政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的難題及破解之道

摘? ? ? 要：績(jī)效評(píng)估不僅能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中存在的問(wèn)題，而且還可以為政府購(gòu)買公共服務(wù)提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)質(zhì)是政府與承包商之間形成一個(gè)穩(wěn)定的組織間網(wǎng)絡(luò)。以組織間網(wǎng)絡(luò)為視角進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估比政府壟斷供給公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估更為復(fù)雜和困難，主要體現(xiàn)在事前指標(biāo)的不適用性、網(wǎng)絡(luò)發(fā)展階段指標(biāo)差異、網(wǎng)絡(luò)類型多樣性和網(wǎng)絡(luò)成員的多元性等方面。破解這些難題，應(yīng)建立包括多個(gè)評(píng)估主體在內(nèi)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu);建立包括公眾滿意度、效率、社會(huì)公平和政府成本等在內(nèi)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系;采取事前、事中和事后評(píng)估相互結(jié)合的績(jī)效評(píng)估方式。

關(guān)? 鍵? 詞：政府購(gòu)買公共服務(wù);績(jī)效評(píng)估;組織間網(wǎng)絡(luò)

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）05-0001-08

收稿日期：2019-03-21

作者簡(jiǎn)介：李洪佳（1982—），女，山東威海人，天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)副教授，博士，研究方向?yàn)檎?gòu)買公共服務(wù)。

基金項(xiàng)目：本文系天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目“政府購(gòu)買公共服務(wù)中的行政擔(dān)保責(zé)任及對(duì)天津深化‘放管服改革的借鑒”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：TJZZ18-08。

從20世紀(jì)80年代末開(kāi)始，公共行政領(lǐng)域的新理論和新觀點(diǎn)層出不窮。如新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)政府職能的重新界定：政府是“掌舵”的，而不是“劃槳”的。以羅伯特·B.登哈特夫婦為代表的新公共服務(wù)理論批判了這一觀點(diǎn)，并認(rèn)為，其忽視了公民參與的作用，提出政府應(yīng)該是為公民“服務(wù)”的而不是“掌舵”的觀點(diǎn)。蓋伊·彼得斯通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)治理和全球行政改革進(jìn)行研究后提出了市場(chǎng)化政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府四種政府未來(lái)治理模式。這些理論和模式的核心目標(biāo)是提高政府供給公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，降低行政成本。政府購(gòu)買公共服務(wù)在這些理論的推動(dòng)下得到了快速發(fā)展。

上海是我國(guó)最早推行政府購(gòu)買公共服務(wù)的城市。此后，政府購(gòu)買公共服務(wù)逐漸在全國(guó)其他城市推開(kāi)，其內(nèi)容和范圍也隨之不斷得到增加和擴(kuò)大，學(xué)界也因此掀起了研究的熱潮且成果豐富?？傮w來(lái)看，學(xué)界的研究主要集中在政府購(gòu)買公共服務(wù)的模式、范圍、可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)及責(zé)任等方面，而對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的研究還存在一定的空白，然而，政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估在政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用，不僅能夠證明政府是否有效地提供了公共服務(wù)，而且還能對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的效率和質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)，充分發(fā)揮政府購(gòu)買公共服務(wù)的價(jià)值。本文在借鑒學(xué)界研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐，將政府購(gòu)買公共服務(wù)看作是一種組織間網(wǎng)絡(luò)，從組織間網(wǎng)絡(luò)的視角分析政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估存在的難題并提出破解對(duì)策。

