多元互動(dòng)：推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新

肖富義

[摘要]推進(jìn)社會(huì)治理重心向基層下移，重慶市榮昌區(qū)探索具有自身特點(diǎn)的矛盾糾紛多元化解機(jī)制。其特點(diǎn)為黨政主導(dǎo)、多元調(diào)解、訴非對(duì)接，既契合法治社會(huì)的要求，又滿足人民群眾多元化的選擇需求，有效發(fā)揮了為民解困、為穩(wěn)聚力、為訴減壓作用，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

[關(guān)鍵詞]黨政主導(dǎo);多元調(diào)解;訴非對(duì)接

[中圖分類號(hào)]D632.9[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

黨的十九大報(bào)告提出要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。推進(jìn)社會(huì)治理重心向基層下移，更好服務(wù)基層群眾。秉持共建共治共享理念，重慶市榮昌區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“榮昌區(qū)”）探索構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、司法推動(dòng)、依靠群眾、社會(huì)各方參與協(xié)調(diào)”的社會(huì)矛盾糾紛多元化解機(jī)制，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，得到人民群眾認(rèn)可和社會(huì)廣泛贊譽(yù)。

1? ? 黨政主導(dǎo)下的綜合調(diào)處機(jī)制

榮昌區(qū)委、區(qū)政府針對(duì)社會(huì)治理中的矛盾和問題，敢于正視、勇于面對(duì)，積極采取有效措施加以化解，在實(shí)際工作中逐漸形成了“縱向到底、橫向到邊”三級(jí)綜合糾紛解決網(wǎng)絡(luò)體系，創(chuàng)下了全區(qū)群眾信訪總量連續(xù)8年下降，連續(xù)99個(gè)月無進(jìn)京非法訪和到市重復(fù)集訪事件的記錄，顯示出黨政主導(dǎo)下社會(huì)矛盾糾紛化解機(jī)制的強(qiáng)大活力。

1.1? ? 黨委領(lǐng)導(dǎo)

多元化糾紛解決機(jī)制涉及面廣、程序復(fù)雜，要成功運(yùn)轉(zhuǎn)，離不開黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。需要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方作用。黨委領(lǐng)導(dǎo)主要在兩個(gè)著力：一是領(lǐng)導(dǎo)力。黨委的領(lǐng)導(dǎo)力不僅體現(xiàn)在多元化糾紛解決的政策貫徹上，更體現(xiàn)在對(duì)多元化糾紛解決工作的實(shí)質(zhì)參與上，即統(tǒng)籌規(guī)劃、組織保障、整體推進(jìn)、監(jiān)督考核等工作。二是組織力。為了調(diào)動(dòng)和整合各種資源，有效解決矛盾糾紛，榮昌區(qū)成立由區(qū)委常委、區(qū)委政法委書記任組長(zhǎng)，由區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)聯(lián)系政法工作領(lǐng)導(dǎo)和法院院長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，區(qū)級(jí)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開會(huì)議研究解決重大問題。區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)各部門、鎮(zhèn)街成立相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，上下聯(lián)動(dòng)，有序推進(jìn)多元化糾紛解決工作。

1.2? ? 政府主導(dǎo)

政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在：負(fù)責(zé)整合各種社會(huì)資源、力量調(diào)度和運(yùn)行保障工作。同時(shí)，要求區(qū)內(nèi)行政機(jī)關(guān)在行政職能范圍內(nèi)化解糾紛、破除矛盾，維持正常的行政秩序。具體而言，行政機(jī)關(guān)要依法履行好兩方面職責(zé)：一是政府各個(gè)職能部門應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起調(diào)解相關(guān)糾紛的職責(zé)，這是政府在多元化糾紛解決機(jī)制中所發(fā)揮的直接作用。二是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)措施，積極引導(dǎo)民間調(diào)解組織的建設(shè)。

1.3? ? 綜調(diào)實(shí)施

榮昌區(qū)成立了重慶市唯一的事業(yè)單位——區(qū)綜調(diào)室，組織實(shí)施多元化糾紛解決機(jī)制的具體工作，承擔(dān)區(qū)內(nèi)糾紛的調(diào)解和指導(dǎo)任務(wù)。它是有獨(dú)立編制獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的全額財(cái)政撥款的區(qū)屬副處級(jí)單位，配備8名編制。另外還抽調(diào)3-5名黨政干部、社區(qū)干部定期輪流到崗，專職從事矛盾糾紛化解管理工作。其辦公經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，辦案經(jīng)費(fèi)按人民調(diào)解案件經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實(shí)結(jié)算，在業(yè)務(wù)和管理上歸屬法院指導(dǎo)和代管。

