淺析生態(tài)文明建設(shè)中地方環(huán)保部門的權(quán)責(zé)問(wèn)題

黎明輝

[摘要]明確地方環(huán)保部門的權(quán)力與職責(zé)一直是十八大以來(lái)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)與方向。然而，在如今的生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，包括S市環(huán)保部門在內(nèi)的地方環(huán)保部門的權(quán)力與職責(zé)不約而同地出現(xiàn)了“趨同”及“弱化”的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)出環(huán)境管理以及環(huán)境執(zhí)法的權(quán)責(zé)不合理的問(wèn)題。為解決問(wèn)題，我們需要采取積極的舉措來(lái)推動(dòng)形成合理的權(quán)責(zé)體系。這不僅需要地方政府的高度重視和推動(dòng)，而且需要環(huán)保部門與其他部門之間的協(xié)調(diào)合作，從而使整個(gè)過(guò)程產(chǎn)生整體效應(yīng)，而不是讓它們條塊分割、各自為政。

[關(guān)鍵詞]權(quán)責(zé)問(wèn)題;地方環(huán)保部門;生態(tài)文明建設(shè);權(quán)責(zé)體系

[中圖分類號(hào)]X322 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)問(wèn)題一直是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。習(xí)近平指出，要“用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治”保護(hù)生態(tài)環(huán)境，因此，明確地方環(huán)保部門的權(quán)力與職責(zé)，構(gòu)建合理明晰的權(quán)責(zé)制度體系一直是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)與方向。然而，包括S市環(huán)保部門在內(nèi)的地方環(huán)保部門的權(quán)力與職責(zé)不約而同地出現(xiàn)了“趨同”及“弱化”的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在環(huán)境管理以及環(huán)境執(zhí)法的權(quán)責(zé)不合理的問(wèn)題。對(duì)環(huán)保部門在生態(tài)文明建設(shè)中的權(quán)力與職責(zé)問(wèn)題進(jìn)行研究，有助于增加與發(fā)揮它們?cè)谏鷳B(tài)文明建設(shè)中的職能，以實(shí)現(xiàn)它們?cè)谏鷳B(tài)文明建設(shè)過(guò)程中的科學(xué)合理的定位。

1? ? S市環(huán)保部門權(quán)責(zé)問(wèn)題分析

1.1? ? 環(huán)境管理的權(quán)責(zé)不合理

根據(jù)2015年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)保法》（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)保法”）的規(guī)定，地方政府有管理其所管轄區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量和水平的權(quán)力。但由于大部分地方各級(jí)人民政府沒(méi)有對(duì)其環(huán)境管理權(quán)作更深入的細(xì)分，沒(méi)有相應(yīng)地賦予其所領(lǐng)導(dǎo)的地方環(huán)保部門該有的環(huán)境管理權(quán)，這就容易導(dǎo)致地方環(huán)保部門在環(huán)境管理期間出現(xiàn)分工不明確、職責(zé)不明的問(wèn)題，導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)有效地對(duì)環(huán)境管理行為作出決策。如今，社會(huì)大眾普遍認(rèn)為，環(huán)境管理的職權(quán)是由地方環(huán)保部門掌控的。但事實(shí)上，作為地方政府的一個(gè)職能部門，環(huán)保部門的確需要承擔(dān)保護(hù)及管理本區(qū)域大氣、土壤、水源等種種職責(zé)，但最重要的環(huán)境管理的決策權(quán)通常把握在上級(jí)人民政府手中。根據(jù)《環(huán)保法》規(guī)定：地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)劃定權(quán)以及批準(zhǔn)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施的批準(zhǔn)權(quán)等權(quán)利的掌控者是地方人民政府。由此可見(jiàn)，包括S市環(huán)保部門在內(nèi)的地方環(huán)保部門在環(huán)境管理方面的實(shí)際權(quán)力是十分有限的，地方環(huán)保部門在一些關(guān)于地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)劃定以及批準(zhǔn)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施等重要的環(huán)境管理領(lǐng)域內(nèi)是沒(méi)有決策權(quán)的，這樣容易弱化它們對(duì)地方違規(guī)企業(yè)的統(tǒng)攝力，造成很多企業(yè)主體在生產(chǎn)上存僥幸心理。地方違規(guī)企業(yè)通常不會(huì)懼怕這種中國(guó)式的環(huán)境管理模式。一旦出現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題，社會(huì)大眾和政府往往只會(huì)把責(zé)任歸到環(huán)保部門頭上，讓環(huán)保部門屢背“黑鍋”，成為“替罪羊”，這是不合理的。