一、組織間網(wǎng)絡(luò)與政府購(gòu)買公共服務(wù)的邏輯契合

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，組織間網(wǎng)絡(luò)作為一種企業(yè)管理領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)形態(tài)在公共行政領(lǐng)域逐步得到應(yīng)用。公共行政領(lǐng)域的組織間網(wǎng)絡(luò)主要是描述政府與非政府部門之間的正式與非正式的關(guān)系。公共行政領(lǐng)域的組織間網(wǎng)絡(luò)研究劃分為管理復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)與行動(dòng)者中心制度主義兩個(gè)流派。埃里克·漢斯·克林（Erik-Hans Klijn）等是管理復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)流派的代表。他認(rèn)為，組織間網(wǎng)絡(luò)作為一種水平的自我協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)經(jīng)常的互動(dòng)、共享的價(jià)值觀和相互信任使得各個(gè)行動(dòng)者不再只是關(guān)注自身的利益，而是通過(guò)相互依賴、協(xié)商互動(dòng)及相互信任以一種非科層的形式開(kāi)展活動(dòng)。為了進(jìn)一步區(qū)分組織間網(wǎng)絡(luò)與傳統(tǒng)組織模式的區(qū)別，埃里克·漢斯·克林還比較了網(wǎng)絡(luò)模型與理性中心規(guī)則模型。他認(rèn)為，理性中心規(guī)則模型將注意力主要放在政府上，把政府看作是關(guān)鍵的行動(dòng)者，其他非政府部門的作用則完全可以被忽略。網(wǎng)絡(luò)模型提供了一個(gè)相互依賴的行動(dòng)者之間的互動(dòng)及利益協(xié)調(diào)的框架。政府需要依賴其他行動(dòng)者開(kāi)展活動(dòng)，而且政府與其他的行動(dòng)者處于平等的地位，他們通過(guò)平等協(xié)商來(lái)確定共同的問(wèn)題并相互協(xié)調(diào)從而使自己的行為符合共同利益的要求。[1]行動(dòng)者中心制度主義則是把組織間網(wǎng)絡(luò)看作是限定行動(dòng)者的規(guī)則和制度安排，如德國(guó)的麥斯·普朗克學(xué)派認(rèn)為，公私行動(dòng)者之間通過(guò)形成組織間網(wǎng)絡(luò)來(lái)交換資源，從而實(shí)現(xiàn)共同的利益。網(wǎng)絡(luò)作為一種非正式的制度安排可以對(duì)行動(dòng)者的投機(jī)主義行為進(jìn)行限制和約束，從而能夠克服集體行動(dòng)的困境。[2]

不管是管理復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)流派還是行動(dòng)者中心制度主義流派，他們都是將政府購(gòu)買公共服務(wù)看作是政府與承包商之間結(jié)成的一種穩(wěn)定的組織間網(wǎng)絡(luò)，要想很好地發(fā)揮政府購(gòu)買公共服務(wù)的作用就應(yīng)當(dāng)構(gòu)建并維持政府與承包商之間良好的互動(dòng)關(guān)系。這與組織間網(wǎng)絡(luò)所認(rèn)可的組織成員之間的關(guān)系是決定組織績(jī)效的關(guān)鍵因素的理論不謀而合。政府購(gòu)買公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)政府與承包商之間的平等協(xié)商、相互合作，不再將政府置于壟斷的地位，因此，既可以運(yùn)用組織間網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)的組織成員間的平等互動(dòng)理論來(lái)指導(dǎo)政府與承包商之間建立相互合作的關(guān)系，又可以基于組織間網(wǎng)絡(luò)視角研究政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估。

二、政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的難題——基于組織間網(wǎng)絡(luò)視角

