外國元首與幕僚

黃夢怡

當幕府從中國政治生活中消失的時候，世界上其他國家卻借鑒了這種制度，發(fā)展起具有國家特色的幕府政治和社會幕僚服務行業(yè)。如1939年，美國正式確立了總統(tǒng)辦事機構的組成與功能?，F(xiàn)在世界上一些著名的咨詢公司和智囊機構也多是在上個世紀上半葉創(chuàng)立的。一般來說，幕僚們是國家元首十分器重的助手，相互關系密切。這些國家元首倚靠幕僚，并充分發(fā)揮他們的聰明才智，幕僚則忠心耿耿地為元首竭誠服務。他們平時共商國是，在重大緊急關頭共渡難關，相輔相成。當然，元首與幕僚也會反目。中國有句古話“伴君如伴虎”，不少外國元首的幕僚也深曉這種滋味。

美國擁有世界最成熟智庫

1939年9月，根據(jù)美國羅斯?？偨y(tǒng)頒布的8248號總統(tǒng)令規(guī)定，一個總統(tǒng)競選成功后，會成立自己的幕僚班子，一般被稱作白宮班子，由一系列高級顧問機構組成。其正式名稱為：總統(tǒng)辦事機構，職責是協(xié)助總統(tǒng)履行任期內(nèi)的事務。人們耳聞能詳?shù)拿绹讓m辦公廳主任、總統(tǒng)國家安全事務助理、總統(tǒng)新聞秘書等都屬于這個班子。但服務于這個機構的不是美國政府官員，而是被稱為白宮官員，是總統(tǒng)私人顧問，他們由總統(tǒng)直接任命，不需國會等任何機構批準。近年來在美國，總統(tǒng)辦事機構和政府機構在國家政治生活中的作用此消彼長，演繹著當代西方社會新的幕府政治，即智庫。

智庫通過研究形成政策主張，再通過出版書刊、舉辦交流活動、媒體宣傳等方式，讓公眾了解或支持其主張，讓決策者采納其主張。智庫是名副其實的政府外腦。

美國作為超級大國，智庫在其政治、經(jīng)濟、軍事、外交決策中的作用舉足輕重，全美大約有2000多個智庫。智庫往往充當學界與政界之間的“旋轉門”。今天的政策制定者，很可能是昨天的智庫專家;而今天的智庫專家明天就可能登壇拜相并制定政策。美國智庫概括而言可以分為體制內(nèi)、體制外兩種。

體制內(nèi)的智庫處事低調(diào)，并不與官方觀點相悖。1947年美國《國家安全法》的第一章確定并成立了國家安全委員會。按照成立伊始的設想，這支幕僚隊伍只是一個很小的顧問班子，成員大多數(shù)為軍官，再加上幾位專家，共同協(xié)助總統(tǒng)管理國家安全事務。久而久之，隨著國家安全委員會的發(fā)展變化，這支隊伍的力量變得越來越強大。如今，它已成為一個相當龐大的政府機構，其員工人數(shù)比一些內(nèi)閣級別的部門還要多，擁有的權力甚至比大多數(shù)更為龐大的主要行政機構都大。

國家安全委員會有一支由文職執(zhí)行秘書領導的幕僚隊伍，該秘書由總統(tǒng)任命。然而，沒人料到，這個文職秘書的職位后來逐漸被一個更高的職位所替代——總統(tǒng)國家安全事務助理，非正式稱謂是總統(tǒng)國家安全顧問。

總統(tǒng)國家安全事務助理相當于內(nèi)閣成員級別，但是他們不必像其他內(nèi)閣成員一樣，需要得到參議院的認可才能就任。他們具有同內(nèi)閣成員一樣的權力，有時甚至能在國家安全委員會的部長級委員會中主持各項會議。從這個角度看，他們擁有的職權更大?？偨y(tǒng)也會親自與他們商議有關國家安全的問題。亨利·基辛格讓這個職位一炮走紅，隨后又有一批至關重要的人物擔任了該職，其中包括布倫特·斯考克羅夫特、茲比格紐·布熱津斯基、科林·鮑威爾、安東尼·萊克、桑迪·伯杰以及康多莉扎·賴斯，毀譽參半的二人組合羅伯特·麥克法蘭和約翰·波因德克斯特也是里根執(zhí)政時期6位總統(tǒng)國家安全事務助理中的2位。

