水利工程試行集中監(jiān)理制的實踐與思考

(1.江蘇省淮安市水利局,江蘇 淮安 223005;2.江蘇省淮安市盱眙縣水務(wù)局,江蘇 盱眙 211700)

集中監(jiān)理是指將一定的區(qū)域范圍內(nèi)若干個中小型水利工程建設(shè)項目建設(shè)監(jiān)理業(yè)務(wù)，集中作為一個標(biāo)的，通過公開招標(biāo)，擇優(yōu)選擇監(jiān)理單位，統(tǒng)一承擔(dān)監(jiān)理業(yè)務(wù)。針對近年來水利工程建設(shè)管理工作面臨的新特點，江蘇省淮安市貫徹落實水利部深化水利改革決策部署，積極出臺改革舉措，于2014年開始在全省率先推廣集中監(jiān)理制，對水利建設(shè)管理改革進(jìn)行了有益探索，取得了明顯成效。

1 水利工程建設(shè)監(jiān)理面臨的新形勢

1982年，我國在魯布革水電站工程中最早引進(jìn)監(jiān)理制度。水利工程建設(shè)監(jiān)理從無到有，逐步發(fā)展完善，在水利工程建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度、投資、安全控制等方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革逐步深入，近年來面廣量大的民生水利工程全面鋪開，水利建設(shè)管理呈現(xiàn)出許多新的特點，水利部出臺了《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》，提出必須創(chuàng)新工程建設(shè)管理體制，推動工程建設(shè)和運行管理專業(yè)化、市場化和社會化。監(jiān)理作為水利工程建設(shè)的重要參與方，正面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)。

1.1 水利投入保持高位

以淮安市為例，自2010年以來，保持年均30億元以上的水利投入，“十二五”時期，完成水利總投資達(dá)164.5億元?！笆濉睍r期，淮安計劃完成水利投資超過230億元。大投入必然給包括建設(shè)監(jiān)理在內(nèi)的建設(shè)管理提出新的更高要求。

1.2 項目類型呈現(xiàn)多元化

隨著投資規(guī)模的擴大，水利工程項目類型也呈現(xiàn)多元化的趨勢，不僅有流域性工程，還有區(qū)域性工程；不僅有農(nóng)村水利，還有城市水利；不僅有防汛歲修，還有水生態(tài)環(huán)境治理等。僅從農(nóng)村水利來講，就有灌區(qū)節(jié)水改造、小型農(nóng)田水利重點縣項目、農(nóng)村河道疏浚整治、千億斤糧食能力建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、農(nóng)橋工程等。項目類型多元化帶來項目管理專業(yè)增多，監(jiān)管難度加大。

1.3 小規(guī)模的單體工程較多

項目類型的多元化且投資來源的不同，使僅幾百萬元的小規(guī)模單體工程增多。分析淮安市2010—2016年7個年度的水利工程建設(shè)投資情況(見表1)，3000萬元以下的中小型水利工程項目的年度投資占比逐年增加，同時項目數(shù)占比基本也逐年增加，甚至達(dá)到75%。這些中小型項目具有項目雜、投資小、工期緊的特點，監(jiān)理招標(biāo)過程中，規(guī)模大的監(jiān)理公司不愿意參與，小公司壓低價格惡性競爭。中標(biāo)后由于監(jiān)理經(jīng)費不足，監(jiān)理人員到位率低、履職不到位，監(jiān)理效果較差。

