突破“瓶頸”努力提高地方立法質(zhì)量

潘虹為

“立善法于天下，則天下治;立善法于一國，則一國治。”良法在前，善治在后。提高立法質(zhì)量不僅是立法工作的重要環(huán)節(jié)，更是實(shí)現(xiàn)法治、推進(jìn)全面依法治國的關(guān)鍵。

提高立法質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)良法善治的重要保證，是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的現(xiàn)實(shí)需要，是推進(jìn)全面依法治國的源動(dòng)力。2018年9月14日，中共重慶市委第五次人大工作會(huì)議召開。市委書記陳敏爾對全市各級人大及其常委會(huì)提出了四個(gè)“新氣象新作為”的要求，首當(dāng)其沖的就是“在提高立法質(zhì)量上有新氣象新作為”。當(dāng)前，地方立法數(shù)量逐年攀升，呈高速增長的趨勢。另一方面，立法質(zhì)量受重視程度卻不充分，發(fā)展相對滯后，與新時(shí)代新要求存在一定差距。

立法數(shù)量與立法質(zhì)量的不均衡，使得提高立法質(zhì)量工作進(jìn)入“瓶頸期”

近年來，提高立法質(zhì)量受到廣泛的關(guān)注和重視，逐步推動(dòng)了立法工作從“粗放”到“精細(xì)”的轉(zhuǎn)變，然而提高立法質(zhì)量永遠(yuǎn)在路上。當(dāng)前，立法數(shù)量與立法質(zhì)量的不均衡，使得提高立法質(zhì)量工作進(jìn)入“瓶頸期”，主要存在以下幾點(diǎn)問題。

越權(quán)越位立法現(xiàn)象和部門利益保護(hù)主義仍然存在。地方立法必須在國家立法的框架下進(jìn)行?，F(xiàn)實(shí)中，一些地方急于求成，將地方立法范圍無限擴(kuò)大，超越了地方立法權(quán)限，規(guī)定了一些本應(yīng)由上位法規(guī)定的內(nèi)容，或是直接與上位法沖突，越權(quán)越位立法。比如，有的地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)規(guī)定了一些涉及犯罪、限制人身自由的內(nèi)容，這是嚴(yán)重的越權(quán)立法，因?yàn)樯婕暗椒缸?、限制人身自由的?nèi)容，地方性法規(guī)不能涉足。同時(shí)，地方立法過程中的部門利益保護(hù)問題，也會(huì)直接影響立法質(zhì)量。實(shí)踐中，少數(shù)地方政府部門缺乏全局觀念、大局意識，追逐部門的利益得失，相互推諉責(zé)任，所立之法管理色彩明顯、本位主義突出。這既嚴(yán)重?fù)p害立法工作的嚴(yán)肅性、公正性，又在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康良好發(fā)展。

重點(diǎn)領(lǐng)域立法滯后，存在立法空白。我國地方立法已經(jīng)歷過“遍地開花”“疾風(fēng)暴雨”的階段。在此階段，在國家上位法的基礎(chǔ)上，各地極速擴(kuò)大立法數(shù)量，試圖讓各領(lǐng)域、各行業(yè)、各事務(wù)都有地方立法的足跡，但有時(shí)卻失去深度和細(xì)致，也較少圍繞地方實(shí)際去開展前瞻性立法，讓立法工作時(shí)刻緊跟經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中心工作，導(dǎo)致地方重點(diǎn)領(lǐng)域立法滯后，甚至出現(xiàn)空白。比如，在十三屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議上，栗戰(zhàn)書委員長指出，要把大氣污染防治法執(zhí)法檢查作為監(jiān)督工作的重中之重。然而，當(dāng)前大氣污染防治法實(shí)施中仍存在幾大問題，其中就包括配套性法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的滯后，不少污染較重的地方?jīng)]有制定地方性法規(guī)，執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)還停留在上世紀(jì)90年代等。重點(diǎn)領(lǐng)域立法存在滯后和空白，現(xiàn)有法律法規(guī)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，讓發(fā)展問題陷入無法可依的狀態(tài)，讓中央的重大決策部署無法落到實(shí)處。

