淺談我國公共行政服務(wù)中心的困境與發(fā)展

祁珮琳

摘 要：公共行政服務(wù)中心的建立源于英國，隨著我國改革開放的不斷深入，各個(gè)地方都紛紛建立起公共行政服務(wù)中心，因此對(duì)于公共行政服務(wù)中心的研究具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。本文在分析公共行政服務(wù)中心建立的理論依據(jù)以及現(xiàn)實(shí)背景下，對(duì)公共行政服務(wù)中心的主要特征進(jìn)行了描述。在分析我國發(fā)展的基礎(chǔ)上，對(duì)我國公共行政服務(wù)中心發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的困境進(jìn)行了研究，并對(duì)公共行政服務(wù)中心如何解決困境提出了建設(shè)性的建議，為我國公共行政服務(wù)中心的發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：公共行政服務(wù)中心;困境;改革;發(fā)展

一、引言

20世紀(jì)90年代，中國沿海城市經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，為了更好地改善城市投資環(huán)境吸引外資，逐漸成立“一站式”服務(wù)中心。隨后，其他城市也紛紛效仿，建立了一個(gè)類似的公共行政服務(wù)中心，為一個(gè)地方的公民提供集中的行政服務(wù)。公共行政服務(wù)中心的建立是公共服務(wù)領(lǐng)域的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，是在原有的體制模式下克服種種困難的一項(xiàng)創(chuàng)新。公共行政服務(wù)中心的宗旨是為公眾提供快捷透明高效的服務(wù)，它的成立從政府管制的角度看，在傳統(tǒng)模式下開辟出新的改革空間，具有一定的積極意義，但是在缺乏制度改革的背景下，公共行政服務(wù)中心仍然面臨許多困難。公共服務(wù)中心建設(shè)的研究應(yīng)在明確分析困境的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

二、公共行政服務(wù)中心成立的理論依據(jù)以及現(xiàn)實(shí)背景

第一個(gè)公共服務(wù)中心的產(chǎn)生國是英國，英國的“一站式”服務(wù)是公共服務(wù)中心的原型。近年來，隨著中國改革開放的不斷深入，地方政府越來越重視地方的投資促進(jìn)工作。因此，為了改變軟環(huán)境，建立了類似于英國一站式服務(wù)的公共管理服務(wù)中心。盡管名字不同，但是本質(zhì)上是一樣的。政府有效整合各部門的職能，在一個(gè)地方為市民提供功能齊全的公共服務(wù)。

1.公共行政服務(wù)中心成立的理論依據(jù)

第一，顧客導(dǎo)向。從歷史的發(fā)展來看，公共行政服務(wù)從最原始的供應(yīng)顧客，再到第二階段的爭奪顧客，現(xiàn)已進(jìn)入創(chuàng)造顧客階段。因此，客戶是政府改變公共產(chǎn)品或服務(wù)的重要方向。公共服務(wù)，無論是產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新還是管理創(chuàng)新，都必須以客戶的考慮為基礎(chǔ)。及時(shí)了解客戶需求和滿足客戶需求的創(chuàng)新方式將為政府創(chuàng)新和發(fā)展帶來巨大機(jī)遇。對(duì)于政府來說，客戶大致有兩種類型，一類是公共產(chǎn)品和服務(wù)的最終用戶;另一類是相對(duì)客戶，它是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)過程中的相關(guān)參與者。在提供公共行政服務(wù)時(shí)，政府關(guān)注焦點(diǎn)應(yīng)該為顧客的需求，圍繞顧客展開服務(wù)與創(chuàng)造產(chǎn)品。

第二，競爭導(dǎo)向。政府作為非營利性的組織，運(yùn)行不能像企業(yè)一樣主要目標(biāo)為盈利，在目前市場經(jīng)濟(jì)背景下，政府應(yīng)以競爭為導(dǎo)向，引入公共服務(wù)市場競爭機(jī)制。應(yīng)改變“政府是不可替代的實(shí)體”的概念，改變政府壟斷公共服務(wù)的現(xiàn)狀，允許甚至鼓勵(lì)人們參與或提供公共服務(wù)，讓它與政府競爭，為公眾提供更有效的公共服務(wù)。政府可以利用競爭機(jī)制和客戶選擇來消除質(zhì)量較低、價(jià)格較高的服務(wù)提供商，并以合理的價(jià)格提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。同時(shí)，政府可以利用分散的組織結(jié)構(gòu)來改善管理，使政府成為一個(gè)效率導(dǎo)向公共組織，注重質(zhì)量、效率、創(chuàng)造力和活力。在競爭機(jī)制下，政府在充分競爭的基礎(chǔ)上，不斷強(qiáng)化能力，不斷滿足顧客變化的需求，大幅提升顧客滿意度。