表1 淮安市近年來水利工程建設(shè)投資情況

注中小型項目指概算投資在3000萬元以下的項目。

2 淮安市集中監(jiān)理制的實踐

2.1 試點工作開展情況

按照江蘇省水利廳創(chuàng)新建管模式的要求，淮安市依據(jù)《淮安市水利局深化水利改革的實施方案》，于2014年率先開展集中監(jiān)理建管模式試點。2014年7月，淮安市金湖縣、洪澤區(qū)和淮安區(qū)3個縣(區(qū))先行試點開展了集中監(jiān)理招標(biāo)，招標(biāo)項目為每個縣(區(qū))境內(nèi)水務(wù)(利)局負(fù)責(zé)實施的2014年7月—2015年7月期間簽訂施工合同的所有水利工程項目。2015年7月，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，推廣到全市7個縣(區(qū))。2016年7月，再次對招標(biāo)項目范圍、招標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)理績效考評進(jìn)行了優(yōu)化，開展了7個縣(區(qū))的2016—2017年度農(nóng)村水利工程集中監(jiān)理招標(biāo)。

2.2 典型試點實例

以淮安市淮安區(qū)為例，該區(qū)率先參與了2014—2015年度的淮安市集中監(jiān)理制試點，截至2018年已實施了4輪集中監(jiān)理招標(biāo)，涉及的水利工程項目有淮安區(qū)水利骨干排灌及大型泵站建設(shè)項目、中小河流治理、大中型水閘除險加固、淮安區(qū)規(guī)?；?jié)水灌溉增效示范項目、小型農(nóng)田水利重點縣項目、新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃田間工程、農(nóng)村河道疏浚整治工程、灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程等，納入集中監(jiān)理的項目總投資已達(dá)6.4億元。前三輪集中監(jiān)理招標(biāo)的水利工程項目均已完成了合同工程完工驗收并投入使用，第四輪的2017—2018年度開工實施的水利工程均已完成主體。

從典型試點到全面推行，從招標(biāo)到工程實施，集中監(jiān)理制得以不斷充實和完善。主要做法如下：

a.分片打捆招標(biāo)。將淮安區(qū)水利局負(fù)責(zé)實施的一個年度工程建設(shè)項目建設(shè)監(jiān)理業(yè)務(wù)，集中作為一個標(biāo)的，通過公開招標(biāo)，擇優(yōu)選擇監(jiān)理單位，統(tǒng)一承擔(dān)監(jiān)理業(yè)務(wù)。項目類型包括區(qū)內(nèi)農(nóng)村水利、防汛應(yīng)急、城市水利等各類工程。

b.強化監(jiān)理資源配置。在招標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)中突出監(jiān)理資源的合理配置，將監(jiān)理人員分為基本人員和備選人員，基本人員包括總監(jiān)、計量工程師、質(zhì)量工程師、管理及聯(lián)絡(luò)人員等，要求長駐工地；備選人員指根據(jù)工程進(jìn)展及性質(zhì)，配備的各專業(yè)監(jiān)理工程師和監(jiān)理員，并對人員年齡結(jié)構(gòu)和監(jiān)理設(shè)備作出了要求。

c.嚴(yán)查人員到崗情況。根據(jù)工程施工情況，按照基本人員、備選人員劃分，及時配備相應(yīng)監(jiān)理人員，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)理人員進(jìn)場計劃。在招標(biāo)文件和監(jiān)理合同中均明確了相關(guān)監(jiān)理人員最低在崗天數(shù)。在實施過程中對應(yīng)到崗人員，采取簽到、指紋識別、臉譜識別等方式，嚴(yán)格到崗考核。

d.細(xì)化績效考評辦法。按項目對監(jiān)理工作進(jìn)行績效考評，由發(fā)包人、上級主管部門及各有關(guān)項目法人共同實施，從監(jiān)理人員到崗、監(jiān)理效果、業(yè)主評價、上級主管部門評價四大類九個方面進(jìn)行量化考核打分，做到客觀公正。

e.強化考核獎懲。監(jiān)理費用由監(jiān)理基本費和監(jiān)理績效費兩部分組成，其中監(jiān)理基本費占監(jiān)理總費用的70%，監(jiān)理績效費占監(jiān)理總費用的30%?？冃зM的支付與監(jiān)理的績效考核結(jié)果掛鉤，按得分高低情況確定相應(yīng)的支付比例。其中，考評總分大于等于85分，支付監(jiān)理績效費的100%；總分低于50分的不支付監(jiān)理績效費。為了強化考核，提升工程質(zhì)量，淮安區(qū)還制定了《淮安區(qū)水利工程集中監(jiān)理項目管理考核辦法》，由淮安區(qū)水利局紀(jì)委、水利工程質(zhì)量安全監(jiān)督站及各建設(shè)處組成考核小組適時對集中監(jiān)理情況進(jìn)行考核評價。