政府購(gòu)買公共服務(wù)是否體現(xiàn)了其應(yīng)有的價(jià)值？有學(xué)者認(rèn)為兩個(gè)或兩個(gè)以上的相互依賴的組織通過(guò)互相合作來(lái)提供公共服務(wù)肯定比單個(gè)組織提供更為有效。這一邏輯假設(shè)來(lái)自博弈論。博弈論認(rèn)為，博弈雙方的合作比競(jìng)爭(zhēng)更能給彼此帶來(lái)有利的結(jié)果。政府購(gòu)買公共服務(wù)是由來(lái)自不同部門的組織行動(dòng)者組成并基于各自的專業(yè)技能開(kāi)展合作，因此，有學(xué)者認(rèn)為，政府購(gòu)買公共服務(wù)一定比政府壟斷公共服務(wù)供給更能提高公共服務(wù)供給的效率。這一觀點(diǎn)是以傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估的評(píng)價(jià)單個(gè)組織績(jī)效方法來(lái)衡量政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效的。傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估主要是衡量組織運(yùn)行的最終結(jié)果。盡管政府購(gòu)買公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是由單個(gè)組織組成的，但政府購(gòu)買公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作不應(yīng)與傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的運(yùn)作相混淆，因?yàn)?，與單個(gè)組織不同，政府購(gòu)買公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不是基于自上而下的命令關(guān)系，而是由政府與承包商之間結(jié)成的一種穩(wěn)定的組織間網(wǎng)絡(luò)。政府與承包商之間的關(guān)系也不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是基于信任和彼此的承諾建立的相互合作關(guān)系。利益相關(guān)者也不僅僅指向組織的服務(wù)對(duì)象，還包括關(guān)鍵的參與者。政府購(gòu)買公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)績(jī)效評(píng)估與單個(gè)組織的績(jī)效評(píng)估相比具有一定的難度。主要表現(xiàn)為：

（一）事前績(jī)效指標(biāo)的不適用性

通過(guò)事前確定的指標(biāo)來(lái)進(jìn)行政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估可信度不高。首先，政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中的利益相關(guān)者，包括內(nèi)部的利益相關(guān)者和外部的利益相關(guān)者等眾多的利益相關(guān)者，其對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)都有著自己明確或含蓄的期望、利益、目標(biāo)和認(rèn)知，這些都會(huì)對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估產(chǎn)生影響。在政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中，盡管政府與承包商之間可能會(huì)建立一個(gè)正式的指標(biāo)，但這并不意味著該指標(biāo)在政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估過(guò)程中一定具有權(quán)威性。其次，政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估應(yīng)考慮政府與承包商因相互作用而產(chǎn)生的成本，因?yàn)椋?gòu)買公共服務(wù)會(huì)產(chǎn)生額外的成本和收益不能通過(guò)事先確定的指標(biāo)得以體現(xiàn)。在政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中，政府與承包商之間的關(guān)系如何，還可能會(huì)影響到他們未來(lái)的合作。如在政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中，政府與承包商之間出現(xiàn)了罅隙，會(huì)使得他們難以在將來(lái)再次建立合作關(guān)系，或者政府與承包商在長(zhǎng)期的人際交往、互相接觸中產(chǎn)生了人際信任、有效規(guī)范等社會(huì)資本，從而為未來(lái)的合作創(chuàng)造了有利條件。而這些在事先確定的指標(biāo)中都沒(méi)能得以體現(xiàn)。再次，政府購(gòu)買公共服務(wù)所涉及到的新的工作方法，不僅會(huì)影響制度實(shí)踐，而且還會(huì)影響人們對(duì)合作結(jié)果的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)服務(wù)供給的性質(zhì)或水平的重新定義或者發(fā)展新的公共項(xiàng)目。這種政府購(gòu)買公共服務(wù)的動(dòng)態(tài)化意味著事先確定的指標(biāo)在互動(dòng)的過(guò)程中可能會(huì)發(fā)生變化。因此，不能以事先確定的指標(biāo)作為政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的唯一標(biāo)準(zhǔn)，政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估需要更為全面的指標(biāo)體系來(lái)體現(xiàn)。傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估不可能成為評(píng)價(jià)政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效有用的工具?！爸魂P(guān)注最終產(chǎn)品和影響比如服務(wù)的數(shù)量、單位成本、顧客行為的改變或服務(wù)的完成等是粗魯?shù)摹⒉豢煽康?、具有欺騙性的和無(wú)意義的?！盵3]

