教育行政法律視閾下學(xué)校的解讀

李文峰

近些年來，在依法治國基本方略的要求下，教育法治建設(shè)逐步完善，依法治校成為更多高校的行為。本文分析了學(xué)校在履行各項(xiàng)職能過程中與在校生之間的教育行政法律關(guān)系。在厘清學(xué)校法律地位的基礎(chǔ)上，對(duì)學(xué)校與學(xué)生教育行政法律關(guān)系進(jìn)行理論溯源，對(duì)其中存在的問題予以探究，并探討教育行政糾紛產(chǎn)生后有多種救濟(jì)途徑。

在教育及相關(guān)活動(dòng)過程中，人們會(huì)形成各種各樣的關(guān)系，其中有一部分權(quán)利義務(wù)關(guān)系由教育相關(guān)的法律規(guī)范調(diào)整，是為教育法律關(guān)系。教育法律關(guān)系中包括，教育民事法律關(guān)系、教育刑事法律關(guān)系以及教育行政法律關(guān)系。教育法律關(guān)系的主體，包括各個(gè)層級(jí)的學(xué)校、學(xué)校教師、學(xué)生以及各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)等，即教育法律關(guān)系的參與者。本文選取最具代表性的學(xué)校與學(xué)生之間的教育行政法律關(guān)系加以探討。在教育行政訴訟多發(fā)的當(dāng)下，厘清學(xué)校的法律地位、分析學(xué)生與學(xué)校在教育行政糾紛中救濟(jì)途徑，是依法治校的題中應(yīng)有之義。有利于提升學(xué)校教學(xué)及管理水平，也有利于學(xué)生保護(hù)自己的合法權(quán)益。

一、學(xué)校的法律地位

作為管理者和教育者的學(xué)校，在教育行政法律關(guān)系中為實(shí)現(xiàn)教育及管理的職能，在一定的情境下，學(xué)校需要進(jìn)行教育行政管理。由此，學(xué)校成為行政法律關(guān)系的一方主體，在行使教育行政管理職權(quán)的情況下，學(xué)校成為行政主體。在這一職權(quán)項(xiàng)下，其與教師及學(xué)生都會(huì)產(chǎn)生教育的法律關(guān)系。我國法律確認(rèn)了學(xué)校的民事主體地位，然而學(xué)校是并非傳統(tǒng)意義上的行政機(jī)關(guān)。其行政主體地位還需要加以辨析。與此同時(shí)對(duì)學(xué)校的法律地位作出準(zhǔn)確的界定是分析學(xué)校與學(xué)生教育行政法律關(guān)系的前提。

（一）學(xué)校法律地位的規(guī)定

我國教育法及高等教育法規(guī)定確認(rèn)了學(xué)校在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。這些規(guī)定主要解決公立學(xué)校在從事民事活動(dòng)時(shí)是否具有法律人格的問題，確認(rèn)了在民事法律關(guān)系中，學(xué)校具有法人資格，可以獨(dú)立享有權(quán)利承擔(dān)義務(wù)，但并沒有明確解決學(xué)校在有關(guān)教育管理過程中教育行政法律關(guān)系的地位問題。

（二）學(xué)校作為行政主體的法律地位

學(xué)界關(guān)于行政主體理論的通說認(rèn)為，有行政職權(quán)，在對(duì)外行使行政職權(quán)的過程中能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織是行政主體。行政主體可以分為兩種，其一是具有法定行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)如各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)及政府機(jī)關(guān)，其二是經(jīng)由法律、法規(guī)授權(quán)的除行政機(jī)關(guān)外的其他組織。

這兩種類型的行政主體經(jīng)由我國行政訴訟法第二十五條確認(rèn)，具有行政訴訟的被告資格。相關(guān)的司法解釋也同樣將這兩類行政主體納入為行政訴訟的可訴主體范圍。根據(jù)我國教育法及事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例等相關(guān)規(guī)定，學(xué)校屬于事業(yè)單位組織，顯然不可能劃入第一種行政機(jī)關(guān)之列。然而在司法實(shí)踐中，教育行政訴訟多發(fā)，學(xué)校成為教育行政訴訟的被告，也就意味著其只能屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織即上文中所說的第二種行政主體。