此外，蘭德公司作為體制內(nèi)的智庫，是美國最有影響力的綜合性戰(zhàn)略智庫，而和平研究所則被看作美國政府的“政研室”。國防部下屬的防務分析研究所、亞太安全研究中心屬于軍事智庫。具有政黨背景的企業(yè)研究所則是保守派的研究機構。

體制外智庫的自由度較大，立場比較客觀。具有大學背景的智庫主要有：斯坦福大學胡佛研究所、哈佛大學費正清東亞研究中心、哥倫比亞大學東亞研究所等。

其他大國智庫發(fā)展各有千秋

英國是老牌帝國，有許多智庫，如倫敦國際戰(zhàn)略研究所、皇家國際事務研究所。成立于19世紀80年代的費邊社也非常有名。20世紀80年代是英國智庫大發(fā)展的時期，成立了歐洲改革中心、公共政策研究會等。雖然英國智庫也多標榜屬于非政府組織，觀點獨立，但實際上有影響的智庫大多依附于政黨或政府部門。

與美英等國相比，日本的智庫產(chǎn)業(yè)盡管起步較晚，但發(fā)展迅速。一貫重視信息收集和調(diào)查研究的日本產(chǎn)、官、學各界都高度重視智庫產(chǎn)業(yè)建設，使智庫成為日本政府、社會和企業(yè)管理中不可或缺的決策支持機構。日本智庫類型豐富，呈現(xiàn)出多元化發(fā)展格局。從日本智庫的主體性質(zhì)出發(fā)，可以將其劃分為官方智庫、半官方智庫、企業(yè)/金融機構附設智庫、政黨/團體附設智庫、高校附屬智庫、自治體智庫、民間獨立智庫七大類。多類型智庫并存的格局促進了日本智庫產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展。

俄羅斯安全與軍事研究機構組成相當繁雜，既有官方的，也有民間的，甚至還有外國資助的;既有政府層面的，也有科學院系統(tǒng)的，還有軍事院校所屬的。上世紀五六十年代，蘇聯(lián)抽調(diào)全國優(yōu)秀人才組建中央政策研究機構，最有實力的三大研究機構是社會科學院、社會科學研究所和馬列主義研究所。蘇聯(lián)解體后，部分機構經(jīng)改造后得以保留。上世紀90年代后期，西方資助的莫斯科卡內(nèi)基中心東西方研究所、美國傳統(tǒng)基金會等許多國際研究機構相繼登陸。

印度智庫的發(fā)展已有50多年歷史，表現(xiàn)出很強的現(xiàn)實性和前瞻性。獨立初期，印度數(shù)據(jù)統(tǒng)計研究所提供了許多經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)，成為主要智庫。成立于1965年的印度國防與分析研究所是第一個獨立于政府和高校外的研究所，主要從事國家安全、外交政策和戰(zhàn)略研究，在協(xié)助政府制定國際安全及外交政策方面起到了重要作用。20世紀80年代初，印度成立了經(jīng)濟發(fā)展研究所、國際經(jīng)濟關系研究院以及信息系統(tǒng)研究所，很快發(fā)展為主要智庫。

大國智庫的主要關注點

進入21世紀后，大國智庫的主要關注點已經(jīng)發(fā)生了轉移，從傳統(tǒng)的內(nèi)政、外交、軍事擴展到經(jīng)濟、科技、教育、文化、人口、資源、生態(tài)、太空等新領域;研究內(nèi)容也呈現(xiàn)綜合性和跨國性。智庫也日益成為展示國家軟實力的重要部分，發(fā)揮著推動國家交往的橋梁作用以及孵化精英人才的作用。

國外智庫日益注重加大對中國的研究力度。總體看美國智庫對中國的正面評價日益增多，但也有不少智庫和人員對華偏見甚深。據(jù)報道，美國有一半以上的智庫高度關注臺海形勢以及兩岸的軍事方略。一些言論鼓吹所謂“中國威脅”，力圖影響美國政府。

日本防衛(wèi)省直屬的防衛(wèi)研究所，在世界軍界名氣不小。該研究所是日本自衛(wèi)隊最高軍事科學研究和教育機構，成立于1952年。近年來，中國成為防衛(wèi)研究所非常重要的研究方向，特別是2011年該研究所開始發(fā)布《中國安全戰(zhàn)略報告》，引起中國輿論界的強烈關注。除了關注中國海軍的動向外，還特別關注了中國的海上執(zhí)法力量，如中國海監(jiān)、漁政、海巡、海警等的新動向。