淺談微型金融監(jiān)管與服務體系建設
——以河南省為例

侯文生

（中國人民銀行商丘市中心支行，河南 商丘 476000）

淺談微型金融監(jiān)管與服務體系建設
——以河南省為例

侯文生

（中國人民銀行商丘市中心支行，河南 商丘 476000）

長期以來我國形成的以國家銀行為主體的金融體系和“一行三會”模式的分業(yè)監(jiān)管體制，都沒有將微型金融的發(fā)展與管理納入到有效的制度框架內，使微型金融在發(fā)展中還存在諸多問題。通過對微型金融進行界定、剖析發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，從微型金融監(jiān)管與服務體系建設的角度提出推進我國微型金融可持續(xù)發(fā)展的若干建議。

金融監(jiān)管；微型金融；新型農村金融機構；互聯(lián)網(wǎng)金融

一、微型金融組織的界定

微型金融（Micro Finance）是在小額信貸（Micro Credit）基礎上的延伸。現(xiàn)有的研究觀點普遍認為，現(xiàn)代小額信貸產生于20世紀70年代初的一些向貧困婦女提供小額貸款的試驗項目，是信貸機構向低收入階層和弱勢群體提供一種可持續(xù)發(fā)展的金融脫貧服務。2006年，世界銀行扶貧協(xié)商小組（The Consultative Group to Assist the Poor，簡稱CGAP）對微型金融定義為對低收入人口提供的小額金融服務。其實，微型金融是一個非常寬泛的概念，只要是以低收入群體為目標的各種類型的金融服務，無論其性質、規(guī)模和發(fā)起人如何，都應該算作是微型金融業(yè)務。因此，微型金融既包括正規(guī)金融機構（如商業(yè)銀行）所開展的微型金融，也包括非正規(guī)機構和個人所開展的微型金融服務；既包括商業(yè)化的微型金融，也包括非商業(yè)化的微型金融項目[1]。

本文旨在研究微型金融的監(jiān)管與服務體系，所指的微型金融組織（MFIs）既包括由監(jiān)管當局批準設立的微型銀行和非銀行金融機構，如村鎮(zhèn)銀行、資金互助社、小額貸款公司、融資性擔保公司等；也包括各類非正規(guī)的金融組織形式，如投資理財公司、典當行、寄賣行、P2P網(wǎng)絡借貸平臺等，這些機構一般要經過相關部門的注冊，有合法的法人地位，主要開展信貸、信用中介等金融服務，但不受金融管理部門的監(jiān)管，是具有影子銀行性質的微型泛金融性公司。但微型金融不包括任何非法金融組織，如各種未經任何注冊的地下錢莊，打著民間資金中介旗號開展金融詐騙、非法集資和非法吸收公眾存款業(yè)務等，這類機構應受到法律的嚴厲打擊。

隨著近幾年來民間資金進入金融服務領域的門檻適度放開，我國微型金融得到了較為快速的發(fā)展，初步形成了以新型農村金融機構和融資性擔保服務機構為主體、以過渡性創(chuàng)新型金融組織和互助性合作金融組織為兩翼的多元化微型金融發(fā)展格局[2]。但國內還沒有系統(tǒng)完善的微型金融監(jiān)管服務體系，現(xiàn)有的微型金融大多游走在正規(guī)金融與民間金融的邊緣，其快速發(fā)展既干擾了信貸政策的實施效果，也給金融市場帶來了邊緣的混亂與高風險。隨著微型金融的日益活躍和資金規(guī)模的不斷擴大，其監(jiān)管問題也備受關注。

二、微型金融發(fā)展現(xiàn)狀與存在的突出問題——以河南為例

以河南省為例，微型金融呈現(xiàn)出多元化快速發(fā)展態(tài)勢。截至2013年末全省已有經銀行業(yè)監(jiān)管部門批設的村鎮(zhèn)銀行、資金互助社分別為130家和3家，由省工信廳批設的小額貸款公司241家、融資性擔保公司326家，在工商部門注冊的理財性擔保機構以及P2P網(wǎng)絡借貸平臺公司共計1200余家、農村資金互助組織1000余家，此外還有在民政部門注冊的NGO類小額信貸組織及資金互助組織300余家。