1.2? ? 環(huán)境執(zhí)法的權(quán)責(zé)不合理

環(huán)保部門作為依法管理環(huán)境的機(jī)構(gòu)，按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在環(huán)境執(zhí)法上負(fù)有收取該地區(qū)企業(yè)排污費(fèi)用的職責(zé)。環(huán)保部門可以對(duì)未在規(guī)定期限內(nèi)繳納排污費(fèi)用的企業(yè)，采取責(zé)令停產(chǎn)、限期治理等執(zhí)法手段，但沒(méi)有關(guān)停企業(yè)的權(quán)力。相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定：“排污者應(yīng)當(dāng)從接到《排污費(fèi)繳納通知單》當(dāng)天起的7日內(nèi)，到規(guī)定的商業(yè)銀行填寫‘一般繳款書(shū)繳納其排污費(fèi)。排污者在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)沒(méi)有全額繳納其排污費(fèi)的，由收繳部門責(zé)令其在有效期限內(nèi)繳納，并自滯納當(dāng)日起加收2‰的滯納金;逾期拒絕繳納排污費(fèi)的，處以應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款，并報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)成并命令其停產(chǎn)停業(yè)整頓?！杯h(huán)保部門作為依法管理環(huán)境的機(jī)構(gòu)，有征收排污費(fèi)用的責(zé)任，但對(duì)一些明顯性質(zhì)惡劣、嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)卻沒(méi)有直接關(guān)停的權(quán)力，容易導(dǎo)致環(huán)保部門威懾力下降、執(zhí)法不嚴(yán)及“尋租現(xiàn)象”等問(wèn)題的產(chǎn)生。同樣地，S市環(huán)保部門對(duì)一些性質(zhì)惡劣、嚴(yán)重污染環(huán)境，在規(guī)定期限內(nèi)需要繳納排污費(fèi)用的企業(yè)，只有責(zé)令其繳納費(fèi)用的權(quán)力，卻無(wú)強(qiáng)制其關(guān)停的權(quán)力。換句話說(shuō)，這類企業(yè)即便拖欠排污費(fèi)用，縱使存在嚴(yán)重污染環(huán)境的行為，在沒(méi)有接到上級(jí)政府的命令的這段時(shí)間內(nèi)也能照常生產(chǎn)，這是極其不合理的。

2? ? 推動(dòng)形成合理的權(quán)責(zé)體系的對(duì)策思考

地方環(huán)保部門合理的權(quán)責(zé)體系的形成，不僅需要地方政府的高度重視和推動(dòng)，而且需要環(huán)保部門與其他部門之間的協(xié)調(diào)合作。因此，針對(duì)如何推動(dòng)形成合理的權(quán)責(zé)體系的問(wèn)題，有如下建議：

2.1? ? 轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展思維，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先和“兩手抓”原則

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思維一直是“以GDP論英雄”的發(fā)展思維。在這種思維下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是非集約型的發(fā)展模式，這種模式最為明顯的特征是高污染和高消耗，這就導(dǎo)致了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在加速發(fā)展的期間，仍然伴隨著生態(tài)破壞、資源短缺和環(huán)境污染等生態(tài)問(wèn)題的產(chǎn)生，造成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境的激烈矛盾沖突，而這些都將嚴(yán)重制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。針對(duì)這一現(xiàn)狀，習(xí)近平指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！绷?xí)近平強(qiáng)調(diào)在地方發(fā)展的過(guò)程中，要協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。倘若經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)二者真要舍一，要寧愿舍棄經(jīng)濟(jì)而保護(hù)生態(tài)，因?yàn)椤吧鷳B(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。”因此，包括S市公務(wù)人員在內(nèi)的地方公務(wù)人員必須深化認(rèn)識(shí)、轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立正確的政績(jī)觀，轉(zhuǎn)變過(guò)去單一的“以GDP論英雄”的發(fā)展思維，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先和“兩手抓”原則，切實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，充分讓“綠水青山”帶來(lái)源源不斷的“金山銀山”。