（二）網(wǎng)絡(luò)發(fā)展階段績(jī)效指標(biāo)的差異性

羅伯特·E.奎恩和金·卡梅倫的《組織的生命周期和有效性標(biāo)準(zhǔn)的改變》一文認(rèn)為，人們很少考慮到組織生命周期不同階段的不同評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的適用性問(wèn)題。[4]而這種現(xiàn)象在今天仍然存在。組織間網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)成員經(jīng)歷了許多不同的發(fā)展階段。湯姆斯·A.迪達(dá)諾和霍華德·S.朱克曼提出了組織間網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的四階段說(shuō)，并確認(rèn)了影響組織間網(wǎng)絡(luò)從一個(gè)階段過(guò)渡到另一個(gè)階段的重要因素。這四個(gè)階段分別為：合作的出現(xiàn)、合作轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)盟、聯(lián)盟的成熟和發(fā)展的十字路口。[5]雖然，他們是基于對(duì)于醫(yī)院聯(lián)盟的研究提出了組織間網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的四個(gè)階段，但他們提出的組織間網(wǎng)絡(luò)生命周期也適用于大部分公共服務(wù)組織間網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，包括政府購(gòu)買公共服務(wù)。本文分析研究的目的并不在于提出一個(gè)組織間網(wǎng)絡(luò)發(fā)展階段的新觀點(diǎn)或者討論不同發(fā)展階段的關(guān)鍵因素，而是要證明不同的組織間網(wǎng)絡(luò)發(fā)展階段適用于不同的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。對(duì)于政府購(gòu)買公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，建立關(guān)系是至關(guān)重要的。除非建立了關(guān)系，否則政府購(gòu)買公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化供給是不可能發(fā)展下去的。在這一發(fā)展階段，政府購(gòu)買公共服務(wù)成員的大部分時(shí)間和精力往往都用來(lái)建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，而不是在實(shí)現(xiàn)績(jī)效指標(biāo)。如果用績(jī)效指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度來(lái)評(píng)估處于這一發(fā)展階段的政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效是不科學(xué)的，相反，發(fā)展相對(duì)比較成熟的組織間網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該是能夠有效地運(yùn)作并實(shí)現(xiàn)績(jī)效指標(biāo)的。對(duì)于那些發(fā)展到這一階段的網(wǎng)絡(luò)，它的相互作用的過(guò)程和網(wǎng)絡(luò)成員間的合作已經(jīng)成熟，并且組織間網(wǎng)絡(luò)也早已建立，如果再對(duì)其運(yùn)行的有效性進(jìn)行評(píng)估已經(jīng)沒(méi)有任何價(jià)值。因此，政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估應(yīng)考慮其網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的不同階段績(jī)效指標(biāo)的差異性。