第三，結(jié)果導(dǎo)向。新公共管理改革以結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)積極的目標(biāo)、具體的結(jié)果以及產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)工作的實(shí)際結(jié)果，看重績效。在決定使用何種管理工具時(shí)，有必要根據(jù)實(shí)際情況制定相關(guān)的可衡量目標(biāo)。不論是用質(zhì)量管理、績效管理、自我管理還是其他管理方法，都是注重結(jié)果的。由于任何團(tuán)隊(duì)或組織都應(yīng)該具有關(guān)系因素，在這種情況下，它已經(jīng)改變了傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)的預(yù)防措施和隨后的敷衍問題。為客戶提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，加強(qiáng)政府“售后”服務(wù)，處理各種公共問題，提高政府生產(chǎn)力和競爭力。

2.公共行政服務(wù)中心成立的現(xiàn)實(shí)背景

公共服務(wù)中心符合改革開放不斷深化的要求。通過不斷的努力，中國不斷深化改革開放，建立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。但是，中國的行政改革仍然落后于經(jīng)濟(jì)改革，特別是在某些政府職能的改革方面。根據(jù)第二次世界貿(mào)易組織的規(guī)定，中國傳統(tǒng)的行政審批制度不合適，WTO的原則在不斷推動(dòng)中國的改革開放，是我國改革開放的動(dòng)力，但是由于傳統(tǒng)行政審批存在一些審批事項(xiàng)多、權(quán)限不清晰、審批環(huán)節(jié)煩瑣等問題，因此，中國目前的審批成本高、效率低，公共行政服務(wù)中心正在這些領(lǐng)域的改革取得突破。

三、我國公共行政服務(wù)中心的主要特征

（1）審批責(zé)任明確。每個(gè)批準(zhǔn)的項(xiàng)目進(jìn)入中央單位，負(fù)責(zé)人是每個(gè)單位的主要負(fù)責(zé)人，這對(duì)提高每個(gè)單位的責(zé)任感具有重要意義，并可以提高每個(gè)單位的效率。對(duì)于進(jìn)入中心窗口工作的工作人員，可以給予一定的權(quán)力，工作人員既可以受理也可以辦理，不只是簡單停留在受理的層次，也不只是簡單進(jìn)行收發(fā)。

（2）公正公開。所有進(jìn)入公共服務(wù)中心的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)披露審批內(nèi)容、程序、行政依據(jù)、申請(qǐng)材料、承諾期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。各個(gè)地方的公共行政服務(wù)中心對(duì)這幾類內(nèi)容都會(huì)在公示欄公開，防止人員進(jìn)行內(nèi)部操作，對(duì)政府行為起到公眾監(jiān)督的作用。

（3）一條龍并聯(lián)式辦理。公共管理服務(wù)中心涉及各部門重點(diǎn)項(xiàng)目的一站式服務(wù)，員工只需準(zhǔn)備相關(guān)資料，交到“龍頭”辦理，“龍頭”便會(huì)按照程序提出具體的操作方式進(jìn)行聯(lián)合辦理。

四、我國公共行政服務(wù)中心面臨的困境

1.我國公共行政服務(wù)中心面臨的思想困境

第一，傳統(tǒng)行政思想對(duì)于公共行政服務(wù)中心的困擾。中國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)和合法經(jīng)濟(jì)。從這個(gè)角度來看，要在中國建立公共服務(wù)型政府，首先要在思想文化方面調(diào)整。在初始運(yùn)行階段，需要進(jìn)行一些實(shí)地的考察與調(diào)查，了解受眾的需求與意見，才能提供更好的服務(wù)。第二，中國現(xiàn)實(shí)與西方理論借鑒出現(xiàn)一些沖突。從理論上講，中國公共行政服務(wù)中心的來源是西方新公共管理理論和新公共服務(wù)理論。西方新公共服務(wù)理論在各個(gè)方面都進(jìn)行了一定的創(chuàng)新改革，以及把公共服務(wù)的核心價(jià)值理念定在了轉(zhuǎn)變政府職能、打破部門分權(quán)、增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、提高服務(wù)質(zhì)量上。它強(qiáng)調(diào)政府不只需要導(dǎo)航，還需要進(jìn)行服務(wù)，還提出了許多改革的模式，例如企業(yè)型政府、市場型政府、參與式國家等，但是這些模式無論哪種用在我國都與我國現(xiàn)實(shí)有沖突。