（三）學(xué)者對(duì)學(xué)校法律地位的看法

就教育行政法律關(guān)系中學(xué)校的法律地位，不同的學(xué)者持有不同的觀點(diǎn)，有普通法人說、行政法中的法人說、附屬單位、無獨(dú)立資格說、公立中小學(xué)公法人、公立大學(xué)私法人說、公立中小學(xué)屬于國家設(shè)施、公立大學(xué)屬于國家設(shè)施和公法人的混合說，等眾多學(xué)說。更多的學(xué)者是從公立學(xué)校設(shè)立的主體、目的、性質(zhì)等因素出發(fā)，認(rèn)為公立學(xué)校是行政法的主體，具有法人地位，是一種特殊的公務(wù)法人。學(xué)校承擔(dān)了國家法律賦予的教育教學(xué)、教師及學(xué)生管理等一系列任務(wù)是教育公共行政任務(wù)。離開了公立學(xué)校，國家教育權(quán)就喪失了載體。目前這種行政法中的法人說是眾多學(xué)說中的有力說。

二、學(xué)校與學(xué)生教育行政法律關(guān)系的理論淵源

我國教育法明確規(guī)定，學(xué)籍管理、獎(jiǎng)勵(lì)及違紀(jì)處分是學(xué)院對(duì)受教育者的權(quán)利。我國憲法中明確規(guī)定，受教育權(quán)是公民的基本權(quán)利，事實(shí)上全世界主要國家和地區(qū)的憲法也都是如此。一般情況下，教育活動(dòng)的集體執(zhí)行實(shí)施由學(xué)校負(fù)責(zé)。與此同時(shí)，國家教育行政工作的核心就是因教育權(quán)和受教育權(quán)而來的教育制度的執(zhí)行實(shí)施。學(xué)校與學(xué)生之間教育行政法律關(guān)系由憲法中規(guī)定的教育權(quán)和學(xué)校的教育權(quán)派生或者衍生而來。

有學(xué)者曾就學(xué)校與學(xué)生的教育行政法律關(guān)系的類屬進(jìn)行研究，并指出這一教育行政法律關(guān)系屬于外部行政關(guān)系，具有可訴性。這一只有在特定情境下才發(fā)生的行政法律關(guān)系，自某一公民擁有學(xué)生這一獨(dú)特的身份開始與學(xué)校發(fā)生關(guān)系而產(chǎn)生。這些特定的情景包括，學(xué)籍管理、畢業(yè)證、學(xué)位證的頒發(fā)以及對(duì)學(xué)生的獎(jiǎng)勵(lì)和違紀(jì)處分。此時(shí)，學(xué)校是就是有相關(guān)的教育法律法規(guī)所授權(quán)的行政主體。學(xué)生在這些特定的情境下成為教育行政法律關(guān)系的相對(duì)人。

學(xué)籍管理、畢業(yè)證、學(xué)位證的頒發(fā)以及對(duì)學(xué)生的獎(jiǎng)勵(lì)和違紀(jì)處分與憲法中規(guī)定的教育權(quán)密切相關(guān)。學(xué)校相關(guān)行政權(quán)的行使除了應(yīng)該遵守教育規(guī)律并以育人為基本原則還應(yīng)該遵守行政法中的基本原則，包括但不限于合法行政原則、合理行政原則、程序正當(dāng)原則、高效便民原則、誠實(shí)守信原則以及權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。

近來，全國各地關(guān)于學(xué)籍管理、畢業(yè)證、學(xué)位證的頒發(fā)以及對(duì)學(xué)生的獎(jiǎng)勵(lì)和違紀(jì)處分方面的法律糾紛頻發(fā)，這些案件的案由大都被法院確定為教育行政訴訟。既然是行政法律關(guān)系，就具有行政法律關(guān)系的特點(diǎn)，包括但不限于主體法律地位的不平等性、體權(quán)利義務(wù)的法定性以及糾紛解決的外部性。在理論上承認(rèn)學(xué)校與學(xué)生間的教育行政法律關(guān)系的存在，是學(xué)校維權(quán)及救濟(jì)途徑取得的前提，也是學(xué)校特殊行政主體的理論支撐，使得進(jìn)一步解決學(xué)校與學(xué)生的教育行政糾紛有了理論依托。