（三）網(wǎng)絡(luò)類型的多樣性

組織間網(wǎng)絡(luò)有不同的形式，或者是在組織間網(wǎng)絡(luò)成員間的關(guān)系方面不同，或者是在網(wǎng)絡(luò)發(fā)起的方式方面不同，或者在其他的方面不同。不同的組織間網(wǎng)絡(luò)的設(shè)計(jì)都是為了實(shí)現(xiàn)某種特定的功能，因此在發(fā)揮其他功能方面他們可能力不從心，但這并不是說(shuō)這些網(wǎng)絡(luò)天生就是功能失調(diào)的。羅伯特·阿格拉諾夫詳細(xì)地說(shuō)明了一系列的組織間網(wǎng)絡(luò)類型和目的。默納·曼德?tīng)柡土_賓·基斯特在分解不同的組織間網(wǎng)絡(luò)類型時(shí)，確認(rèn)了三種重要的水平關(guān)系的類型——互助、協(xié)作和合作，這些類型與不同的組織間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)。認(rèn)識(shí)網(wǎng)絡(luò)類型的不同和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的區(qū)別很關(guān)鍵，因?yàn)?，其不僅有著不同的目的，而且結(jié)構(gòu)特征也不相同，對(duì)相互之間信任水平的要求也不同。不同的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的強(qiáng)度決定了應(yīng)采用不同類型的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。如互助型網(wǎng)絡(luò)中的網(wǎng)絡(luò)成員是彼此獨(dú)立的，他們只關(guān)注自身的利益需求而不考慮其他網(wǎng)絡(luò)成員的需求。但對(duì)于合作型網(wǎng)絡(luò)來(lái)說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)成員不再是相互獨(dú)立的，在提供公共服務(wù)的過(guò)程中他們都需要放棄自己的一部分利益來(lái)獲取共同的利益。而且，合作型網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)基于較高水平的相互信任和相互作用建立起網(wǎng)絡(luò)成員間的強(qiáng)關(guān)系網(wǎng)。傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估不適合合作型網(wǎng)絡(luò)，因?yàn)槠洳荒軌蛟u(píng)價(jià)這些無(wú)形的結(jié)果。如范·拉杰通過(guò)對(duì)四個(gè)為非先天性腦損傷患者提供公共服務(wù)的供給網(wǎng)絡(luò)的研究發(fā)現(xiàn)，用于評(píng)價(jià)自愿建立的網(wǎng)絡(luò)化供給和通過(guò)命令建立的網(wǎng)絡(luò)化供給的評(píng)估指標(biāo)不同。網(wǎng)絡(luò)合法性、激活的能力（使網(wǎng)絡(luò)運(yùn)轉(zhuǎn)的能力）和網(wǎng)絡(luò)風(fēng)氣（指的是網(wǎng)絡(luò)成員組織利益的實(shí)現(xiàn)和他們?cè)敢獬阶陨砝娑谡w組織的利益做出決策的意愿之間的平衡）這三個(gè)指標(biāo)適合于評(píng)估自愿建立的網(wǎng)絡(luò)化供給而不適用于通過(guò)命令建立的網(wǎng)絡(luò)化供給。因此，政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估應(yīng)考慮到政府購(gòu)買公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的類型，即公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買形成的，還是通過(guò)非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買或其它形式形成的。不同類型的政府購(gòu)買公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的不同，在一定程度上也增加了政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的難度。

（四）網(wǎng)絡(luò)成員的多元性

政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的困難與單個(gè)組織績(jī)效評(píng)估的困難密切相關(guān)，且更為復(fù)雜。單個(gè)組織績(jī)效評(píng)估是基于滿足組織關(guān)鍵的利益相關(guān)者這一核心理念展開(kāi)的，關(guān)鍵的利益相關(guān)者通常指的是組織的顧客。在運(yùn)行的過(guò)程中，以顧客需求為導(dǎo)向，組織不僅對(duì)其顧客有效而且對(duì)其他的利益相關(guān)者（如投資者或者雇員）也是有效的。然而，顧客只是代表了組織中的一部分利益相關(guān)者，對(duì)于公共部門來(lái)說(shuō)，他們甚至不是最為關(guān)鍵的利益相關(guān)者。如公立學(xué)校的學(xué)生和家庭是公立學(xué)校的最主要的選民，滿足他們的需求對(duì)公立學(xué)校而言至關(guān)重要。然而，學(xué)生群體可能會(huì)分裂為多元的選民群體，不同的選民群體對(duì)于公立學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)具有不同的看法。有天賦的學(xué)生和他們的家庭對(duì)于如何評(píng)價(jià)公立學(xué)校有自己的一套指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，而那些具有學(xué)習(xí)障礙的學(xué)生及他們的家庭則有另外一套指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)估單個(gè)組織績(jī)效時(shí)存在的這些問(wèn)題在政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估時(shí)也會(huì)存在甚至更為復(fù)雜。政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估最難的一點(diǎn)就在于不同的網(wǎng)絡(luò)成員有著不同的服務(wù)對(duì)象。不同的網(wǎng)絡(luò)成員以網(wǎng)絡(luò)化的形式相互合作，提供的公共服務(wù)可能會(huì)滿足顧客的多元化需求，但也可能帶來(lái)資源共享、管轄權(quán)之爭(zhēng)等問(wèn)題。因此，某些提供公共服務(wù)的組織可能會(huì)滿足于向顧客提供邊際質(zhì)量的服務(wù)，即服務(wù)是由那些他們可以控制的單個(gè)組織提供的。由多元組織相互合作提供更高質(zhì)量的有效的服務(wù)可能對(duì)某些利益相關(guān)者群體缺乏吸引力，因?yàn)樗麄兊男袨椴荒鼙槐O(jiān)督和控制。因此，政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估不僅要確認(rèn)和追蹤關(guān)系的改變及隱性的收益和結(jié)果，還要確認(rèn)不同利益相關(guān)者的感受?！熬W(wǎng)絡(luò)成員對(duì)網(wǎng)絡(luò)有效性的認(rèn)知是評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)結(jié)果的最好的方法?！盵6]