2.我國公共行政服務(wù)中心面臨的制度困境

中國公共行政服務(wù)中心面臨的制度困境存在制度建設(shè)和人員雙重管理的缺陷。雖然“行政許可法”的頒布對(duì)行政審批制度的改革具有重要意義，但對(duì)行政服務(wù)中心也具有重要的參考價(jià)值。對(duì)于行政服務(wù)中心而言，作為一個(gè)機(jī)構(gòu)，它仍然缺乏有效的法律保護(hù)。許多地方的公共行政服務(wù)中心之所以能夠快速建立，依托的是市政府的強(qiáng)制命令，在這樣的情況下，雖然在短時(shí)間內(nèi)克服了阻力，但是并不能解決一切問題，會(huì)出現(xiàn)相關(guān)的“后遺癥”。沒有法律的保護(hù)，沒有政府的強(qiáng)制要求，行政服務(wù)中心能否發(fā)揮實(shí)在的作用，是值得考慮的問題。人員雙重管理制度存在一定的隱患。該系統(tǒng)形成了中心和原部門的雙重管理，容易出現(xiàn)管理權(quán)限不明確的問題。

3.我國公共行政服務(wù)中心面臨的管理困境

我國公共管理服務(wù)中心的人事管理制度和工作制度不健全。首先，人事管理制度并不完善。中心管理人員進(jìn)行日常事務(wù)工作并且進(jìn)行考核，但是在具體實(shí)施時(shí)，兩者的具體權(quán)限又不是很明確，工作安排經(jīng)常中斷，工作效率和質(zhì)量將大大降低。其次，內(nèi)部監(jiān)督制度不健全，我國目前行政服務(wù)中心大多屬于內(nèi)部監(jiān)督，重點(diǎn)與力度也較小，大多數(shù)地區(qū)存在重視審批，不重視監(jiān)督的現(xiàn)象，對(duì)權(quán)利較為重視，對(duì)義務(wù)與責(zé)任不是很重視，在這樣的情況下，一旦有非法批準(zhǔn)和紀(jì)律批準(zhǔn)，很難進(jìn)行問責(zé)并給工作帶來很多麻煩。

五、我國公共行政服務(wù)中心的發(fā)展

1.變革理念

首先對(duì)政府角色需要重新定位。從公共管理學(xué)的角度來看，政府應(yīng)該為社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供必需的制度、規(guī)劃以及安排，從某種意義上說，政府需要治理而不是服務(wù)。但在新的公共服務(wù)下，政府應(yīng)該需要的是努力工作和服務(wù)。在改革開放后在我國提出要改變政府職能，但是整個(gè)政府的政治體制卻沒有進(jìn)行完整的推進(jìn)，使得目前政府定位還不是很明確，因此需要重新明確政府定位，打造一個(gè)服務(wù)型的政府。其次，需要對(duì)改變理念的戰(zhàn)略工具進(jìn)行合理的選擇，從管制到服務(wù)理念的轉(zhuǎn)型，需要選擇戰(zhàn)略工具來推進(jìn)，從服務(wù)型政府的實(shí)體建設(shè)中，擺脫目前的困境。

2.創(chuàng)新制度

一是健全法律法規(guī)，規(guī)范相關(guān)制度，管理授權(quán)。加強(qiáng)立法與執(zhí)法，從法律方面對(duì)公共行政服務(wù)中心的地位以及權(quán)限進(jìn)行相關(guān)的保護(hù);對(duì)于審批項(xiàng)目進(jìn)行大規(guī)模的取消，減少工作量。二是完善公共服務(wù)體系。對(duì)“市區(qū)聯(lián)動(dòng)、四位一體”進(jìn)行規(guī)模實(shí)施與嘗試。對(duì)于一些管轄區(qū)較少的城市，具有相同功能的部門可以放在同一個(gè)辦公室窗口中并上下連接。還可以在省級(jí)進(jìn)行行政服務(wù)綜合中心的建立，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行便民中心的建立，真正實(shí)現(xiàn)上下配套，整體聯(lián)動(dòng)。三是實(shí)現(xiàn)行政程序以及行政業(yè)務(wù)流程的創(chuàng)新，建立信息公開的制度，對(duì)顧客的意見進(jìn)行定期收取，建立聽取行政相對(duì)人意見的制度;建立審批決定說明理由的制度;建立行政審批案卷的制度、回避制度以及利害人聽證制度等。與此同時(shí)，對(duì)服務(wù)中心的各個(gè)部門行政業(yè)務(wù)進(jìn)行一定的切割整合，實(shí)現(xiàn)前臺(tái)與后臺(tái)工作的密切整合。

3.充分運(yùn)用信息技術(shù)，建立網(wǎng)上行政服務(wù)中心

在信息技術(shù)發(fā)展迅速的今天，建設(shè)信息化的公共服務(wù)中心，就是運(yùn)用現(xiàn)代信息與通信技術(shù)，為人民提供更加方便快捷的服務(wù)。因此，有可能建立一個(gè)具有彈性、責(zé)任和效率的政府，建立更高質(zhì)量的政府形象以及政府在線服務(wù)。在網(wǎng)上進(jìn)行公共行政服務(wù)，可以有效縮短流程，效率更高，對(duì)于建設(shè)陽光型政府具有重要意義。

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（責(zé)任編輯：蘭卡）