通過集中監(jiān)理制的推行，淮安區(qū)水利工程建設(shè)管理水平有了明顯提升，小農(nóng)水項目逐步按照基建程序規(guī)范管理，水利工程竣工驗收合格率達(dá)100%。近年的水利工程建設(shè)質(zhì)量狀況統(tǒng)計分析抽查顯示，淮安區(qū)水利工程分部工程優(yōu)良率在80%以上，質(zhì)量、進(jìn)度等控制明顯好轉(zhuǎn)。

3 集中監(jiān)理制實踐經(jīng)驗

淮安市集中監(jiān)理制實施以來，多家省級監(jiān)理企業(yè)和外市監(jiān)理企業(yè)進(jìn)入淮安開展集中監(jiān)理業(yè)務(wù)，提升了水利工程建設(shè)管理水平，也有力促進(jìn)了水利監(jiān)理市場的良性發(fā)展。

3.1 項目法人建設(shè)管理有了抓手

招標(biāo)階段，項目法人在招標(biāo)文件中對監(jiān)理單位主要人員到崗時間提出要求，并明確處罰條款。合同簽訂時對擬投入該工程建設(shè)的總監(jiān)等基本人員身份信息進(jìn)行采集，明確人員名單、身份證號碼以及到崗時間要求，細(xì)化人員到崗的管理和違約處罰辦法。項目實施過程中強化績效考核，以監(jiān)理費的30%作為績效費，績效費的支付與監(jiān)理的績效考核結(jié)果掛鉤，按得分高低確定相應(yīng)的支付比例。對人員不按合同約定到位，情節(jié)嚴(yán)重的，約談單位負(fù)責(zé)同志；一項工程受到兩次約談的，將該單位列入黑名單，兩年內(nèi)不得參與淮安市水利工程投標(biāo)。通過嚴(yán)格考核，監(jiān)理人員到位、工作質(zhì)量等都得到保證。

3.2 監(jiān)理單位資源得到有效配置

通過一定區(qū)域的水利項目集中監(jiān)理招標(biāo)，有項目數(shù)量和投資額的支撐，監(jiān)理公司更樂于傾注更多的精力，提供更多的監(jiān)理資源?，F(xiàn)場項目總監(jiān)掌握的人力和設(shè)備資源豐富，在人員配置方面專業(yè)齊全，如專業(yè)測量工程師、機電制造及安裝工程師、造價專業(yè)工程師等，便于根據(jù)工程進(jìn)展進(jìn)行靈活調(diào)配，更好地解決施工中遇到的各專業(yè)方面的問題。每個集中監(jiān)理標(biāo)現(xiàn)場人員均維持在10人以上，交通保障充足，監(jiān)理活動所需的人員、車輛、檢測設(shè)備等更便于調(diào)度，在集中進(jìn)行監(jiān)理基地建設(shè)時，工作環(huán)境也得到有效改善。

3.3 施工單位施工過程更加流暢

監(jiān)理人員數(shù)量得到保證，通過強化考核，在工序報驗、計量支付等方面可以隨叫隨到，節(jié)約了報驗時間。同時集中監(jiān)理是對年度工程提前進(jìn)行招標(biāo)，使監(jiān)理單位能盡早地參與年度建設(shè)項目的前期工作，如參與施工圖審查、施工招標(biāo)文件審查，能有效地減少施工過程中相關(guān)變更。