2.2? ? 完善法制體系，理清權(quán)責(zé)關(guān)系主體

健全的法律制度體系，是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)。我國(guó)2015年1月1日開(kāi)始實(shí)行的《中華人民共和國(guó)環(huán)保法》極大地推動(dòng)了我國(guó)生態(tài)文明的法制建設(shè)，但法律存在著不足之處，如沒(méi)有明確分析和厘清該法與同樣旨在保護(hù)自然資源的《森林法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律之間的關(guān)系，缺乏明確環(huán)保部門在生態(tài)文明建設(shè)中的地位與作用等。因而，還要繼續(xù)加大環(huán)境立法的力度，制定與生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的法律法規(guī)，理順各種權(quán)力主體和責(zé)任主體的不同關(guān)系。S作為有地方立法權(quán)的地級(jí)市，應(yīng)結(jié)合其自身發(fā)展特點(diǎn)與環(huán)境因素，嚴(yán)格按照“宜精不宜多、宜細(xì)不宜粗”的要求，制定出適用于地方生態(tài)文明建設(shè)的法律法規(guī)。S應(yīng)當(dāng)在立法上賦予地方環(huán)保部門便于進(jìn)行環(huán)境管理及環(huán)境執(zhí)法的權(quán)力，并進(jìn)一步明確地方環(huán)保部門的職責(zé)，綜合制定出高質(zhì)量、可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)，為地方生態(tài)文明建設(shè)提供法制保障。

2.3? ? 深化體制改革，形成環(huán)保合力

生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既需要理清環(huán)保部門和政府各職能部門在生態(tài)文明建設(shè)中的權(quán)責(zé)配置問(wèn)題，使它們各司其職，還需要環(huán)保部門與其他部門之間的協(xié)調(diào)合作，從而使整個(gè)過(guò)程產(chǎn)生整體效應(yīng)，而不是讓它們條塊分割、各自為政。國(guó)務(wù)院于2013年3月10日發(fā)布《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，開(kāi)辟了大部制改革的新時(shí)代，在國(guó)家行政體制改革的新形勢(shì)下，地方政府要切實(shí)解決各部門職能交叉、權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題。在此背景下，S市可以把污水處理、供水和排水等水質(zhì)水量的職責(zé)明確歸屬于水務(wù)局;把森林資源、園林綠地、生態(tài)保護(hù)區(qū)等方面的治理歸國(guó)土規(guī)劃部門管理;明確環(huán)保部門的工作重點(diǎn)是部署和監(jiān)管等方面的內(nèi)容，做好各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)和對(duì)企業(yè)的日常監(jiān)管。細(xì)化與整合地方政府各部門的職責(zé)與權(quán)力，有利于使各部門和單位形成環(huán)保合力，實(shí)現(xiàn)各部門和單位目標(biāo)的一致性，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)。

2.4? ? 借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建新型權(quán)責(zé)管理體系

我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)晚于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，在立法和管理體制上，發(fā)達(dá)國(guó)家有著更為成熟的經(jīng)驗(yàn)可借鑒。因此，我們必須積極借鑒國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，以創(chuàng)建新型的權(quán)責(zé)管理模式。比如，在生態(tài)文明制度建設(shè)方面，日本走在了世界的前沿，它建立了一套自上而下的循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和制度體系。在這個(gè)管理體系中，不僅明確了地方環(huán)保部門的權(quán)力與職責(zé)，而且明確了社會(huì)各主體的責(zé)任與義務(wù)，使各行為主體能夠有條不紊地進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)。另外，在河流流域治理方面，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的是流域治理制度，每條河流都有專門的治理機(jī)構(gòu)，并明確了其權(quán)力與職責(zé)，使治理更有針對(duì)性。而我國(guó)實(shí)行的是區(qū)域管理，就是每個(gè)行政區(qū)負(fù)責(zé)管理自己行政區(qū)域內(nèi)的河段，其缺點(diǎn)是顯而易見(jiàn)的：我國(guó)目前區(qū)域間生態(tài)環(huán)境方面的合作條件尚未成熟，而河流分段管理容易拖了效率的后腿，往往造成良莠不齊的治理效果。因此，這些經(jīng)驗(yàn)，都可成為S市創(chuàng)建新型權(quán)責(zé)管理體系的寶貴財(cái)富。

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