（一）微型金融發(fā)展特點

（1）商業(yè)化運作已成微型金融發(fā)展的主要模式。當前，以扶貧為目標的非盈利性微型金融已經基本退出市場，絕大部分微型金融組織將經營利潤的最大化作為主要的經營目標，這由微型金融的投資主體及資金來源所決定。在河南省微型金融投資中，除了部分融資性擔保公司由財政出資組建或財政資金入股外，僅有少量具有扶貧性質的農民資金互助組織有政府資金投入，而大量的微型金融則主要依靠民間的商業(yè)資本投資動作。

（2）微型金融服務對象趨于多樣化。我國早期的微型金融主要是面對農村地區(qū)的金融服務空白區(qū)，服務對象傾向于農村中小企業(yè)和農戶。但近幾年來，微型金融服務主要在縣城及縣級以上的城市中開展，服務對象覆蓋了中、小、微型企業(yè)。這一變化反映了民間資金進入金融領域后，一方面規(guī)避農村信貸的高成本與高風險；另一方面由于政策扶持的缺位，民間資本逐利性成為其主要經營目標。

（3）微型金融的創(chuàng)新模式不斷涌現(xiàn)。在微型金融的運作機制特別是小額融資機制中，傳統(tǒng)的聯(lián)保方式得到了廣泛的運用。同時，一些微型金融組織也運用動態(tài)激勵、分期償還、設定貸款保證金等手段控制信用風險，而更多的微型金融機構則充分利用區(qū)域人脈與熟人信用機制，及時監(jiān)控貸款資金的使用并發(fā)現(xiàn)潛在的風險隱患。在理財性擔保機構、P2P網(wǎng)貸平臺，則通過引入擔保中介，實現(xiàn)信用風險的轉移，在一定程度上保護了投資人的權益。

總體而言，以村鎮(zhèn)銀行為代表的三類新型農村金融機構中，通過推廣和發(fā)展，已基本將貸款公司淘汰出局，農村資金互助社的發(fā)展也受到多種因素的制約而進展緩慢，小額貸款公司組建快速，但受制于后續(xù)經營資金而出現(xiàn)后勁不足。而在微型泛金融性公司中，理財性擔保公司、P2P網(wǎng)貸平臺以民間借貸為介入點，在無市場準入門檻和無監(jiān)管體制下得到快速發(fā)展，缺乏資金托管機制，極易形成資金池和非法吸收公眾存款，經營風險和政策風險最為突出。

（二）微型金融監(jiān)管與服務體系的缺陷突出

（1）微型金融立法缺失。在監(jiān)管法規(guī)建設上，除村鎮(zhèn)銀行、資金互助社、小額貸款公司、融資性擔保公司等類型的金融組織有一定的監(jiān)管制度外，其他泛金融性公司都沒有相應的專門法規(guī)來規(guī)范其經營模式及業(yè)務監(jiān)管，更沒有一部單獨的法律來規(guī)范和監(jiān)督微型金融的發(fā)展。微型金融法規(guī)的缺失，一方面造成各類微型金融機構的法律地位不明確，另一方面也致使這些微型金融機構經營上的短期行為，不利于其長期穩(wěn)定的發(fā)展。

（2）缺乏系統(tǒng)有效的微型金融監(jiān)管體制。目前我國對金融監(jiān)管的基本原則是，對存款性金融公司實施審慎性監(jiān)管，對非存款性金融公司實施非審慎性監(jiān)管。而在監(jiān)管主體上也是實行專業(yè)監(jiān)管與地方政府監(jiān)管的雙重管理模式，即全國性金融機構的監(jiān)管由“一行三會”根據(jù)分工實施專業(yè)監(jiān)管，對地方性金融機構則實行由銀監(jiān)部門與地方政府雙重模式的監(jiān)督管理模式。但地方政府金融監(jiān)管服務部門缺乏相當?shù)闹醒胫笇Р块T，在監(jiān)管與服務中還存在名稱不統(tǒng)一、地位不對等、職能不明確、權責不明晰等問題。以河南省為例，在微型金融機構監(jiān)管上，目前由銀監(jiān)局負責對村鎮(zhèn)銀行、資金互助社、貸款公司的設立與監(jiān)管；由工信廳負責對小額貸款公司和融資性擔保公司實施經營許可與業(yè)務監(jiān)管；而市場上大量的理財性擔保機構、資金互助組織、P2P網(wǎng)貸平臺等微型泛金融性公司僅向工商部門登記注冊，缺乏有效的金融專業(yè)監(jiān)督與管理，大量的金融業(yè)務也游走在非法與合法的邊緣。

