如何理解《職業(yè)健康檢查管理辦法》的修改

文/李濤

2017年11月4日，第十二屆全國人大常委會第三十次會議對《職業(yè)病防治法》進行了修改，取消了衛(wèi)生健康主管部門對職業(yè)健康檢查機構的審批權。據(jù)此，國家衛(wèi)生健康委組織對《職業(yè)健康管理辦法》（國家衛(wèi)計委[2015]第5號令）（以下簡稱新《管理辦法5號令》）進行了修改，并于2019年2月28日頒布實施（國家衛(wèi)健委令[2019]第2號）。這次修訂，影響面廣、關注度高。

《職業(yè)健康檢查管理辦法》的歷次修訂及意義

2001年10月27日，第九屆全國人大常委會第二十四次會議通過的《職業(yè)病防治法》奠定了我國職業(yè)病防治的基本制度，其中正式確立了勞動者的職業(yè)健康監(jiān)護制度。為配合《職業(yè)病防治法》的實施，2002年3月28日，衛(wèi)生部發(fā)布《職業(yè)健康監(jiān)護管理辦法》（衛(wèi)生部[2002]第23號令）（以下簡稱《管理辦法23號令》），規(guī)定了用人單位對接觸職業(yè)病危害作業(yè)的勞動者依法提供職業(yè)健康監(jiān)護的法律責任以及勞動者享有職業(yè)健康保護的權益；規(guī)定了職業(yè)健康檢查機構的基本條件、職業(yè)健康檢查的基本程序以及職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理責任?！豆芾磙k法23號令》對規(guī)范我國職業(yè)健康監(jiān)護工作，保護勞動者健康，防治職業(yè)病發(fā)揮了重要作用。

但是，由于《管理辦法23號令》將行政規(guī)章性文件和3個技術指導性文件（附件，分別為職業(yè)健康檢查項目及周期、職業(yè)健康檢查表、放射工作人員職業(yè)性健康檢查表）整合在一起，受到規(guī)章形式和篇幅的限制，《職業(yè)健康檢查項目及周期》的內容過于簡單和形式化，不利于指導和規(guī)范職業(yè)健康檢查工作。針對這一問題，2004年，衛(wèi)生部啟動職業(yè)健康監(jiān)護技術規(guī)范標準制訂工作，并于2007年正式發(fā)布GBZ 188-2007《職業(yè)健康監(jiān)護技術規(guī)范》，將《管理辦法23號令》中的職業(yè)健康檢查項目及周期以國家職業(yè)衛(wèi)生標準形式獨立出來。2010年中央編辦對職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理職能進行了調整，將用人單位職業(yè)健康監(jiān)護職能與工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督檢查職能整合，交由安全生產監(jiān)督管理部門統(tǒng)一負責用人單位職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督檢查工作。

2011年12月31日，第十一屆全國人大常委會第二十四次會議對《職業(yè)病防治法》進行第一次修正，從法律角度確認國家安全生產監(jiān)督管理部門負責對用人單位職業(yè)健康監(jiān)護的監(jiān)督檢查，衛(wèi)生部門負責規(guī)范管理職業(yè)健康檢查。據(jù)此，國家安全生產監(jiān)督管理總局和國家衛(wèi)生計生委根據(jù)修訂的《職業(yè)病防治法》，依據(jù)各自職責，分別頒布了《用人單位職業(yè)健康監(jiān)護監(jiān)督管理辦法》（總局[2012]第49號令）和《職業(yè)健康管理辦法》（國家衛(wèi)計委[2015]第5號令）（以下簡稱《管理辦法5號令》?！豆芾磙k法5號令》從履行衛(wèi)生行政部門職責出發(fā)，重點對職業(yè)健康檢查機構的設置、管理和職業(yè)健康檢查程序等進行了修訂，增加多項方便勞動者和用人單位職業(yè)健康檢查的規(guī)定。特別是明確界定了職業(yè)健康檢查的范圍，明確職業(yè)健康檢查是指醫(yī)療衛(wèi)生機構按照國家有關規(guī)定，對從事接觸職業(yè)病危害作業(yè)的勞動者進行的上崗前、在崗期間、離崗時的健康檢查。

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為適應行政審批制度改革，2017年11月4日，第十二屆全國人大常委會第三十次會議對《職業(yè)病防治法》進行了第三次修改，將《職業(yè)病防治法》第三十五條第三款規(guī)定的“職業(yè)健康檢查應當由省級以上人民政府衛(wèi)生行政部門批準的醫(yī)療衛(wèi)生機構承擔”，修訂為“職業(yè)健康檢查應當由取得《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》的醫(yī)療衛(wèi)生機構承擔”，并要求“衛(wèi)生行政部門應當加強對職業(yè)健康檢查工作的規(guī)范管理，具體管理辦法由國務院衛(wèi)生行政部門制定”。為進一步規(guī)范職業(yè)健康檢查工作，保障勞動者健康權益，2017年2月國家衛(wèi)生計生委依據(jù)修改的《職業(yè)病防治法》，啟動了對《管理辦法5號令》的修訂。2019年2月28日國家衛(wèi)生健康委頒布了第一次修改后的《職業(yè)健康檢查管理辦法》。

