(jīng)濟(jì)能力、戶籍、價(jià)值觀念等不同的居民。且在價(jià)值觀多元化的時(shí)代，人們追求個(gè)性化的獨(dú)家定制，每個(gè)人都有自己希冀的生活方式和服務(wù)要求。如有些小區(qū)，居民多來(lái)自外地，遷至本地主要是工作需求，下班時(shí)間多數(shù)希望有自己獨(dú)立的生活空間，不熱衷于參與社區(qū)治理和建設(shè)，對(duì)社區(qū)活動(dòng)、社區(qū)公共事務(wù)的討論會(huì)議等持不熱衷態(tài)度;而在混合型的小區(qū)里，部分從前是單位分房一直居住至今的居民，集體意識(shí)較為強(qiáng)烈，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)較為關(guān)注，對(duì)社區(qū)活動(dòng)的參與度較高。而通過(guò)購(gòu)買(mǎi)商品房形式進(jìn)小區(qū)的居民，多持“大門(mén)緊閉”的態(tài)度。另外，不同年齡階段的居民的需求也是截然不同的，年輕居民多忙于工作，無(wú)暇顧及社區(qū)公共事務(wù)，但是其對(duì)服務(wù)體驗(yàn)的要求較高;中年居民有一定經(jīng)濟(jì)積累，有時(shí)間和精力參與社區(qū)事務(wù)，希望在社區(qū)事務(wù)中有一定發(fā)言權(quán);老年人多熱衷于參加社區(qū)活動(dòng)，多關(guān)注社區(qū)活動(dòng)室、花園綠地等方便其進(jìn)行休閑娛樂(lè)的場(chǎng)地和活動(dòng)。由此可見(jiàn)，根據(jù)不同維度劃分的居民群體具有不同的需要和偏好。

這些居民需要什么樣的服務(wù)、如何服務(wù)他們、如何及時(shí)應(yīng)對(duì)社區(qū)居民變化迅速且多元化的服務(wù)要求、如何在這些龐雜事務(wù)中理出頭緒并進(jìn)行針對(duì)性的治理，都是需要基層政府和社區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)進(jìn)行思考和探索的問(wèn)題。

（3）新形勢(shì)下社區(qū)黨建工作面臨挑戰(zhàn)

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。”黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。為深入貫徹這一精神，在基層政府和社區(qū)層面都在進(jìn)行機(jī)制體制的改革和創(chuàng)新，突出黨領(lǐng)導(dǎo)一切工作的要求。近年來(lái)，各地在區(qū)域化黨建、“兩新組織”，黨建等方面涌現(xiàn)出很多特色和亮點(diǎn)，從整體層面講黨在引領(lǐng)各方面工作上發(fā)揮了巨大作用。但是當(dāng)前一些黨建活動(dòng)缺乏整體設(shè)計(jì)和系統(tǒng)考慮，還有部分創(chuàng)新舉措具有一定程度的特殊性和不可復(fù)制性，無(wú)法進(jìn)行廣泛推廣。在一些剛剛成立的社區(qū)，黨組織機(jī)制體制還不甚完善，無(wú)法有效發(fā)揮作用等。這些問(wèn)題都在一定程度上影響社區(qū)治理的整體效果。

二、當(dāng)前城市社區(qū)精細(xì)化治理的要求與內(nèi)在機(jī)制

有學(xué)者指出，在經(jīng)歷了多年改革開(kāi)放之后，傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)化、粗放式、全能型社會(huì)管理模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化和全面建成小康社會(huì)的時(shí)代需求③。社區(qū)治理也是如此。不同于以往傳統(tǒng)的粗放式、經(jīng)驗(yàn)的管理方式，精細(xì)化社區(qū)治理有獨(dú)特的要求和內(nèi)在機(jī)制。

