國(guó)家監(jiān)察體制改革后檢察制度的鞏固與發(fā)展

【摘 要】 在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)監(jiān)督對(duì)象直接進(jìn)行處理，因而其法律監(jiān)督需要職務(wù)犯罪偵查權(quán)作為支撐。國(guó)家監(jiān)察體制改革后，檢察監(jiān)督失去了職務(wù)犯罪偵查權(quán)的支撐，這會(huì)導(dǎo)致訴訟監(jiān)督進(jìn)一步軟化和弱化，致使具有中國(guó)特色的檢察制度面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，必須堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的憲法定位; 通過(guò)給檢察機(jī)關(guān)保留在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪的偵查權(quán)、賦予檢察監(jiān)督以硬的約束力、賦予監(jiān)督中的調(diào)查核實(shí)權(quán)以及必要措施，來(lái)增強(qiáng)監(jiān)督剛性; 從而使中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度在新時(shí)代得到鞏固和發(fā)展。

一、問(wèn)題的提出

2018 年是中國(guó)檢察制度面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的一年。黨的十九報(bào)告指出： 要 “把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力”。主要是職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸，這一職能調(diào)整雖然僅削減了檢察機(jī)關(guān)諸項(xiàng)職能中的一項(xiàng)職能，但給檢察制度帶來(lái)了重大而深刻的影響：一是導(dǎo)致訴訟監(jiān)督進(jìn)一步軟化和弱化。二是對(duì)發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪立案?jìng)刹椤Ｒ酝?，由于有職犯罪偵查?quán)作為支撐，有關(guān)機(jī)關(guān)大多能夠做些糾正工作。但是，在職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸后，訴訟監(jiān)督只剩下向有關(guān)機(jī)關(guān)提出糾正意見(jiàn)或建議這種柔性監(jiān)督方式?！笆チ寺殑?wù)犯罪偵查權(quán)的檢察機(jī)關(guān)該如何實(shí)現(xiàn)其法律監(jiān)督職能，處在大變革前夕的中國(guó)檢察制度將何去何從” 是個(gè)重大而嚴(yán)肅的問(wèn)題。

二、堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的憲法定位

面對(duì)職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸給 “國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)” 這一憲法定位帶來(lái)的影響，是堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的憲法定位，還是改弦易轍，甚至像一些國(guó)家和地區(qū)那樣將檢察機(jī)關(guān)定位為單純的公訴機(jī)關(guān)，這是首先要回答的問(wèn)題。

（一） 我國(guó)的政治制度和基本國(guó)情決定了需要法律監(jiān)督

我國(guó)的政治制度決定了要設(shè)立法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，以維護(hù)國(guó)家法治的統(tǒng)一和法律的正確實(shí)施。任何國(guó)家無(wú)論采取何種政體，都要采取一定的方式對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約。我國(guó)實(shí)行的是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民代表大會(huì)制度，采 “一元分立” 政體，需要采取設(shè)立專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的方式對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。[1]即由人民代表大會(huì)產(chǎn)生 “一府兩院”，由檢察院負(fù)責(zé)對(duì)權(quán)力行使的合法性進(jìn)行監(jiān)督，以維護(hù)國(guó)家法治的統(tǒng)一和法律的正確實(shí)施。如今，增設(shè)了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，形成了人民代表大會(huì)之下 “一府一委兩院” 的權(quán)力架構(gòu)。我國(guó)的基本國(guó)情決定了應(yīng)堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位。這是因?yàn)槲覈?guó)尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，需要一個(gè)專(zhuān)司法律監(jiān)督的機(jī)關(guān)來(lái)維護(hù)法治的統(tǒng)一和法律的正確實(shí)施。

（二） 國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察職能沒(méi)有也不可能取代檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督

首先，從國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)來(lái)看，其目標(biāo)是 “整合反腐敗資源力量，加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”。根本無(wú)意改變檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位。其次，從兩個(gè)機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象主要是公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪; 檢察機(jī)關(guān)除了對(duì)涉嫌犯罪的提起公訴外，監(jiān)督的主要是訴訟所涉?zhèn)刹闄C(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)的違法行為和錯(cuò)誤決定。

（三） 修正后的憲法再次確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)

2018 年 3 月 11 日，第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)憲法修正案，憲法第 134 條仍然確認(rèn)： “中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。將檢察機(jī)關(guān)定位為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是黨和國(guó)家根據(jù)我國(guó)的政治制度和基本國(guó)情作出的重要制度安排，是馬克思主義權(quán)力監(jiān)督制約理論和法治建設(shè)理論與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物。在全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略中，“法律監(jiān)督是法律運(yùn)行不可或缺的構(gòu)成性機(jī)制”;[2]它既是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中 “高效的法治實(shí)施體系” 的重要組成部分，也是 “嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系” 的重要組成部分，具有不可替代的作用。因此，必須堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的憲法定位。

三、增強(qiáng)檢察監(jiān)督的剛性

（一） 給檢察機(jī)關(guān)保留在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪的偵查權(quán)