（3）微型金融金融服務體系缺失。一是缺乏有效的后續(xù)融資服務，特別是“只貸不存”的小額貸款公司，還沒有形成有效的信貸資金批發(fā)渠道。據(jù)中國人民銀行網(wǎng)站公布，截至2014年3月全國共有8127家小額貸款公司，實收資本7494億元，貸款余額8444億元，除了自身利潤積累外，全國小額貸款公司融入資金僅占其實收資本5%～10%，這與央行、銀監(jiān)會《關于小額貸款公司試點的指導意見》中融入資金的余額不得超過資本凈額50%的比例相差甚遠。二是缺乏有效的征信服務體系，盡管近幾年來中國人民銀行征信中心對村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和融資性擔保公司等微型金融機構開通了征信端口，但由于各種條件的限制，接入征信系統(tǒng)的小額貸款公司和融資性擔保公司還無法直接查詢征信息，大量的微型泛金融性公司更難以獲取到相應的征信服務。三是缺乏高效的資金托管與結算服務。在微型金融中介服務中，資金托管是提高資金運轉效率、防范金融風險的重要舉措，但由于傳統(tǒng)金融業(yè)對互聯(lián)網(wǎng)金融的抵制和技術成本等因素，目前在我國還沒有系統(tǒng)完善的資金托管服務。

（4）微型金融風險防控迫在眉睫。目前河南省微型金融機構的信貸風險管控中，具有正規(guī)金融牌照的機構基本都能按照相關的金融法律合法開展經營，風險處于可控范圍之內。而大量的微型泛金融性公司由于缺乏有效的監(jiān)管制度和監(jiān)管主體，大多處于自發(fā)狀態(tài)。這類機構受自有資金實力限制，以及市場準入門檻偏低、業(yè)務經營范圍不規(guī)范、風控經驗不足、信用約束機制不健全、經營者素質良莠不齊等因素影響，加強風險防范迫在眉睫。據(jù)統(tǒng)計，2008—2013年河南省超過100家理財性擔保公司出現(xiàn)擠兌和“跑路”風險，僅2013年8月洛陽大華、國擔、恒生等三家擔保公司涉案金額就達10億元，涉及人數(shù)3000多人。大華和國擔已被當?shù)卣ㄐ詾榉欠Y案，大部分涉案資金無法收回，對當?shù)亟洕刃蚝蜕鐣€(wěn)定帶來了嚴重影響[3]。據(jù)《華夏時報》統(tǒng)計，截至2014年4月全國累計已有119家P2P網(wǎng)貸平臺“倒閉”或“跑路”，涉及資金共約21億元人民幣。據(jù)浙江省公安廳通報，該省有各類P2P網(wǎng)貸平臺87家，其中10家因涉嫌非法集資犯罪活動被立案偵查，近期關閉的錢海創(chuàng)投和旺旺貸兩家大型P2P平臺涉及投資者約9000多人次，累計借貸資金約8億多元。

三、構建微型金融監(jiān)管與服務體系、推進微型金融健康發(fā)展的建議

（一）設立地方金融服務局，構建微型金融監(jiān)管與服務體系

十八屆三中全會的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要落實金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標準，完善監(jiān)管協(xié)調機制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任。針對我國現(xiàn)行“一行三會”金融監(jiān)管體制難以有效監(jiān)管微型金融的現(xiàn)實，通過合理調整、劃分中央和地方的金融監(jiān)管職責權限，適當增加和擴大地方金融監(jiān)管職能，構建由中央、地方分工協(xié)作的微型金融監(jiān)管與服務體系。

在中央層面重點做好微型金融發(fā)展的政策法規(guī)和信息服務上，由“一行三會”牽頭組織對微型金融發(fā)展進行立法研究，逐步規(guī)范和完善微型金融組織設立、運營和退出機制，使微型金融的設立與發(fā)展有規(guī)可依；組建金融消費者保護機構，建立微型金融消費者保護數(shù)據(jù)庫，通過保護金融消費者權益規(guī)范微型金融經營，有效防范微型金融經營中的風險；進一步加快征信系統(tǒng)建設，構建適用于微型金融組織開展業(yè)務需要的征信服務體系，為微型金融防控信用風險提供數(shù)據(jù)支持。