1.社區(qū)精細(xì)化治理的要求

（1）轉(zhuǎn)換“粗放式”的治理思維

要適應(yīng)新形勢(shì)下提出的治理體系現(xiàn)代化，就必須要轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)的思維方式，以精細(xì)化治理取代之。所謂精細(xì)化治理，首要是確立“以人為本”的服務(wù)取向。一方面，治理強(qiáng)調(diào)的是“服務(wù)”而非管理，突出人的地位和價(jià)值取向是應(yīng)有之義。另一方面，在當(dāng)前“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”大布局下，如何將黨“全心全意為人民服務(wù)”的根本宗旨體現(xiàn)在基層工作中，使人民有深刻的獲得感，是基層實(shí)際工作中面臨的重要問(wèn)題。而精細(xì)化治理為“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”和發(fā)揮黨員在新時(shí)代下的作用提供了條件。在社區(qū)治理實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)首要突出居民的實(shí)際需求，及時(shí)發(fā)現(xiàn)且有針對(duì)性地提出對(duì)策和方案。在這一過(guò)程中，有些難以開(kāi)展的工作，可以充分調(diào)動(dòng)社區(qū)中黨員的積極性，以此為突破口解決問(wèn)題。同時(shí)，利用現(xiàn)代技術(shù)及時(shí)準(zhǔn)確捕捉居民的需求變化和思想動(dòng)態(tài)，保證工作內(nèi)容不脫離實(shí)際情況、提供服務(wù)為居民所需。要做到精細(xì)化治理，首先要做到“精”準(zhǔn)和“精”確把握居民動(dòng)態(tài)，才能有針對(duì)性地對(duì)癥下藥，而非“眉毛胡子一把抓”。

（2）關(guān)注管理和服務(wù)的細(xì)節(jié)化安排

除了“精”，精細(xì)化治理的另一要義是“細(xì)”。

“細(xì)”，即關(guān)注細(xì)節(jié)化安排。于民眾而言，社區(qū)治理成效好壞，取決于民眾所直觀感受到的體驗(yàn)和獲得感。

“群眾身邊無(wú)小事”，任何一個(gè)細(xì)微的制度關(guān)懷，都會(huì)給民眾留下最直觀的體會(huì)。因此，重視細(xì)節(jié)性安排在社區(qū)精細(xì)化治理中地位非常重要。“一個(gè)運(yùn)行有序、管理有效的社會(huì)，其內(nèi)在離不開(kāi)穩(wěn)定的，細(xì)致入微的‘毛細(xì)血管為管理和服務(wù)互動(dòng)提供養(yǎng)分和支撐”④。

這就要求在日常管理活動(dòng)中著力發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理的細(xì)節(jié)問(wèn)題，逐步形成細(xì)致入微的管理服務(wù)體系。

（3）規(guī)范管理和服務(wù)的執(zhí)行框架

標(biāo)準(zhǔn)化是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理精細(xì)化的關(guān)鍵。當(dāng)前全國(guó)的社區(qū)治理改革都在探索之中，如果沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)機(jī)制，就難以保障社區(qū)改革的順利進(jìn)行。這一標(biāo)準(zhǔn)，首先是對(duì)基層政府和社區(qū)管理者、服務(wù)者的工作內(nèi)容提出要求。唯有對(duì)他們的工作做出標(biāo)準(zhǔn)化的要求和規(guī)定，才能使他們的工作明確化、清晰化，在權(quán)責(zé)明晰的框架下，就能保障工作的順利開(kāi)展。其次，這一標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)工作態(tài)度提出要求，在明確的工作職責(zé)劃定的情況下，才能保障相關(guān)工作人員以認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度推進(jìn)社區(qū)工作，以避免相互推諉現(xiàn)象的出現(xiàn)。最后，這一標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)工作監(jiān)督和考評(píng)提出要求。如果沒(méi)有完善的、系統(tǒng)的、規(guī)范的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，那么再好的制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新都會(huì)隨著時(shí)間流逝和人員更迭而失去動(dòng)力。我國(guó)的監(jiān)督多依賴(lài)行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，有些街道自己進(jìn)行本街道的社區(qū)治理考核，存在一些工作人員為工作簡(jiǎn)單和方便，讓各社區(qū)工作人員配合考核工作，由此得到的結(jié)果并不具有真實(shí)性和有效性。為避免此種情況，應(yīng)強(qiáng)化社會(huì)組織在此過(guò)程中的地位和作用。為保證這一工作的正規(guī)、嚴(yán)格和有效，需要一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?biāo)準(zhǔn)化的制度和執(zhí)行框架來(lái)規(guī)范。