1.4? ? 體系構(gòu)建

從縱向看，在全區(qū)167個(gè)行政村（社區(qū)）設(shè)糾紛調(diào)解室，21個(gè)鎮(zhèn)（街道）設(shè)糾紛聯(lián)調(diào)室，區(qū)法院設(shè)綜調(diào)室，形成三級(jí)綜合調(diào)處便民網(wǎng)絡(luò)，從而實(shí)現(xiàn)全覆蓋。實(shí)行群眾訴求首接辦理制，分別負(fù)責(zé)本層級(jí)本轄區(qū)矛盾糾紛的綜合調(diào)處，形成縱向村（社區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）和區(qū)三級(jí)聯(lián)調(diào)的糾紛綜合調(diào)處工作的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)體系，確保“小事不出村（社區(qū)），較大事不出鎮(zhèn)（街道），大事不出全區(qū)”。

從橫向看，榮昌法院與35個(gè)非訴調(diào)解組織積極配合，加強(qiáng)與有關(guān)行政部門、高新區(qū)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、鄉(xiāng)賢調(diào)解組等單位和個(gè)人建立聯(lián)動(dòng)化解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)糾紛調(diào)處“橫向到邊”。同時(shí)，各鎮(zhèn)街司法所、綜治辦、派出所、調(diào)委會(huì)與法院各片區(qū)法庭也加強(qiáng)橫向互動(dòng)。

2? ? 司法推動(dòng)下的多元調(diào)解

多元調(diào)解是根植我國(guó)傳統(tǒng)文化土壤且有富于時(shí)代創(chuàng)新特征的糾紛解決模式，被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”，在調(diào)解的啟動(dòng)、調(diào)解的程序、調(diào)解的內(nèi)容等方面具有很大靈活性。榮昌區(qū)在區(qū)委、區(qū)政府統(tǒng)一指揮下，在人民法院的司法推動(dòng)下，集合人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、民間調(diào)解和仲裁的優(yōu)勢(shì)，注重發(fā)揮多元主體的聯(lián)動(dòng)作用、多種方式方法的綜合作用，使其機(jī)制內(nèi)部之間相互銜接、協(xié)調(diào)、配合，合力化解矛盾糾紛。

2.1? ? 規(guī)范化：明確具體操作流程和管理制度

為了確保多元化糾紛解決機(jī)制有效運(yùn)行，從四個(gè)方面做了明確規(guī)定：一是明確綜合調(diào)處縱向三級(jí)對(duì)接流程。三級(jí)綜合調(diào)解室對(duì)糾紛的管轄實(shí)行就近調(diào)解、村（社區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）無法調(diào)處的重大疑難矛盾糾紛轉(zhuǎn)呈區(qū)綜調(diào)室調(diào)處。二是明確糾紛案件流程。對(duì)訴前糾紛進(jìn)行有效分流，當(dāng)事人同意調(diào)解的，將案件發(fā)送至訴非對(duì)接中心處理，訴非對(duì)接中心根據(jù)糾紛的特點(diǎn)組織調(diào)解。不同意調(diào)解的，則由立案庭登記立案進(jìn)入訴訟程序。三是明確訴前調(diào)解辦案時(shí)限和流程。訴前調(diào)解原則上10日內(nèi)完成，經(jīng)雙方同意可再延長(zhǎng)10日。達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，根據(jù)糾紛類別和當(dāng)事人申請(qǐng)出具調(diào)解書或司法確認(rèn)裁定書;調(diào)解不成功的，并告知其法律后果。四是完善諸如專職調(diào)解主體選聘及其職責(zé)配套制度、委派和特邀調(diào)解制度等系列管理制度。

2.2? ? 專業(yè)化：發(fā)揮法官指導(dǎo)作用

榮昌區(qū)成立“百名法官指導(dǎo)多元化糾紛解決（榮昌綜合調(diào)處）”活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，以法官的專業(yè)水準(zhǔn)向糾紛雙方釋法明理，指導(dǎo)糾紛解決。法官提供法律幫助，用其固有的法治思維和法治方式引導(dǎo)民間調(diào)解。法院通過委托社會(huì)力量參與調(diào)解，既可能借助非法律職業(yè)人士完成部分司法職能，減輕司法訟累，也可能通過他們?cè)谡{(diào)解中吸收民間習(xí)慣、常識(shí)思維和道德情理，并由此改善司法程序，有助于情理法的融合，從而達(dá)到化解糾紛之目的。