三、破解政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估難題的對(duì)策

政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估比公共服務(wù)供給績(jī)效評(píng)估更加復(fù)雜，但這并不妨礙有些學(xué)者對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的研究。喬普·庫(kù)本簡(jiǎn)把政府購(gòu)買公共服務(wù)看作是一種網(wǎng)絡(luò)化供給，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)化供給與傳統(tǒng)的單中心供給不同，主要表現(xiàn)為：⑴網(wǎng)絡(luò)化供給涉及內(nèi)部利益相關(guān)者和外部利益相關(guān)者等眾多利益群體。不同的利益相關(guān)者對(duì)組織有著不同的期望、利益和目標(biāo)，這些對(duì)于確定網(wǎng)絡(luò)化供給有效性的指標(biāo)會(huì)產(chǎn)生一定的影響。⑵網(wǎng)絡(luò)化供給需要參與方投入大量的資源，因此在評(píng)估組織間網(wǎng)絡(luò)化供給效果的同時(shí)不能忽視組織間網(wǎng)絡(luò)化合作成本，如合作過(guò)程會(huì)影響到未來(lái)進(jìn)一步合作的可能性，因?yàn)樵诤献鞯倪^(guò)程中建立信任是一種資源，這也是網(wǎng)絡(luò)化治理所帶來(lái)的結(jié)果，但這些并不能體現(xiàn)在事前所確定的指標(biāo)當(dāng)中。⑶網(wǎng)絡(luò)化供給是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，事先確定的指標(biāo)在互動(dòng)的過(guò)程中可能會(huì)發(fā)生變化。喬普·庫(kù)本簡(jiǎn)認(rèn)為，政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估不能以事先確定的指標(biāo)作為績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，但他并不排斥事先制定好的指標(biāo)，只是要求在使用的時(shí)候要考慮它的缺點(diǎn)并結(jié)合政府購(gòu)買公共服務(wù)的特點(diǎn)。[7]默納·曼德?tīng)柡土_賓·基斯特也是通過(guò)分析傳統(tǒng)的適合于官僚制和新公共管理績(jī)效評(píng)估的缺陷來(lái)提出政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的方法的。[8]基思·G.普羅文和H.布林頓·米爾沃德在其后期的研究中建議，政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估應(yīng)從社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)自身和參與成員三個(gè)層面來(lái)進(jìn)行。他們認(rèn)為，每一層面都有不同的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)和不同的利益相關(guān)者。每一層面的有效性都離不開(kāi)其他層面的有效性，但這并不是說(shuō)某一層面的有效性會(huì)導(dǎo)致其他兩個(gè)層面的有效性。有效的政府購(gòu)買公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)供給應(yīng)該在這三個(gè)層面都是有效的。[9]本文在借鑒其他學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上認(rèn)為，破解政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的難題應(yīng)該從評(píng)估主體、評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估方式三個(gè)方面入手。