2.社區(qū)精細(xì)化治理的內(nèi)在機(jī)制

（1）觸發(fā)機(jī)制：政府理念的前瞻性

理念創(chuàng)新是實(shí)踐創(chuàng)新的先行者，在國(guó)家戰(zhàn)略層面提出推進(jìn)治理精細(xì)化，這對(duì)于社會(huì)各層面探索社區(qū)治理而言是一種觸發(fā)機(jī)制，推動(dòng)基層政府和社區(qū)不斷思考創(chuàng)新舉措、探索創(chuàng)新模式，將精細(xì)化治理的要求貫徹到基層工作中。精細(xì)化治理內(nèi)在要求的“以人為本”和重視細(xì)節(jié)的理念，明確了社區(qū)治理要以居民的需求清單為導(dǎo)向、靈活運(yùn)用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、引進(jìn)市場(chǎng)和第三方等，進(jìn)行資源整理和資源下沉。如上海市浦東新區(qū)提出的“家門(mén)口服務(wù)體系”理念，明確針對(duì)社區(qū)治理存在的“最后一公里”難題，提供了精確的問(wèn)題導(dǎo)向，激發(fā)社區(qū)活力來(lái)解決這一問(wèn)題。

（2）動(dòng)力機(jī)制：精明行政的引導(dǎo)

精明行政要求創(chuàng)造性思考和處理政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民等不同主體之間的關(guān)系，提升市場(chǎng)、社會(huì)和公民的自組織能力和自主治理能力。政府要積極整合利用多種渠道的資源、準(zhǔn)確了解公民利益訴求和現(xiàn)實(shí)需求，通過(guò)創(chuàng)新性的、高效的行政服務(wù)體系，借助大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的強(qiáng)大能力，提供貼近群眾需求的服務(wù)。這就要求政府致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理主體多元化、治理手段靈巧化和無(wú)縫隙化、治理技術(shù)現(xiàn)代化、治理考核標(biāo)準(zhǔn)化。通過(guò)政府主導(dǎo)、多元主體參與建設(shè)和評(píng)估考核，可以促進(jìn)不同治理主體之間的良性競(jìng)爭(zhēng)。

（3）關(guān)聯(lián)機(jī)制：專(zhuān)業(yè)知識(shí)的分散與互補(bǔ)

精細(xì)化治理的目標(biāo)不僅僅在于某個(gè)領(lǐng)域或者某項(xiàng)服務(wù)的微調(diào)整，更在于通過(guò)每一項(xiàng)精細(xì)、精準(zhǔn)的服務(wù)活動(dòng)來(lái)提升社會(huì)整體的治理能力和治理水平。當(dāng)前，知識(shí)儲(chǔ)備的分散化打破了由政府壟斷知識(shí)和信息等資源的局面，這使得任何一個(gè)個(gè)體都有可能憑借一技之長(zhǎng)為社區(qū)治理貢獻(xiàn)一份力量。如果能把這些力量有效整合起來(lái)，“知識(shí)互補(bǔ)與整合的訴求將有助于推動(dòng)行動(dòng)主體多元、主體關(guān)系平等、制度結(jié)構(gòu)規(guī)范、利益網(wǎng)絡(luò)兼容的‘共治型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)?！雹萃ㄟ^(guò)這種方式，一方面可以吸納積累包括信任、認(rèn)可在內(nèi)的社會(huì)資本和治理資源，獲取更為專(zhuān)業(yè)化的意見(jiàn)和建議，及時(shí)調(diào)整治理方式和服務(wù)方式。另一方面在開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)的過(guò)程中可以發(fā)揮這些力量的優(yōu)勢(shì)，形成特色和亮點(diǎn)品牌項(xiàng)目。