三、我國學(xué)校與學(xué)生間教育行政法律關(guān)系存在的問題

在學(xué)校教育的全過程中，學(xué)校與學(xué)生的法律關(guān)系是有多重的，既包括平等的民事關(guān)系又包括教育行政法律關(guān)系。學(xué)生的法律地位具有兩重性，有些情形下是平等民事法律關(guān)系主體，有些情況下接受學(xué)校的教育與管理是教育行政法律關(guān)系的行政相對(duì)人。同時(shí)學(xué)生是國家的公民，其教育權(quán)益受到法律的保護(hù)。學(xué)生接受學(xué)校的教育與管理是得到現(xiàn)行法律確認(rèn)的，但是由于對(duì)教育與管理等學(xué)校相關(guān)行為性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在偏差，在實(shí)踐中出現(xiàn)了很多問題。

（一）學(xué)籍管理、學(xué)位授予及學(xué)生獎(jiǎng)懲工作中存在的問題

根據(jù)我國現(xiàn)行教育法的規(guī)定，學(xué)校可以對(duì)學(xué)生實(shí)行學(xué)籍管理、學(xué)位授予、獎(jiǎng)勵(lì)與處分。教育法的規(guī)定是很概括的，對(duì)于學(xué)籍管理、學(xué)位授予、獎(jiǎng)勵(lì)與處分的具體適用，不同的學(xué)校各不相同，然而相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該適度，不能太嚴(yán)苛也不能要求過低。例如在某公開下判決中提到的，開除學(xué)籍適用對(duì)象是十分嚴(yán)重的違法、違規(guī)、違紀(jì)行為的學(xué)生，開除學(xué)生必須從嚴(yán)掌握。同時(shí)對(duì)于學(xué)生違紀(jì)處分也被認(rèn)為只能在學(xué)校內(nèi)部申訴，不能訴諸法院，不接受司法審查，事實(shí)上司法實(shí)踐已經(jīng)走在了前列，全國已然出現(xiàn)了多起就違紀(jì)處分引起糾紛的行政訴訟案件。

（二）對(duì)學(xué)生傷害事故處理中存在的問題

我國《侵權(quán)責(zé)任法》有關(guān)于無民事行為能力人和限制民事行為能力人在學(xué)校的傷害事故中的責(zé)任分配，但對(duì)于完全民事行為能力人則由其自己承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任，而高等學(xué)校中的學(xué)生大多屬于完全民事行為能力人。我國教育部 2001 年《學(xué)生傷害事故處理辦法》的出臺(tái)，對(duì)預(yù)防和妥善處理在校學(xué)生傷害事故，保護(hù)學(xué)生及學(xué)校的合法權(quán)益起到了重要作用。但該部門規(guī)章在具體適用中卻存在問題，其一，其中規(guī)定的內(nèi)容比較具有概括和原則性，不容易操作，糾紛發(fā)生后難以援引其解決。其二，作為教育部的部門規(guī)章，法律效力低于法律也低于國務(wù)院國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)。即使出臺(tái)再多的實(shí)施細(xì)則，也會(huì)由于法律效力低于法律法規(guī)而適用范圍有限。

四、學(xué)校與學(xué)生教育行政法律糾紛的解決途徑

目前解決行政爭(zhēng)議的途徑主要有以下兩個(gè)途徑，其一是通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的復(fù)議來解決，其二通過行政訴訟來解決。在學(xué)校與學(xué)生的教育行政法律糾紛中，學(xué)生就相關(guān)問題可以向?qū)W校申訴，也可以和解、調(diào)解及訴訟的方式解決?？傮w來說可以分為訴訟和非訴訟兩種解決方式。不同的糾紛解決方式各具特點(diǎn)，又各有自己的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，需要按照不同的情形采取不同的解決方式。

