公共政策過程中的倫理價值分析問題

魏然

一、公共政策倫理分析的涵義

公共政策是公共權(quán)威在特定情境里為實現(xiàn)統(tǒng)一目標而制定的行動方案或行為準則。公共政策在社會生活中起著十分重要的作用，公共政策的本質(zhì)是社會利益的集中反映。政策的形成過程，實際上是各種利益群體，把自己的利益訴求投入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身利益的要求，對復雜的利益關(guān)系進行調(diào)整的過程。

實踐證明，公共政策是現(xiàn)代政府行政組織管理過程中必不可少的手段，而在政策實施過程中往往出現(xiàn)很多雖然程序合理、手段正確，但是卻被民眾消極抵抗的情況，分析其中緣由，不難發(fā)現(xiàn)，在政策制定過程中忽視倫理價值因素，也很難在政策實施結(jié)果上確保公平、公正。

具體來說，公共政策倫理分析的內(nèi)容歸納為公共政策的公共性與私人性、主體與對象，目的與手段，制定與執(zhí)行等的分析。它對于提高公共政策的社會效益和理性化、合法化程度具有非常重要的意義。

相對于政治分析、經(jīng)濟分析、技術(shù)分析等分析方法，比較而言，公共政策倫理分析往往被人們所忽視，這與現(xiàn)階段人們倫理觀念的淡薄有極大的關(guān)系。公共政策的倫理分析不是純技術(shù)性的，也是非功能性的，它重在突出倫理所特有的導向性。通過對我國公共政策的倫理問題分析，我們開始從倫理視角出發(fā)，秉持一定的倫理規(guī)范，透視公共政策過程中出現(xiàn)的問題。

公共政策倫理分析具有以下幾個特征：

首先在內(nèi)在性上，與其他分析方法相比，倫理分析的內(nèi)在性表現(xiàn)得尤為突出。經(jīng)濟分析、 政治分析以及技術(shù)分析等方法可以直觀、迅速地顯示出效益、效率等結(jié)果，而倫理分析不會。

其次在多元性上，公共政策的政治分析，單純從國家、政黨的角度出發(fā)，分析公共政策的政治效果;公共政策的經(jīng)濟分析，從政府及市場角度出發(fā)，分析公共政策的成本與效益，而價值沖突與利益矛盾的多樣性，使得公共政策倫理分析的多元性成為一種必然。

最后在深遠性上，從某種角度上說，公共政策倫理分析是一種面向未來，面向理想的行為。只要社會結(jié)構(gòu)保持簡單和穩(wěn)定，現(xiàn)存的價值觀就能維持很長時間。但是，如果社會發(fā)生變化，價值觀也會發(fā)生變化，以對此做出反應。對情勢的重新評價和定義必然伴隨著社會結(jié)構(gòu)的變化。

二、公共政策倫理分析的標準

現(xiàn)行的公共政策價值倫理分析主要基于以下三種方法：

第一，價值分析法，價值分析所做的工作，在于確認某種目的是否值得為之爭取，采取的手段是否能被接受以及改進系統(tǒng)的結(jié)果是否“良好”，它要回答的問題包括：因為什么？為了什么目的？為誰？許諾什么？多大風險？應優(yōu)先考慮什么等等。一個完整的政策過程，從政策問題的構(gòu)建，到政策規(guī)劃，直至評價，自始至終都貫穿了價值的調(diào)節(jié)作用。價值分析的作用主要是制定和應用評判標準來評價政策價值觀與政策選擇，力求給予政策實踐的主體予以指導，因此，價值分析的內(nèi)容主要是提出并評價價值論點正確性的判斷標準。價值分析的中心問題是用什么標準證明政策行為的正確、有益或公正。

第二，規(guī)范分析法，也是一種描述性分析。規(guī)范，一般是指規(guī)則、標準或尺度。社會規(guī)范或行為規(guī)范，是指人們?yōu)閷崿F(xiàn)其理想，根據(jù)特定的觀念制定的，供一個社會群體諸成員共同遵守的行為規(guī)則和標準，它限定人們在一定環(huán)境中應該如何行動。公共政策的規(guī)范分析，除了推動人們?nèi)プ瞿切┮恢峦庾龅氖虑橥?，還誘導人們?nèi)プ鏊麄儾灰欢ǘ紭芬馊プ龅氖?，或阻止人們做正在樂意做的某些事情。人們?chuàng)造規(guī)范，是為了借助規(guī)范的力量，確定與調(diào)整人們的共同活動及其相互關(guān)系的原則。所以，規(guī)范是維護社會基本秩序的重要機制。

第三，利益分析法，從一定程度上說，一項政策的產(chǎn)生，是包括政府利益在內(nèi)的各種利益通過競爭而達到均衡的結(jié)果。政府是社會公共利益的代表者，當認識到不同利益群體之間產(chǎn)生利益沖突時，政府必然要出面干預，協(xié)調(diào)利益矛盾。因而可以說，正因為利益是社會關(guān)系產(chǎn)生的原動因，利益也就是公共政策產(chǎn)生的原動因。不同層面利益之間的矛盾發(fā)展以及利益本身內(nèi)容和層次的發(fā)展提高，都會引起公共政策的變化發(fā)展。

三、以昆明北市區(qū)城中村遷政策為例來分析公共政策中的倫理價值問題

云南省昆明北市區(qū)城中村拆遷改造政策的決策過程，比較突出地反映了公共政策制定過程的各個主要環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的倫理問題，把它進行公共政策的倫理問題分析，具有一定程度的典型意義。