新《管理辦法5號令》修訂的基本原則

新《管理辦法5號令》在修訂時秉持以下原則：

一是合法性原則。嚴格按照新修正的《職業(yè)病防治法》的規(guī)定進行修改，與國家行政審批制度改革、深化“放管服”相適應。

二是降低準入門檻原則。取消職業(yè)健康檢查機構行政審批環(huán)節(jié)，擴大勞動者與用人單位選擇職業(yè)健康檢查機構的范圍。

三是強化事中事后監(jiān)管原則。將職業(yè)健康檢查機構行政審批修改為職業(yè)健康檢查機構備案管理，強化事中事后監(jiān)管，通過職業(yè)健康檢查質量控制，加強對職業(yè)健康檢查的規(guī)范管理。

四是明確界定責任原則。明確規(guī)定了衛(wèi)生行政部門、用人單位和職業(yè)健康檢查機構在職業(yè)健康檢查工作中的職責。

五是強化信息化建設原則。明確規(guī)定了職業(yè)健康檢查機構履行職業(yè)健康檢查信息報告的要求。

新《管理辦法5號令》修訂的主要內容

新《管理辦法5號令》主要對以下方面作了修訂：

職業(yè)健康檢查由行政審批制修改為業(yè)務備案制

新《管理辦法5號令》第四條規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機構開展職業(yè)健康檢查，應當在開展之日起15個工作日內向省級衛(wèi)生健康主管部門備案。新《管理辦法5號令》第五條、第六條還明確了醫(yī)療衛(wèi)生機構開展職業(yè)健康檢查的備案條件以及相關法律責任。

這些規(guī)定，明確了職業(yè)健康檢查備案條件、備案時間、備案主管部門、備案信息發(fā)布以及備案材料真實性、準確性、合法性的責任，在《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》副本注明職業(yè)健康檢查類目，使得職業(yè)健康檢查工作納入到醫(yī)政管理，解決了因取消職業(yè)健康檢查機構行政審批而迫切需要解決的管理方式問題。

為加強對醫(yī)療衛(wèi)生機構備案開展職業(yè)健康檢查的監(jiān)督管理，新《管理辦法5號令》第七條規(guī)定，職業(yè)健康檢查機構應當“在備案開展的職業(yè)健康檢查類別和項目范圍內，依法開展職業(yè)健康檢查工作”。第二十一條規(guī)定，縣級以上地方衛(wèi)生健康主管部門應當加強對本轄區(qū)職業(yè)健康檢查機構的監(jiān)督管理。監(jiān)督檢查的主要內容包括“按照備案的類別和項目開展職業(yè)健康檢查工作的情況”以及“職業(yè)健康檢查質量控制情況”。第二十五條明確了“未按規(guī)定備案開展職業(yè)健康檢查”的法律責任，規(guī)定由縣級以上地方衛(wèi)生健康主管部門責令改正，給予警告，可以并處3萬元以下罰款。這些規(guī)定充分體現(xiàn)了加強職業(yè)健康檢查事中事后管理的原則。

明確職業(yè)健康檢查機構的職責和能力要求

2017年11月4日，全國人大常委會修改的《職業(yè)病防治法》取消了職業(yè)健康檢查由省級衛(wèi)生行政部門批準的環(huán)節(jié)，降低了職業(yè)健康檢查機構的準入門檻。但取消行政審批，并不意味著對機構放開不管。根據(jù)“放管服”的改革要求，取消職業(yè)健康檢查機構行政審批后，“衛(wèi)生行政部門應當加強對職業(yè)健康檢查工作的規(guī)范管理”，即強化加強事中、事后的監(jiān)管，規(guī)范職業(yè)健康檢查工作的業(yè)務管理，促進公平競爭，提高服務水平，最大限度地滿足勞動者職業(yè)健康檢查需要。

新《管理辦法5號令》第五條，在強調職業(yè)健康檢查場所、醫(yī)療衛(wèi)生技術人員、檢查儀器、設備等必須與備案開展的職業(yè)健康檢查類別和項目相適應的基礎上，還增加了具有相應職業(yè)衛(wèi)生生物監(jiān)測能力、具有與職業(yè)健康檢查信息報告相應條件的要求，進一步強化了對職業(yè)健康檢查機構加強能力建設的規(guī)定。在職業(yè)健康檢查機構的職責方面，新《管理辦法5號令》在第七條增加了“報告職業(yè)健康檢查信息”的責任，并在第二十七條明確了“未履行職業(yè)健康檢查信息報告義務”的法律責任，規(guī)定由縣級以上地方衛(wèi)生健康主管部門給予警告，責令限期改正；逾期不改的，處以3萬元以下罰款。

