基于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理政策研究

白紀(jì)元

[摘 要]隨著近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量污染物流入海洋，造成海洋污染嚴(yán)重。十八大提出的建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”的目標(biāo)，要求我們需要從多角度多層次研究保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的相關(guān)管理政策。

[關(guān)鍵詞]海洋生態(tài)環(huán)境;海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù);政策

[中圖分類號(hào)]X322 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

我國(guó)不僅擁有960多萬(wàn)平方公里的陸地面積，還有約300萬(wàn)平方公里的海洋面積和1.8萬(wàn)公里的海岸線。這就使我國(guó)在海洋資源開發(fā)和使用等方面具備了得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)得到了恢復(fù)和發(fā)展;黨的十一屆三中全會(huì)之后，國(guó)家實(shí)行改革開放政策，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力，引進(jìn)了國(guó)外的先進(jìn)政策理論和技術(shù)手段，促進(jìn)了海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，從而進(jìn)一步提高了濱海城市及其周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益，使廣大人民群眾的生活水平逐步提高，海產(chǎn)品產(chǎn)量穩(wěn)步提高。

隨著海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的騰飛，隨之而來(lái)的便是與之對(duì)應(yīng)的海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。過(guò)于注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展從而造成海洋過(guò)度開發(fā)，海洋生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。因此，海洋環(huán)境的保護(hù)問(wèn)題越發(fā)突顯。同時(shí)，環(huán)境問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相互依存的關(guān)系，對(duì)于海洋的態(tài)度早已不是單純的開發(fā)利用不加節(jié)制，而是要發(fā)展、環(huán)保兩手抓，兩手到要硬，環(huán)境優(yōu)先，環(huán)保優(yōu)先。

對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)境來(lái)說(shuō)，它不是某一方面的單一問(wèn)題，而是牽一發(fā)而動(dòng)全身的綜合性問(wèn)題。要想使得海洋環(huán)境問(wèn)題得到有效抑制，就要建立起針對(duì)海洋環(huán)境相關(guān)問(wèn)題的管理政策研究，也就是本文要研究的重點(diǎn)。

1 我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境存在的問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)政府對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境愈加重視，重組海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門，出臺(tái)一系列海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施并取得令人矚目的成績(jī)。但是，局部海域生態(tài)環(huán)境是形勢(shì)依舊嚴(yán)峻，海洋生物污染，大面積赤潮頻發(fā)。例如，劣一類水質(zhì)海域面積從1992年的10×104平方千米上升到1999年的20.2×104平方千米，平均每年增速達(dá)到了14.6%，短短幾年時(shí)間污染就增加了一倍。近年來(lái)，整體上劣一類水質(zhì)海域面積基本穩(wěn)定，第二、三、四類水質(zhì)海域面積呈遞減趨勢(shì)，但是劣四類嚴(yán)重污染海域的面積卻在持續(xù)增長(zhǎng)。

1.1 近海海域生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重

近海海域的主要污染物來(lái)源于陸源排污。每年近百億噸的生活污水和工業(yè)廢水排放近海海域，造成近海海域水質(zhì)惡化，赤潮頻發(fā)。諸多赤潮生物可產(chǎn)生毒素，然后沿著食物鏈、食物網(wǎng)傳遞與富集，最終會(huì)危害到人類的生命財(cái)產(chǎn)安全。其主要污染物包括無(wú)機(jī)氮、磷酸鹽、部分重金屬和石油類。污染海域主要分布在河口、海灣、工業(yè)發(fā)達(dá)和人口稠密的大中城市附近的近海海域。

1.2 海洋生物資源衰退嚴(yán)重

漁業(yè)作為重要的國(guó)民產(chǎn)業(yè)之一，為豐富人們的食物來(lái)源提供了不可小覷的作用。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)類種群捕撈愈演愈烈，簡(jiǎn)單的捕撈方式已經(jīng)不能滿足人們的需求，更加先進(jìn)的捕撈技術(shù)使得傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)類種群的正常生長(zhǎng)繁殖遭到破壞，同時(shí)造成海洋生物結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。