北市區(qū)的城中村拆遷改造，可為地方經(jīng)濟的發(fā)展帶來巨大的綜合效益，但又不可避免地要造成一定的經(jīng)濟損失和一定數(shù)量的居民遷移，并可能對地區(qū)的經(jīng)濟布局和發(fā)展帶來暫時的影響。昆明北市區(qū)城中村改造總體上屬于非自愿性經(jīng)濟移民，具有一定程度的被動性。因涉及范圍大和涉及人口多，許多移民不得不離開世代生活的土地，遠遷它地，重辟生存空間。在遷移、安置、重建中，移民的生產(chǎn)生活和精神受到巨大的沖擊，在遷移后他們要恢復正常的生產(chǎn)生活，必然在住房、食物、飲水、交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和就業(yè)等方面遇到許多新問題，因而更具有復雜性。

地方政府在對這個公共政策問題進行界定的過程中，即考慮到當代利益與長遠利益的有機統(tǒng)一，更著重考慮的是移民的利益整合，這包括國家和移民、移民地區(qū)和與其相關(guān)的非移民地區(qū)以及移民地區(qū)內(nèi)部不同的部門及個人之間的利益協(xié)調(diào)與重構(gòu)。政府作為社會公共事業(yè)的集中體現(xiàn)者，使得他們會有更多的機會了解社會各方面的動態(tài)，更可能從社會的整體利益方面去推動社會矛盾的解決。在社會各種利益沖突中，為維護社會公正，政府需要主動干預，保護沖突的受害者，滿足最廣大人民的根本利益， 因此，他們在公共政策問題的界定上更要嚴格地以社會主導價值與倫理規(guī)范為標準。

在這里，我主要從公共政策價值倫理分析方法中的利益分析法，來做一個簡單的分析：

利益是一個矛盾的統(tǒng)一體，在政策層面反映的利益矛盾大致有三個：第一是利益的利他性與利己性矛盾;第二是整體利益與局部利益矛盾;第三是眼前利益與長遠利益的矛盾。處理好這些矛盾，使得這些利益之間實現(xiàn)有機結(jié)合，不僅是公共政策的原則，而且也是政策作用所期望得到的效果。公共政策是公共部門調(diào)解與整合利益格局，解決利益矛盾的有效工具。同樣，利益矛盾也是政策發(fā)展的根本動力。

在上述案例中，政策主體從全局利益出發(fā)，首先惠及到的是經(jīng)濟利益的長遠發(fā)展，在傳統(tǒng)的政策有效性層面沒有問題，其中沒有考慮到政策實施過程中的倫理價值導向，造成了政策主體與客體之間的一個價值沖突，甚至于升級為一個極端的對抗事件，這不僅削弱了政策的執(zhí)行力，還降低了政府的公信力，雖然發(fā)展經(jīng)濟是政府的基本職能，但是，如果在政策執(zhí)行過程中失去了公信力，從長遠利益來看，無疑是得不償失的，而政策過程中的倫理價值分析可以更好的惠及民眾的訴求，體現(xiàn)公平、公正。由此可以得出結(jié)論，在政策的制定過程中加入倫理價值分析變得尤為重要。

而在上述三個主要利益矛盾中，亟需要處理好的便是利他性與利己性的矛盾，曾有學者提出，統(tǒng)治集團在政策制定過程中逃不開自身利益的導向，所制定的政策都是優(yōu)先滿足自身集團利益的前提為基礎(chǔ)，而政策客體所被政策惠及不過是政策實施過程中產(chǎn)生的附加屬性，這個例子很好的詮釋了利己性，作為政策主體是一個利己的行為，政策客體同樣是一個利己的行為，在雙方利益因目的不同而產(chǎn)生沖突的時候，這就是一個利己性與利他性的矛盾，而在現(xiàn)實的政策行為中，如何確保自己的利益的正確性，便是一個系統(tǒng)、科學的進行評估、分析的過程，而程序化的分析所導致的結(jié)果往往趨于理想化，理論上可行，而缺乏實踐的支撐，往往脫離實際，達到事倍功半的效果。

而在分析過程中加入倫理道德的評估因素，正好很大限度的彌補了這種缺失，因為倫理道德的形成是一個公共的，長期的，經(jīng)過實踐考驗的一個過程，對政策進行倫理道德的分析從某種意義上講也是一個間接實踐的過程，當然，這并不能取代實踐的意義，畢竟實踐才是檢驗正確性的唯一標準，但倫理價值分析可以讓政策的制定趨于全面，在保證系統(tǒng)、科學的前提下，也可以顧及到社會的一個普遍認同，這正是一種更優(yōu)的解決方案，所以，對于一個向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的社會而言，價值倫理分析尤為重要。

四、結(jié)語

政策過程中的倫理價值分析，某種意義上，也就是一個政策過程中，效率與公平的問題，而社會對于正確的認知更多的就是公平與正義是否得到了發(fā)揚，而目前大多數(shù)對于政策的制定還是趨向于注重效率，對于一個發(fā)展中的社會而言，無疑注重效率是發(fā)展所需要的，但從長遠利益來看，政策是否公平、公正，直接影響到了政策的執(zhí)行力，政府的公信力，由此來分析，效率與公平并不是一個完全對立的課題，所以提出注重效率兼顧公平，這實際上也是提高效率的一種方法;在社會亟需轉(zhuǎn)型的今天，公平、公正又被提到了一個新的高度，而政策過程中加強倫理價值的分析，便是為了更好的落實公平、正義。一個良性的，可持續(xù)發(fā)展的社會形態(tài)，才是一個國家所要追求的利益。同樣從利己性層面分析，更完善的，更強大的國家形態(tài)也是符合國家主體的自身利益，為了實現(xiàn)中華民族的偉大復興，執(zhí)政黨還需要付出更多的努力。（作者單位：普洱學院 黨委（院長）辦公室）