在省級和地市設立獨立的地方金融發(fā)展服務局，明確微型金融的服務與監(jiān)管主體。其中，省級地方金融發(fā)展服務局承擔地方性法人金融機構的監(jiān)管與服務工作，統(tǒng)一承擔區(qū)域微型金融組織的市場準入管理、機構監(jiān)督管理、風險防范管理、現(xiàn)場與非現(xiàn)場金融監(jiān)管等。地市級金融發(fā)展服務局主要承擔微型金融的申報、日常管理、風險防控等。

（二）對微型金融組織實施分類監(jiān)督與管理

地方金融發(fā)展服務局對區(qū)域微型金融實施分類管理制度。其中民營銀行、村鎮(zhèn)銀行、資金互助社、小額貸款公司、融資性擔保公司等機構由地方金融發(fā)展服務局根據(jù)中央相關部門確立的組建條件、高管人員、法人治理結構等為基礎，確立本省的市場準入條件，在給定的業(yè)務范圍內開展經營。對理財性擔保公司、P2P網(wǎng)貸平臺等民間借貸服務類的準金融機構，實施注冊備案制度，并對其擔?；稹⒅薪橘Y金實行第三方托管，積極防范可能出現(xiàn)的金融風險。對農村資金互助組織、信用合作組織以及各類NGO小額信貸組織，實施“半許可化”的監(jiān)督與服務管理，即由工商部門或民政部門注冊，并向地方金融發(fā)展服務局備案，防范其衍生非法金融活動。

（三）推進微型金融評級制度，促進微型金融正規(guī)化發(fā)展

對微型金融開展評級工作是推進微型金融穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的重要舉措。一是要積極探索建立我國的微型金融評級制度，針對微型金融的多元化特征，以標準化的方法構建微型金融綜合評級辦法，為不同類型的微型金融提供規(guī)范的評級服務和評級產品。二是通過評級制度和評級級別，為微型金融機構提供升級、融資和信息服務等方面的便利，如達到一定級別的微型金融組織可以申請加入央行征信體系等，同時政府部門要給予一定的評級補貼或者稅收優(yōu)惠，積極鼓勵和引導微型金融參與評級工作。

（四）搭建民間融資登記平臺，規(guī)范微型泛金融性公司融資中介服務

針對當前理財性擔保機構、P2P網(wǎng)貸平臺在開展民間融資中介服務中面臨的較大風險，通過搭建民間融資登記平臺，建立民間融資信用信息數(shù)據(jù)庫，積極防范和化解由民間借貸引發(fā)的信用風險。具體可由省級地方金融發(fā)展服務局牽頭組建全省民間融資信息登記中心，為100萬元以上的大額民間借貸提供登記服務。同時，將全省所有的理財性擔保公司、P2P網(wǎng)貸平臺開展的融資中介服務與民間借貸交易信息全部納入到系統(tǒng)中。其作用，一是實時監(jiān)測微型金融經營活動，堅決杜絕自融、集資等非法金融業(yè)務，防范和化解微型金融組織的政策風險與道德風險；二是通過民間借貸信息共享，防止部分信用不良者在民間借貸市場多頭借貸、過度授信等，為微型金融發(fā)展創(chuàng)造良好的大數(shù)據(jù)支撐；三是可以及時了解和掌握民間借貸的規(guī)模、資金流向、利率成本等，為管理層提供決策服務；四是可以適時將民間借貸信用信息與央行征信系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)交換。

[1]譚帥.微型金融發(fā)展歷史綜述[J].山東經濟戰(zhàn)略研究，2011，（7）.

[2]郭軍.新型農村金融機構可持續(xù)發(fā)展研究[D].山東農業(yè)大學，2013.

[3]莫開偉.擔保公司跑路凸顯深層金融問題[N].證券時報，2013-09-13.

（責任編輯：賈偉）

1003-4625（2014）07-0106-03

F832.39

A

2014-05-13

侯文生（1968-），河南商丘人，本科，高級經濟師，紀委書記。