在將職務(wù)犯罪偵查職能從檢察機(jī)關(guān)總體上劃轉(zhuǎn)給國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的情況下，應(yīng)該給檢察機(jī)關(guān)保留一小部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)，即在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪的偵查權(quán)。因此，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)、各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等，都具有對(duì)執(zhí)法、監(jiān)督對(duì)象直接進(jìn)行處理的權(quán)力。檢察監(jiān)督卻不然，法律并沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督對(duì)象直接進(jìn)行處理的權(quán)力，而只賦予其向監(jiān)督對(duì)象提出糾正違法行為、錯(cuò)誤決定的意見(jiàn)或建議的權(quán)力，監(jiān)督對(duì)象接到糾正意見(jiàn)或建議后是否糾正、如何糾正，由其自行決定。這是檢察監(jiān)督權(quán)區(qū)別于其他執(zhí)法權(quán)、監(jiān)督權(quán)的最大特點(diǎn)。

（二） 賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)以及必要的措施

賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)以及必要的措施，是法律監(jiān)督的應(yīng)有之義。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)特別是訴訟監(jiān)督等職責(zé)時(shí)，往往需要先對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為或錯(cuò)誤決定的線(xiàn)索、民事、行政公益訴訟的線(xiàn)索等進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，而法律對(duì)法律監(jiān)督中的調(diào)查核實(shí)權(quán)以及必要的措施沒(méi)有作規(guī)定或者規(guī)定不全面，這在職務(wù)犯罪偵查權(quán)歸屬于檢察機(jī)關(guān)時(shí)還不是多大的問(wèn)題，但在職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸后，問(wèn)題就變得突出起來(lái)： 一旦監(jiān)督對(duì)象對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查不予配合甚至對(duì)抗調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)往往無(wú)可奈何。因此，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)以及必要的措施。

四、逐步拓展檢察職能

職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸后，檢察機(jī)關(guān)仍有不少職能。同時(shí)也要看到，現(xiàn)行的檢察職能主要限于訴訟領(lǐng)域，而訴訟領(lǐng)域還存在一些法律監(jiān)督的空白地帶。在履行好現(xiàn)有職責(zé)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化訴訟監(jiān)督，并逐步將監(jiān)督職能拓展到訴訟領(lǐng)域之外。今后，檢察職能可在以下三個(gè)方面進(jìn)行拓展：

（一） 拓展司法審查，維護(hù)公民權(quán)利

為了防止偵查機(jī)關(guān)濫用強(qiáng)制措施和強(qiáng)制性偵查行為損害公民權(quán)利，實(shí)行決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的原則。比如，只有事先提請(qǐng)法官進(jìn)行司法審查、取得法官發(fā)布的司法令狀后，才能采取強(qiáng)制措施或者實(shí)施強(qiáng)制性偵查行為，這體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)偵查權(quán)的控制。在我國(guó)，只有逮捕需事先提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，其他強(qiáng)制措施和強(qiáng)制性偵查行為都由偵查機(jī)關(guān)自行決定和執(zhí)行。偵查機(jī)關(guān)采取的強(qiáng)制措施或者實(shí)施的強(qiáng)制性偵查行為如有不當(dāng)，除了 “對(duì)與案件無(wú)關(guān)的財(cái)物采取查封、扣押、凍結(jié)措施” 可以向有關(guān)機(jī)關(guān)申訴、控告外，其余均無(wú)救濟(jì)渠道。這不僅有可能使偵查權(quán)隨意擴(kuò)張、侵犯公民合法權(quán)益，而且會(huì)促成和鞏固 “偵查中心主義” 的訴訟構(gòu)造。

（二） 拓展行政檢察，促進(jìn)依法行政

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職能被規(guī)定在行政訴訟法中，屬于行政訴訟監(jiān)督的范疇，其監(jiān)督對(duì)象是行政權(quán)，這與對(duì)法院確有錯(cuò)誤的行政裁判提出抗訴、對(duì)訴訟中的違法行為提出監(jiān)督意見(jiàn)等所監(jiān)督的是審判權(quán)，形成了明顯區(qū)別。逐步拓寬行政公益訴訟范圍，行政訴訟法第 25 條第 4 款對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟作了規(guī)定。[3]細(xì)讀該規(guī)定，有兩點(diǎn)值得我們注意的是檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)法定情形，就 “應(yīng)當(dāng)” 向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé); 行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，依法向法院提起訴訟。而根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)于民事公益訴訟，檢察院只是 “可以”向法院提起訴訟。這說(shuō)明法律就提起行政公益訴訟賦予了檢察機(jī)關(guān) “必為” 的義務(wù)。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 朱孝清：《中國(guó)檢察制度的幾個(gè)問(wèn)題》，《中國(guó)法學(xué)》2007 年第 2 期，第 109 頁(yè)

[2] 張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社 2003 年版，第 287 頁(yè)

[3] 湯維建：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度優(yōu)化》，《人民檢察》2018 年第 11 期，第 15 頁(yè)

作者：田志遠(yuǎn)（1992年），女，漢，內(nèi)蒙古通遼市扎魯特旗，研究生法律方向。