三、周浦鎮(zhèn)推進(jìn)精細(xì)化治理的探索與實(shí)踐

習(xí)近平總書(shū)記指出，城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。當(dāng)前，創(chuàng)新社會(huì)治理、推動(dòng)基層治理精細(xì)化也成為上海市各級(jí)黨和政府極為重視的問(wèn)題，并在此方面進(jìn)行了諸多有益的改革探索。其中，周浦鎮(zhèn)按照“生活小事不出村居，教育服務(wù)就在身邊”的總目標(biāo)，在創(chuàng)新社區(qū)治理的過(guò)程中形成了極具特色的“周浦模式”，為居民提供了更加精細(xì)化、人性化、現(xiàn)代化的家門(mén)口服務(wù)。

1.周浦鎮(zhèn)推進(jìn)精細(xì)化治理的現(xiàn)實(shí)條件

（1）政府創(chuàng)造性提出“家門(mén)口服務(wù)體系”

在基層工作中，居民生活面臨一些關(guān)系到切身利益的停車(chē)難、老房整修、買(mǎi)菜難、物業(yè)管理缺失等頑癥，這些問(wèn)題成了“家門(mén)口”老生常談的困擾。為響應(yīng)市委的“一號(hào)文件”，為民眾提供就近、便利的“家門(mén)口服務(wù)”，2017年上海市浦東新區(qū)啟動(dòng)“家門(mén)口”服務(wù)站的建設(shè)試點(diǎn)工作，以實(shí)現(xiàn)“生活小事不出村居，教育服務(wù)就在身邊”的總目標(biāo)。

在此背景下，周浦鎮(zhèn)黨委將2017年的主題定為“創(chuàng)新突破”。8月，周浦鎮(zhèn)全面啟動(dòng)“家門(mén)口”服務(wù)體系建設(shè)，按照問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、項(xiàng)目導(dǎo)向的要求，致力于構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的多元治理體制。

為破解“服務(wù)群眾最后一公里”的難題，進(jìn)一步推動(dòng)周浦鎮(zhèn)社會(huì)治理的重心下沉到村居，周浦鎮(zhèn)經(jīng)過(guò)前期調(diào)研分析，結(jié)合周浦鎮(zhèn)實(shí)際，提出了周浦鎮(zhèn)開(kāi)展“家門(mén)口”服務(wù)體系建設(shè)“1+7+50+x”的總體布局，并制定了工作方案和成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組?！?”即突出以黨建為引領(lǐng)這個(gè)主線，整合全鎮(zhèn)各職能部門(mén)資源下沉到各社區(qū)、村居委，指導(dǎo)開(kāi)展好各項(xiàng)服務(wù)?！?”即建設(shè)7個(gè)社區(qū)“家門(mén)口”綜合服務(wù)園。在功能定位上，7個(gè)社區(qū)綜合服務(wù)園是塊區(qū)層面的綜合服務(wù)平臺(tái)（包含黨群服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、生活服務(wù)、健康服務(wù)、法律服務(wù)、文化服務(wù)、社區(qū)管理服務(wù)），覆蓋全鎮(zhèn)所有的村居，以在全鎮(zhèn)全面形成15分鐘公共服務(wù)圈為目標(biāo)，打造開(kāi)放度高、資源集聚、功能多元的綜合服務(wù)園。“50”即依托全鎮(zhèn)村居黨建服務(wù)站，建成50個(gè)村居“家門(mén)口”服務(wù)站，為居民提供精準(zhǔn)化、個(gè)性化的“家門(mén)口”服務(wù)。“X”即在全鎮(zhèn)所有小區(qū)設(shè)置“家門(mén)口”服務(wù)點(diǎn)，通過(guò)在每個(gè)小區(qū)設(shè)置一站式“智匯管家”服務(wù)平臺(tái)，充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，打造整合七大類(lèi)服務(wù)功能的線上線下互動(dòng)平臺(tái)，為居民提供更為精準(zhǔn)便利的服務(wù)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)服務(wù)“門(mén)口辦”。