（一）評(píng)估主體

公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估是建立在評(píng)估主體對(duì)公共服務(wù)供給的一般過(guò)程的基本認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上的。他們將自己的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際對(duì)公共服務(wù)供給的分析結(jié)果進(jìn)行對(duì)比，從而得出績(jī)效評(píng)估的結(jié)論。中國(guó)有句俗話“事不關(guān)己高高掛起”，即當(dāng)事情與自己無(wú)關(guān)時(shí)，相關(guān)的行為人就會(huì)把它擱置在一邊而不顧。為了保證政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的客觀性，應(yīng)避免讓那些對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的結(jié)果持有無(wú)所謂態(tài)度的人或組織成為政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的主體?！捌髽I(yè)追求純經(jīng)濟(jì)效益的觀點(diǎn)是有問(wèn)題的……公司所有的利益相關(guān)者群體都向公司投入了威脅和機(jī)會(huì)?！盵10]因此，政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估應(yīng)考慮到所有的利益相關(guān)者對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的利益訴求。依據(jù)“米切爾評(píng)分法”，可以將政府購(gòu)買公共服務(wù)利益相關(guān)者分為潛在型利益相關(guān)者、預(yù)期型利益相關(guān)者和確定型利益相關(guān)者。潛在型利益相關(guān)者主要指服務(wù)接受者和政府，預(yù)期型利益相關(guān)者主要指承包商，潛在型利益相關(guān)者主要指社區(qū)和一般公眾。所有的利益相關(guān)者對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)都有著不同的利益訴求，因此，政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估應(yīng)建立包括政府、承包商、政府審計(jì)部門、公眾、媒體和專家等多個(gè)評(píng)估主體在內(nèi)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。但由于不同的利益相關(guān)者的利益相關(guān)程度不同，因而對(duì)于不同的利益者的評(píng)估結(jié)果應(yīng)賦予不同的權(quán)重。公共服務(wù)供給的結(jié)果直接關(guān)系到公眾的切身利益，一般來(lái)說(shuō)，應(yīng)賦予公眾對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果更多的權(quán)重。為了保證政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的客觀公正，績(jī)效評(píng)估主體應(yīng)避免受到主觀意識(shí)和外界環(huán)境的干擾，使其能夠站在客觀的立場(chǎng)上獨(dú)立地行使職權(quán)。獨(dú)立性是實(shí)現(xiàn)有效績(jī)效評(píng)估的必要前提，如果績(jī)效評(píng)估主體不具有相對(duì)獨(dú)立的地位，不具有一定的主體性和自主性，自身依附、受制于被評(píng)估對(duì)象，就會(huì)失去績(jī)效評(píng)估的有效性。

（二）評(píng)估指標(biāo)

政府購(gòu)買公共服務(wù)通常具有復(fù)雜性，很難事先確定績(jī)效指標(biāo)，因此，政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)反映其過(guò)程的復(fù)雜性和結(jié)果的多維性。具體來(lái)說(shuō)，政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)應(yīng)該包括四個(gè)方面的內(nèi)容：公眾滿意度、效率、社會(huì)公平和政府成本。公眾滿意度是指公眾所感受到的對(duì)于政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的一種客觀評(píng)價(jià)，包括公眾對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)數(shù)量的滿意度、公眾對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)質(zhì)量的滿意度、公眾對(duì)政府工作人員工作的滿意度及公眾對(duì)承包商工作的滿意度等幾個(gè)方面。公眾是政府購(gòu)買公共服務(wù)最為關(guān)鍵的利益相關(guān)者，應(yīng)把公眾滿意度作為政府購(gòu)買公共服務(wù)的第一位和根本性的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。效率是指產(chǎn)出與所消耗的人力、物力、財(cái)力等要素之間的比率，政府購(gòu)買公共服務(wù)的效率包括購(gòu)買過(guò)程的效率和購(gòu)買結(jié)果的效率。前者是指在購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中，政府選擇承包商的時(shí)效，即政府是否能用最短的時(shí)間選擇出最為理想的承包商，而后者主要指在購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中政府的投入產(chǎn)出比。政府購(gòu)買公共服務(wù)效率評(píng)估可以從競(jìng)爭(zhēng)程度，購(gòu)買公共服務(wù)的投入與所購(gòu)買的公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量之間的比例關(guān)系等幾個(gè)方面著手。政府購(gòu)買公共服務(wù)的社會(huì)公平是指在政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中不存在“撇奶脂”現(xiàn)象，即每個(gè)公眾都能均等地獲得政府購(gòu)買的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府成本是指在購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中政府所產(chǎn)生的各種直接成本和間接成本之和，它是政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的重要指標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，政府成本指標(biāo)應(yīng)包括政府購(gòu)買公共服務(wù)的信息搜尋成本、監(jiān)督控制成本等間接成本和生產(chǎn)成本。