2.3? ? 人性化：用真情暖人心

一是以人民為中心。多元化糾紛解決機(jī)制得到社會(huì)廣泛認(rèn)可，主要在于其具有貼近群眾、方便群眾、易為群眾接受、符合“和為貴”傳統(tǒng)地域文化心理、成本較低等獨(dú)特優(yōu)勢(shì);在于其功能強(qiáng)大、資源充足的解決平臺(tái)，形式多樣、運(yùn)行規(guī)范的解決機(jī)制，引導(dǎo)人們理性表達(dá)訴求，依法維護(hù)權(quán)益，及時(shí)化解矛盾糾紛。二是情理法結(jié)合。在案件調(diào)解中，從當(dāng)事人的角度出發(fā)，注重將情、理、法相結(jié)合，消除當(dāng)事人的抵觸情緒，營(yíng)造良好的調(diào)解氛圍，努力讓當(dāng)事人從思想意識(shí)上自覺接受案件事實(shí)，從心底愿意接受調(diào)解。三是社會(huì)成本低。調(diào)解糾紛不收取任何費(fèi)用，調(diào)解協(xié)議可以司法確認(rèn)，以最少的成本投入獲得同樣的解決效果。

3? ? 訴非對(duì)接下的便民服務(wù)

設(shè)立了“訴非對(duì)接中心”，實(shí)現(xiàn)調(diào)解與訴訟無縫對(duì)接，方便群眾解決矛盾糾紛。

3.1? ? 職責(zé)范圍對(duì)接

一是對(duì)到法院請(qǐng)求解決的糾紛進(jìn)行過濾、輔導(dǎo)、分流，除依法不得調(diào)解、明顯不適合調(diào)解以及當(dāng)事人拒絕調(diào)解的以外，引導(dǎo)當(dāng)事人自愿選擇適當(dāng)?shù)姆窃V訟糾紛解決方式;二是就矛盾糾紛的化解與區(qū)綜合調(diào)處室無縫對(duì)接;三是開展委派調(diào)解、委托調(diào)解;四是負(fù)責(zé)特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解主體名冊(cè)管理;五是負(fù)責(zé)建立法院與行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織、仲裁機(jī)構(gòu)以及其他非訴訟糾紛解決組織的銜接機(jī)制;六是加強(qiáng)調(diào)解指導(dǎo)工作，組織調(diào)解主體培訓(xùn);七是辦理調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)、小額速裁和督促程序等案件。

3.2? ? 工作要求對(duì)接

一是當(dāng)事人同意調(diào)解的，訴非對(duì)接中心應(yīng)當(dāng)根據(jù)案情實(shí)際，及時(shí)與區(qū)綜合調(diào)處室聯(lián)系、協(xié)調(diào)，選擇適宜的調(diào)解組織或特邀調(diào)解主體，在3日之內(nèi)將當(dāng)事人提供的材料移交給接受委派或者委托的特邀調(diào)解組織或特邀調(diào)解主體進(jìn)行調(diào)解。二是在辦理司法確認(rèn)案件或者在調(diào)解過程中，必須嚴(yán)格審查調(diào)解協(xié)議是否涉及其他訴訟案件或者執(zhí)行案件，是否存在侵害案外第三人的合法權(quán)益，防止惡意串通、虛假調(diào)解或者逃避履行法律文書確定的義務(wù)等行為。

3.3? ? 調(diào)解結(jié)果對(duì)接

糾紛解決無論成功與否，訴非對(duì)接中心應(yīng)向當(dāng)事人明釋糾紛解決后的行為方向。一是調(diào)解成功，達(dá)成協(xié)議，需要司法確認(rèn)的，由人民法院予以確認(rèn)，以司法為后盾促使當(dāng)事人自行履行調(diào)解協(xié)議。二是調(diào)解不成功的，運(yùn)用無爭(zhēng)議事實(shí)記載機(jī)制，書面形式記載雙方無爭(zhēng)議的事實(shí)，并告知其法律后果，由當(dāng)事人簽字蓋章后記錄在卷，將案件移送立案庭登記立案。訴非對(duì)接、前后相續(xù)，大大方便群眾解決矛盾糾紛。

多元化糾紛解決機(jī)制運(yùn)行以來，成功化解糾紛14932件，指導(dǎo)人民調(diào)解51043件，化解重大疑難矛盾糾紛306件，理性引導(dǎo)訴訟5519件，達(dá)到化解矛盾、減少訟累，促進(jìn)和諧的目的。

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