立法人才不足、隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)。當(dāng)前立法工作對能力和技術(shù)的要求越來越高，部分地方立法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不完善、人才不充足，立法人員多從基層公務(wù)員遴選而來，缺乏立法經(jīng)驗(yàn)，專門委員會(huì)兼職委員多、專職委員偏少，財(cái)政經(jīng)濟(jì)、城市管理、金融貿(mào)易等方面的立法人才普遍缺乏，科學(xué)選拔、考察和培養(yǎng)機(jī)制亟待完善，人才隊(duì)伍已無法滿足新時(shí)代立法工作的要求。

地方人大及其常委會(huì)應(yīng)注重正確把握立法方向、立法節(jié)奏和立法過程，積極引導(dǎo)立法項(xiàng)目、立法內(nèi)容和立法原則

提高立法質(zhì)量是全面依法治國的前提和基礎(chǔ)，也是法治的必由之路，那么立法質(zhì)量“瓶頸”如何突破就顯得尤為重要。重慶市人大及其常委會(huì)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想，在發(fā)揮立法主導(dǎo)作用、推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法、加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)等方面進(jìn)行了探索和實(shí)踐。

充分發(fā)揮立法主導(dǎo)作用。在立法過程中，地方人大及其常委會(huì)應(yīng)注重正確把握立法方向、立法節(jié)奏和立法過程，積極引導(dǎo)立法項(xiàng)目、立法內(nèi)容和立法原則。地方人大及其常委會(huì)要在表達(dá)、平衡、調(diào)整社會(huì)利益等方面發(fā)揮重要作用。一是科學(xué)合理制定立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，做好立項(xiàng)、起草、協(xié)調(diào)、審議工作，加強(qiáng)和改進(jìn)立法論證、咨詢、評估工作，增強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃能力，確保地方立法工作有序開展。二是加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，明確立法權(quán)邊界，明確職責(zé)分工，明確工作程序，防范化解部門利益和地方保護(hù)法律化。三是立法中的重大爭議問題，地方人大要堅(jiān)持早提出、早發(fā)現(xiàn)、早解決，為完善立法程序、保障法規(guī)順利出臺做好前期準(zhǔn)備工作。四是在法規(guī)起草階段要深入基層和一線調(diào)研，為法規(guī)的科學(xué)性、民主性打好基礎(chǔ)。五是對于政府部門負(fù)責(zé)起草的立法項(xiàng)目，要提前介入、有效介入、深度介入，積極化解立法進(jìn)程中的困難，監(jiān)督立法項(xiàng)目的進(jìn)展情況并適時(shí)提出改進(jìn)意見和建議，善于發(fā)揮主導(dǎo)作用。另一方面，要充分認(rèn)識到主導(dǎo)不等于一手包辦，要尊重不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的特點(diǎn)和規(guī)律，堅(jiān)持“到位不越位”“補(bǔ)臺不拆臺”原則，發(fā)揮部門在立法中的重要作用和先天優(yōu)勢，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的法規(guī)起草模式。

比如，市五屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃涉及立法項(xiàng)目104個(gè)，涵蓋我市經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等建設(shè)內(nèi)容，統(tǒng)籌謀劃我市立法工作，為編制年度立法計(jì)劃提供了扎實(shí)的依據(jù)，推動(dòng)未來五年地方立法工作在人大主導(dǎo)下穩(wěn)步推進(jìn)。同時(shí)，始終堅(jiān)持綜合性、全局性、基礎(chǔ)性重要法規(guī)草案，由市人大專門委員會(huì)、市人大常委會(huì)工作部門組織起草等規(guī)定，有效發(fā)揮人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)作用。

積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。全國人大常委會(huì)委員長栗戰(zhàn)書在第24次全國地方立法工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域地方立法”，其中提到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法、社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入立法和民生領(lǐng)域立法三個(gè)方面。地方人大及其常委會(huì)要堅(jiān)持重點(diǎn)領(lǐng)域立法先行，讓法律法規(guī)成為黨和國家真正需要、人民群眾普遍依賴的行為規(guī)范，從法治上增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