（三）評(píng)估方式

政府購(gòu)買公共服務(wù)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，事先確定的績(jī)效指標(biāo)在互動(dòng)過(guò)程中可能會(huì)發(fā)生變化。因此，政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估應(yīng)采取動(dòng)態(tài)化的評(píng)估方式。具體來(lái)說(shuō)，就是在評(píng)估方式上，應(yīng)實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后評(píng)估的有機(jī)結(jié)合。事前評(píng)估易于提前發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)采取防范措施，避免可能出現(xiàn)重大失誤和遭受更大損失。政府購(gòu)買公共服務(wù)的初衷是將市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)方式引入到公共服務(wù)供給中，從而提高公共服務(wù)供給的效率。如果沒(méi)有一個(gè)良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，政府只是單純地購(gòu)買公共服務(wù)，那就與壟斷供給沒(méi)有區(qū)別。為了防止政府購(gòu)買公共服務(wù)流于形式，應(yīng)對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)事前指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，具體包括政府購(gòu)買公共服務(wù)需求確認(rèn)和承包商的準(zhǔn)入。此外，還需對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)估，即事中評(píng)估。事中評(píng)估主要是對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)提供過(guò)程進(jìn)行評(píng)估，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府購(gòu)買公共服務(wù)提供過(guò)程中存在的問(wèn)題，并采取措施予以解決，消除偏離績(jī)效指標(biāo)造成的不良影響，防止損失擴(kuò)大，從而確保政府購(gòu)買公共服務(wù)的質(zhì)量。事后評(píng)估就是建立獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的效果進(jìn)行客觀和公正的評(píng)價(jià)。其目的是檢查和驗(yàn)證政府購(gòu)買公共服務(wù)是否具有合法性，是否達(dá)到了預(yù)期的目的，是否有需要改進(jìn)和完善的地方，進(jìn)而為以后的政府購(gòu)買公共服務(wù)提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]KLIJN EH，KOPPENJAN JFM.Public management and policy networks[J].Public Management Review，2000，（2）：135-158.

[2]顏良恭.新制度論、政策網(wǎng)絡(luò)與民主治理[M].徐湘林.民主、政治秩序與社會(huì)變革.北京：中心出版社，2003：78-79.

[3]Rob Flynn，Susan Pickard，Gareth Williams.Contracts and the quasi-market in community health services[J].J Soc Policy，1995，（4）：529-550.

[4]QUINN R E，CAMERON K.? Organizational life cycles and shifting criteria of effectiveness：some preliminary evidence[J].Manage Sci，1983，（1）：33-51.

[5]Thomas A.DAunno， and Howard S.Zuckerman. A life-cycle Model of Organizational Federations：the Case of Hospitals[J].Academy of Management Revies，1987，（3）：534-545.

[6]Denise van Raaij.? Norms network members use： an alternative perspective for indicating network success or failure[J].International Public Management Journal，2006，（3）：249-270.

[7]Romana Hasnain-Wynia，SHOSHANNA sofaer，Gloria J.Bazzoli，et al.Members perceptions of community care network partnerships effectiveness[J].Medical Care Research and Review，2003，（4）：40-62.

[8]Joop Koppenjan.Creating a playing field for assessing the effectiveness of network collaboration by performance measures[J].Public Management Review，2008，（6）：699-714.

[9]Myrna Mandell，Robyn Keast.Evaluating the effectiveness of interorganizational relations through networks[J].Public Management Review，2008，（6）：715-731.

[10]PROVAN G K，MILWARD B H.Do networks really work？a framework for evaluating public-sector organizational networks[J].Public Adm Rev，2001，（4）：414-423.

[11]Stuart St.P. Slatter.? Strategic planning for public relations[J]. Long Range Plann，1980，（3）：57-60.

（責(zé)任編輯：牟春野）