（一）通過非訴訟方式解決學(xué)校與學(xué)生教育行政法

非訴訟方式，包括和解、調(diào)解以及學(xué)校內(nèi)部的申訴程序。和解是由爭(zhēng)議各方自行協(xié)商是糾紛最常見的解決方式。調(diào)解是非爭(zhēng)議方的第三方居中斡旋，以各方互諒互讓為原則進(jìn)行。和解調(diào)解的前提是糾紛各方平等自愿接受。在爭(zhēng)議不大的情況下，爭(zhēng)議各方可自行解決或由第三方調(diào)解。在學(xué)校與學(xué)生的教育行政糾紛中，學(xué)校與學(xué)生在糾紛前期，糾紛各方和解以及經(jīng)由學(xué)生管理工作者調(diào)解的幾率較大，這兩種方式救濟(jì)成本低。和解調(diào)解之外，根據(jù)《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》，在高校成立了申訴委員會(huì)，來處理學(xué)生關(guān)于違紀(jì)處分的申訴。這就要求學(xué)校的學(xué)生管理工作者及負(fù)責(zé)管理學(xué)生各項(xiàng)事務(wù)的工作人員具有一定的法律意識(shí)和法律知識(shí)。選擇非訴訟的糾紛機(jī)制是解決學(xué)校與學(xué)生教育行政法律糾紛的最佳方式。但和解所達(dá)成的協(xié)議是屬于各方合意的合同，缺乏法律約束力?？赡苡捎诩m紛中某一方的失信使和解結(jié)果成為一紙空文。和解這種糾紛解決方式雖然常見但有可能延誤了糾紛的有效解決。調(diào)解因在我國的廣泛并有效的適用被稱為“東方習(xí)慣”。因?yàn)橛辛说谌降奈有?，調(diào)解比和解有效，但二者所達(dá)成的協(xié)議都不具備強(qiáng)制性，所以此種方式糾紛的解決難盡人意。

（二）通過訴訟方式解決學(xué)校與學(xué)生教育行政法律糾紛

訴訟是爭(zhēng)議解決的最后方式也是最權(quán)威的方式。是指人民法院根據(jù)爭(zhēng)議雙方的請(qǐng)求、事實(shí)和法律，依法做出裁判，藉此解決爭(zhēng)議的方式。當(dāng)事人沒有訂立仲裁協(xié)議或者仲裁協(xié)議無效的，可以向人民法院起訴。進(jìn)入到訴訟就是一場(chǎng)曠日持久戰(zhàn)。在學(xué)校與學(xué)生的教育行政法律糾紛中，如果進(jìn)入到訴訟程序，不論校方還是學(xué)生一方都應(yīng)該有律師的參與，以最大限度的維護(hù)己方的利益，最終使得糾紛得以解決。我國的學(xué)校與學(xué)生的教育行政訴訟集中在畢業(yè)證學(xué)位證的頒發(fā)糾紛以及以開除學(xué)籍為代表的違紀(jì)處分糾紛中。典型有甘露不服某南大學(xué)開除學(xué)籍決定案，張濤、何萍訴某醫(yī)學(xué)院因考試作弊開除案等。這些案件的案由，法院大多定為教育行政糾紛，屬于行政訴訟。

四、結(jié)語

隨著我國法治化社會(huì)建設(shè)不斷完善，學(xué)生的法律意識(shí)越來越強(qiáng)，學(xué)校在學(xué)生學(xué)籍管理、畢業(yè)證學(xué)位證頒發(fā)及學(xué)生獎(jiǎng)懲中與學(xué)生發(fā)生矛盾與糾紛的情況時(shí)有發(fā)生，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)學(xué)校與學(xué)生的教育行政法律關(guān)系，能夠在學(xué)校實(shí)施法治化管理過程中，有效地保障學(xué)校的健康發(fā)展，有效地保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益。（作者單位：西藏民族大學(xué)法學(xué)院）