1.3 海岸侵蝕嚴(yán)重

隨著經(jīng)濟(jì)水平的快速提升，濱海區(qū)域開發(fā)建設(shè)的強(qiáng)度持續(xù)增強(qiáng)，對(duì)海岸帶及海洋生態(tài)系統(tǒng)造成了巨大壓力。近年來(lái)，國(guó)家海洋局開展了沿海開發(fā)強(qiáng)度、近岸海域綜合環(huán)境質(zhì)量及海洋生態(tài)脆弱區(qū)評(píng)價(jià)工作。評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，上海、天津、浙江、江蘇和廣東的沿海地區(qū)已經(jīng)處于高強(qiáng)度開發(fā)狀態(tài)，海岸侵蝕十分嚴(yán)重。主要是受沿岸挖沙、采礁、水庫(kù)攔沙、河流人工改道等人為活動(dòng)的影響。

2 我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的主要原因

2.1 陸源污染

陸源污染主要包括以下四大類：生活污染源、工業(yè)污染源、農(nóng)業(yè)污染源和陸地污染源。陸地上的各種生活垃圾、工業(yè)三廢、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖所使用的化肥農(nóng)藥等通過(guò)河流最終排入到海洋當(dāng)中，海洋作為垃圾處理的最后一站，所有未經(jīng)處理的污染源在海洋里逐漸堆積，當(dāng)超出海洋自身凈化能力后海洋生態(tài)環(huán)境就遭到破壞，并且難以恢復(fù)。

2.2 不合理的海洋開發(fā)和海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的興建

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，人們對(duì)于海洋資源和海上空間的不合理需求愈來(lái)愈多。非必要的海洋工程建設(shè)項(xiàng)目和海洋開發(fā)成為導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境惡化的重要因素之一。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》關(guān)于“海洋環(huán)境保護(hù)和保全”中就有關(guān)于海洋開發(fā)建設(shè)工程的基本要求：“在海洋環(huán)境中操作其他設(shè)施和裝置所產(chǎn)生的污染，特別是為了阻止意外事件發(fā)生和處理緊急情況，確保海上操作安全，以及規(guī)定這些設(shè)施和裝置的設(shè)計(jì)、建造等一系列措施?！?/p>

2.3 海洋石油資源開發(fā)污染

對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境而言，石油的污染持續(xù)時(shí)間很長(zhǎng)，不易被分解。被泄漏到海洋中的一升石油約需要40萬(wàn)升海水中的氧氣才能充分降解，這種特性使得海洋中的各種生物大量死亡。

海洋石油勘探開發(fā)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的污染主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，正常生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)周圍海域造成的污染;第二、突發(fā)性的石油泄漏事故，如油井意外泄漏、船舶意外失事造成石油泄漏等。

3 當(dāng)前我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理政策

3.1 海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策現(xiàn)狀

1979年國(guó)家重視海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作以來(lái)，中央相關(guān)管理部門共出臺(tái)了160余項(xiàng)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章、條例等政策文件，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)和優(yōu)化，形成了目前海洋保護(hù)政策體系。

具體來(lái)說(shuō)，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策展開的學(xué)術(shù)研究可以歸納為以下兩大類：第一，根據(jù)公共政策的根本屬性和基本功能，結(jié)合海洋環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)，指出海洋環(huán)境治理政策的重要作用和現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)政策進(jìn)行基本的理論分析闡述;第二，在比較公共政策的視野下，借鑒國(guó)外先進(jìn)的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出相應(yīng)的政策指導(dǎo)并進(jìn)行實(shí)踐。

3.2 嚴(yán)格管控陸源污染物入海

近年來(lái)，《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》等一系列的法律法規(guī)的出臺(tái)為我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)提供了強(qiáng)有力的支持。伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，越來(lái)越多的不達(dá)標(biāo)的企業(yè)快速崛起，由于資金等各方面的資源匱乏導(dǎo)致其技術(shù)落后，尤其是環(huán)保設(shè)備短缺，其產(chǎn)生的工業(yè)污染物大量流入近海海域造成海洋富氧化嚴(yán)重，出現(xiàn)大面積赤潮。2016年，遼寧省關(guān)停了272家排污入海的企業(yè)，下達(dá)行政處罰750.07萬(wàn)元。同時(shí)，按照海陸兼顧的原則，對(duì)各海洋排污口進(jìn)行監(jiān)測(cè)，嚴(yán)控排放總量，完善涉海工程排污申報(bào)和排污許可證制度。