一是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域地方立法。市人大及其常委會(huì)重視生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的立法工作，制定環(huán)境保護(hù)條例、節(jié)約能源條例、濕地保護(hù)條例等法規(guī)并充分保障實(shí)施。根據(jù)市五屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃，還將做好濕地保護(hù)、長江三峽水庫庫區(qū)及流域水污染防治、節(jié)約能源、地質(zhì)災(zāi)害防治等方面的立法工作。二是社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入地方立法。2018年3月，中共中央印發(fā)了《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》。市人大及其常委會(huì)創(chuàng)制性地制定了《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》，倡導(dǎo)良好的家風(fēng)，為家庭教育提供法律保障;制定了《重慶市志愿服務(wù)條例》，規(guī)范志愿者服務(wù)活動(dòng)，將“奉獻(xiàn)、友愛、互助”等精神融入地方立法。根據(jù)立法規(guī)劃，市人大及其常委會(huì)還將對文明行為促進(jìn)、公共場所控制吸煙等方面開展立法工作。三是加強(qiáng)民生領(lǐng)域地方立法。民生領(lǐng)域地方立法，能夠讓人民群眾更為直觀地感受到法律的溫度，實(shí)實(shí)在在地提升獲得感。根據(jù)市五屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃，將通過制定或者修改物業(yè)管理?xiàng)l例、城市綜合管理?xiàng)l例、公共文化服務(wù)保障法實(shí)施辦法等與社會(huì)民生緊密相關(guān)的法規(guī)，將以民為本、立法為民、保障民生等司法理念融入立法實(shí)踐中，立老百姓擁護(hù)愛戴的法，從而真正提高立法質(zhì)量。

加強(qiáng)立法能力建設(shè)。加強(qiáng)立法能力建設(shè)，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要性，做到在立法過程中始終掌握，在能力建設(shè)中始終堅(jiān)持。

科學(xué)立法要求立法隊(duì)伍精準(zhǔn)把握規(guī)律，在立法工作的各個(gè)方面都要保證科學(xué)性。市人大常委會(huì)在堅(jiān)持科學(xué)立法的基礎(chǔ)上，出臺了關(guān)于地方立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范，增加需要開展論證咨詢的重大利益調(diào)整事項(xiàng)的種類，規(guī)定法規(guī)起草、審議等環(huán)節(jié)責(zé)任部門開展論證咨詢的手段和方法，從立法論證的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)立法工作的科學(xué)性。

民主立法要求立法隊(duì)伍要拓寬人民有序參與立法的渠道，多方面匯集人民呼聲和意見，使立法工作增加認(rèn)同度，使所立之法增強(qiáng)可操作性，真正體現(xiàn)民情、匯聚民意、集中民智。市人大常委會(huì)始終注重發(fā)揮人大代表的作用，鼓勵(lì)代表積極提出立法意見和建議，既保障代表對立法工作的知情權(quán)、參與權(quán)和建議權(quán)，也可以不斷提高立法質(zhì)量，保障法規(guī)充分反映人民群眾心聲。同時(shí)，還可以探索建立基層立法工作站、民情聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，暢通民意收集渠道，確保法規(guī)來源于人民、造福于人民。

依法立法要求立法隊(duì)伍維護(hù)憲法法律權(quán)威、維護(hù)國家法制統(tǒng)一，確保地方立法工作始終在憲法法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，確保地方性法規(guī)符合立法權(quán)限和立法程序。市人大常委會(huì)堅(jiān)持做到不盲目立法、不越權(quán)立法、不擴(kuò)大立法，嚴(yán)格遵循憲法法律，在憲法法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展立法工作。同時(shí)，對立法程序和權(quán)限嚴(yán)格把關(guān)，不讓“帶病”的法規(guī)進(jìn)入審議，不讓違反程序的法規(guī)進(jìn)入審議，從源頭上提高立法質(zhì)量，讓立法工作更上一層樓。（作者單位：重慶市人大常委會(huì)研究室）