作出這些制度設計，是因為職業(yè)健康檢查工作的政策性、技術性強，涉及用人單位的利益和勞動者的職業(yè)健康權益，具有一定的特殊性，職業(yè)健康檢查機構做出的檢查結果，必須真實客觀、公正公平，而職業(yè)健康檢查機構具備相應的能力是履行其職責的保證。

增加職業(yè)健康檢查的質量控制管理

新《管理辦法5號令》第十條對職業(yè)健康檢查質量控制管理工作作出了規(guī)定。第二十八條規(guī)定，職業(yè)健康檢查機構未按規(guī)定參加實驗室比對或者職業(yè)健康檢查質量考核工作，或者參加質量考核不合格未按要求整改仍開展職業(yè)健康檢查工作的，由縣級以上地方衛(wèi)生健康主管部門給予警告，責令限期改正；逾期不改的，處以3萬元以下罰款。

這些規(guī)定有效解決了取消職業(yè)健康檢查機構行政審批后職業(yè)健康檢查機構的管理方式問題，對于規(guī)范管理職業(yè)健康檢查服務，提升職業(yè)健康檢查質量和服務水平，具有重要意義。

強調各級衛(wèi)生健康主管部門的事中事后管理職責

新《管理辦法5號令》明確了職業(yè)健康檢查分級管理的原則，強調縣級以上地方衛(wèi)生行政部門負責本轄區(qū)職業(yè)健康檢查工作的監(jiān)督管理（第三條）；強調省級衛(wèi)生健康主管部門組織開展本轄區(qū)職業(yè)健康檢查機構實驗室間比對和職業(yè)健康檢查質量考核（第十條），以適應新的職業(yè)健康檢查機構管理模式。在監(jiān)督檢查的主要內容（第二十一條）、監(jiān)督檢查的方式方法（第二十二條）以及相應的法律責任方面，新《管理辦法5號令》也作出了明確的規(guī)定。

界定了用人單位與職業(yè)健康檢查機構在職業(yè)健康檢查服務中的責任

根據(jù)《職業(yè)病防治法》，勞動者的職業(yè)健康監(jiān)護和醫(yī)療機構開展的職業(yè)健康檢查是兩個管理責任不同、實施主體不同、法律責任不同，但又有緊密聯(lián)系的職業(yè)健康管理行為。

職業(yè)健康監(jiān)護是用人單位根據(jù)勞動者的職業(yè)接觸史，通過定期或不定期的醫(yī)學健康檢查和健康相關資料的收集，連續(xù)監(jiān)測勞動者健康狀況的一種職業(yè)健康管理行為。監(jiān)護的主要內容包括職業(yè)健康檢查、應急健康檢查、離崗后醫(yī)學隨訪和職業(yè)健康監(jiān)護檔案管理等。職業(yè)健康檢查是醫(yī)療衛(wèi)生機構通過醫(yī)學手段和方法，對勞動者接觸職業(yè)病危害因素可能產生的健康影響和健康損害進行臨床醫(yī)學檢查的醫(yī)療行為。職業(yè)健康檢查內容包括上崗前、在崗期間、離崗時的健康檢查。職業(yè)健康檢查結果信息是職業(yè)健康監(jiān)護的重要內容和主要資料來源。

《職業(yè)病防治法》要求用人單位應當按照規(guī)定依法對從事接觸職業(yè)病危害的作業(yè)的勞動者組織上崗前、在崗期間和離崗時的職業(yè)健康檢查（第三十五條），為勞動者建立職業(yè)健康監(jiān)護檔案（第三十六條）。鑒于國家安全生產監(jiān)督管理頒布的總局[2012]第49號令已經對用人單位在勞動者職業(yè)健康監(jiān)護方面的職責作了詳細規(guī)定，2015年國家衛(wèi)計委公布的《管理辦法5號令》僅對用人單位在配合職業(yè)健康檢查機構開展職業(yè)健康檢查時的職責予以明確。