3.3 完善法律制度，增強(qiáng)執(zhí)法力量

《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海域使用管理法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等一系列法律法規(guī)的頒布，有力地增強(qiáng)了污染損害事故的處理效率，各管理部門、檢測(cè)部門相互配合，協(xié)調(diào)一致，在執(zhí)法和損害賠償方面也有了準(zhǔn)則。

要集中執(zhí)法力量，就要求海域各相關(guān)省市政府、環(huán)保部門、漁政部門和交通部門等涉海部門確定相同目標(biāo)，將各部門執(zhí)法力量集中起來(lái)，建立聯(lián)合聯(lián)動(dòng)共享的機(jī)制，共同開展海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)與執(zhí)法監(jiān)察工作，把治理海樣污染放在首位。加強(qiáng)海上巡查，對(duì)海洋石油、海洋航運(yùn)和港口碼頭單位發(fā)生的溢油漏油及違規(guī)傾廢等行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

3.4 增強(qiáng)海洋污染的治理能力

對(duì)于現(xiàn)存的海洋污染，我們應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家污染處理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)技術(shù);對(duì)不可燃燒垃圾進(jìn)行填海深處理。增加海洋技術(shù)開發(fā)研究投入，引導(dǎo)全民參與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，共同提高海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)科技水平。

4 強(qiáng)化我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理政策設(shè)想

海洋政策對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)所具有的重要作用和影響，可以從以下幾個(gè)方面得到集中體現(xiàn)：

第一，政策是在更宏大、更基礎(chǔ)的范圍內(nèi)對(duì)整個(gè)社會(huì)或特定事件發(fā)展目標(biāo)、路線、方針的表達(dá)，某種政策往往就是處理某個(gè)特殊事物的戰(zhàn)略規(guī)劃，是進(jìn)行各類活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和行動(dòng)綱領(lǐng)。

第二，從更直接的角度講，關(guān)于環(huán)境的社會(huì)政策也是環(huán)境保護(hù)權(quán)力秩序和法律的直接來(lái)源和依據(jù)。

4.1 從宏觀制定海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的政策

緊緊圍繞黨的十八大所提出來(lái)的“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的精神，以《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》作為海洋開發(fā)的底線，將《中國(guó)海洋21世紀(jì)議程》作為海洋領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展的背景、目標(biāo)和具體行動(dòng)策略;用《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》描繪中國(guó)海洋戰(zhàn)略發(fā)展的宏觀愿景;讓“海洋強(qiáng)國(guó)”和“一帶一路”的偉大構(gòu)想開啟中國(guó)的“海洋時(shí)代”。

4.2 制定實(shí)施重點(diǎn)海域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃

海洋環(huán)境綜合整治的主要內(nèi)容包括實(shí)施以嚴(yán)格控制污染物入?？偭康暮Ｑ笊鷳B(tài)保護(hù)政策，實(shí)施以強(qiáng)化海洋監(jiān)測(cè)和防災(zāi)減災(zāi)能力為基礎(chǔ)的海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)體系建設(shè)對(duì)策，實(shí)施以加強(qiáng)海洋工程、海洋傾廢為基礎(chǔ)的海洋保護(hù)管理政策等。

4.3 建立健全海洋管理的公眾參與機(jī)制

隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要全民的參與和監(jiān)督，充分發(fā)動(dòng)群眾，讓民眾參與到海洋的保護(hù)和管理中，為建設(shè)更加美麗的海洋生態(tài)貢獻(xiàn)一份力量。例如，可以成立民間組織進(jìn)行海上監(jiān)察工作、護(hù)海工作等。同時(shí)，利用發(fā)達(dá)的新聞媒體，加大對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的宣傳工作力度，提高環(huán)保意識(shí)，增強(qiáng)全民意識(shí)。

4.4 積極推進(jìn)與國(guó)外先進(jìn)的海洋管理機(jī)構(gòu)的合作

由于我國(guó)在海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的管理方面起步較晚，各方面政策制度的制定和實(shí)施仍然與海洋強(qiáng)國(guó)有一定的差距，因此，我們應(yīng)該加強(qiáng)與海洋強(qiáng)國(guó)之間的管理經(jīng)驗(yàn)交流，結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況，努力將我國(guó)建設(shè)成為海洋強(qiáng)國(guó)。

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