新《管理辦法5號令》的重點在于規(guī)范管理職業(yè)健康檢查機構，如規(guī)定：為用人單位提供職業(yè)健康檢查服務時應當與用人單位簽訂委托協(xié)議書（第十二條）；應當依據(jù)相關技術規(guī)范，結合用人單位提交的資料，明確用人單位應當檢查的項目和周期（第十三條）；保證外出職業(yè)健康檢查的檢查質量及放射防護和生物安全（第十六條）；按照規(guī)定時間將職業(yè)健康檢查結果書面告知用人單位，包括勞動者個人職業(yè)健康檢查報告和用人單位職業(yè)健康檢查總結報告（第十七條）；發(fā)現(xiàn)疑似職業(yè)病病人時，應當告知勞動者本人并及時通知用人單位，并向所在地衛(wèi)生健康主管部門報告（第十八條）；“依托現(xiàn)有的信息平臺，加強職業(yè)健康檢查的統(tǒng)計報告工作，逐步實現(xiàn)信息的互聯(lián)互通和共享”（第十九條）；建立職業(yè)健康檢查檔案（第二十條），職業(yè)健康檢查機構的職業(yè)健康檢查檔案不同于勞動者的職業(yè)健康監(jiān)護檔案，兩者在檔案內容、保管責任、保管期限均有所不同。這些規(guī)定旨在于界定用人單位與職業(yè)健康檢查機構在職業(yè)健康檢查服務中的責任，加強職業(yè)病監(jiān)測，及時了解職業(yè)健康狀況，以便更好地有針對性地制定職業(yè)病防治對策。

進一步方便用人單位與勞動者的職業(yè)健康檢查

新《管理辦法5號令》分別從職業(yè)健康檢查服務供給側改革、職業(yè)健康檢查機構管理模式方面，制定方便用人單位與勞動者職業(yè)健康檢查的措施。新《管理辦法5號令》強調縣級以上地方衛(wèi)生健康主管部門“結合職業(yè)病防治工作實際需要，充分利用現(xiàn)有資源，統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局；加強職業(yè)健康檢查機構能力建設，并提供必要的保障條件”，以滿足勞動者日益增長的職業(yè)健康檢查需求。

另一方面，將醫(yī)療衛(wèi)生機構開展職業(yè)健康檢查由行政審批制修改為業(yè)務備案制，使得更多的醫(yī)療衛(wèi)生機構能夠進入職業(yè)健康檢查服務市場，擴大用人單位、勞動者對職業(yè)健康檢查機構的選擇，有助于優(yōu)化職業(yè)健康檢查服務，通過市場競爭提升職業(yè)健康檢查服務水平。

由于一些用人單位往往因為生產性質難以停產安排勞動者進行職業(yè)健康檢查，一些職業(yè)健康檢查往往需要在批準的固定的健康檢查場所以外的地點，為用人單位提供現(xiàn)場職業(yè)健康檢查服務。為方便用人單位在不影響生產經營的條件下組織開展職業(yè)健康檢查，《管理辦法5號令》借鑒衛(wèi)生部《健康體檢管理辦法》，對“外出職業(yè)健康檢查”作出了相應規(guī)定。但是，一些偏遠地區(qū)由于各種條件限制，職業(yè)健康檢查服務供給能力不足，難以滿足當?shù)赜萌藛挝慌c勞動者職業(yè)健康檢查服務的需求。新《管理辦法5號令》在第十六條規(guī)定，“職業(yè)健康檢查機構可以在執(zhí)業(yè)登記機關管轄區(qū)域內或者省級衛(wèi)生健康主管部門指定區(qū)域內開展外出職業(yè)健康檢查”，從而既解決了偏遠地區(qū)的職業(yè)健康檢查服務需求問題，又能夠保證職業(yè)健康檢查質量。

此外，新《管理辦法5號令》進一步完善了方便用人單位、勞動者職業(yè)健康檢查的制度設計，如規(guī)定職業(yè)健康檢查機構應當“開展職業(yè)病防治知識宣傳教育”“應當關心、愛護勞動者，尊重和保護勞動者的知情權及個人隱私”“勞動者可持單位介紹信進行職業(yè)健康檢查”“職業(yè)健康檢查機構發(fā)現(xiàn)疑似職業(yè)病病人、職業(yè)禁忌時，應當告知勞動者本人并及時通知用人單位”等。這些制度設計進一步方便了用人單位、勞動者的職業(yè)健康檢查。

這次對《管理辦法5號令》的修改，是該規(guī)章自2015年5月實施3年以來的首次修正，但確是影響面廣、關注度高的一次修訂。2001年10月27日第九屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過的《職業(yè)病防治法》，確定了職業(yè)健康檢查機構由省級衛(wèi)生行政部門批準的資質管理制度，2002年5月衛(wèi)生部頒布實施《管理辦法23號令》，至今已經14年，得到管理部門、職業(yè)健康檢查機構的廣泛認可。取消職業(yè)健康檢查機構行政審批，實施職業(yè)健康機構備案管理，是傳統(tǒng)資質管理模式的全面轉型；新建立的職業(yè)健康機構備案管理制度是否能夠適應制度轉型后的管理需要，也還需要時間和實踐的檢驗。職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理部門、職業(yè)健康檢查機構需要迎接挑戰(zhàn)，總結檢驗，不斷完善職業(yè)健康檢查機構管理模式，為勞動者提供更好、更優(yōu)質的服務。