4 集中監(jiān)理制推進(jìn)中需要克服的問題

集中監(jiān)理制的實施，實現(xiàn)了業(yè)主、監(jiān)理、施工等多方面的共贏，工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資、安全等控制更加有力，取得了很好的成效。但在推行過程中，也遇到了一些問題和不足，需加以克服。

4.1 不利于小型監(jiān)理企業(yè)的培育發(fā)展

水利工程進(jìn)行集中監(jiān)理，工程的數(shù)量和投資額有了保證，吸引了大批市內(nèi)外優(yōu)秀的監(jiān)理企業(yè)參與投標(biāo)，一般的小型監(jiān)理企業(yè)很難在如此激烈的競爭中勝出，不利于小型監(jiān)理企業(yè)的培育發(fā)展。

4.2 項目投資小的縣區(qū)很難招到優(yōu)秀監(jiān)理單位

實踐中，個別縣區(qū)因投資小，項目數(shù)量少，在集中監(jiān)理招標(biāo)過程中，很難選到好的監(jiān)理企業(yè)及優(yōu)秀的總監(jiān)理工程師。

4.3 集中監(jiān)理工期與項目建設(shè)期存在矛盾

農(nóng)村水利工程體量小，戰(zhàn)線長，分布廣，因地方矛盾及農(nóng)村生產(chǎn)生活需要，往往跨年度或工期拖延。相應(yīng)一個年度的工程監(jiān)理，監(jiān)理工作要延續(xù)兩年甚至更多時間，后期監(jiān)理投入較大。

4.4 存在考核不嚴(yán)的情況

在施行中發(fā)現(xiàn)，由于監(jiān)理工作持續(xù)時間長，有的項目法人考核時打人情分，不能客觀評價監(jiān)理工作，起不到有效的約束作用。也存在個別監(jiān)理人員與當(dāng)?shù)厥┕て髽I(yè)交往過密，質(zhì)量等環(huán)節(jié)控制不嚴(yán)的情況。

5 對推進(jìn)集中監(jiān)理制的建議

從幾年的實踐來看，集中監(jiān)理制的推行利大于弊，但需要進(jìn)一步強化以下幾個方面工作。

5.1 加強水利工程集中監(jiān)理制法規(guī)建設(shè)

江蘇省水利廳于2015年4月制定出臺了《江蘇省中小型水利工程建設(shè)項目實行區(qū)域集中監(jiān)理的指導(dǎo)意見》(蘇水規(guī)〔2015〕3號)，指導(dǎo)全省集中監(jiān)理的施行。建議省級出臺相對具體的、可操作性強的實施辦法，各地結(jié)合地方特點出臺實施細(xì)則，規(guī)范集中監(jiān)理制的管理。

5.2 建立集中監(jiān)理考核評價和激勵約束機制

圍繞人員到崗、監(jiān)理效果、綜合評價等多個方面，進(jìn)一步細(xì)化、量化績效考核指標(biāo)，完善考評細(xì)則，嚴(yán)格督查管理。通過設(shè)立違約金、工程評先評優(yōu)、行業(yè)內(nèi)通報、誠信體系建設(shè)等，逐步形成可操作的獎罰機制，形成良好的監(jiān)理市場秩序。

5.3 強化項目法人的監(jiān)管職責(zé)

集中監(jiān)理通過優(yōu)選監(jiān)理資源，給區(qū)域水利工程建設(shè)選出一個“大管家”，這個“大管家”既需要“內(nèi)控”，即內(nèi)部管理和行業(yè)自律，又需要“外控”，即水行政主管部門和項目法人的嚴(yán)格管理，保證集中監(jiān)理制健康有序發(fā)展。為了防止大的監(jiān)理企業(yè)中標(biāo)后對項目進(jìn)行分包，淮安印發(fā)《關(guān)于開展水利建設(shè)市場專項整治打擊水利工程轉(zhuǎn)包和違法分包行為的通知》《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格水利工程工地現(xiàn)場施工、監(jiān)理單位關(guān)鍵崗位人員在崗履職管理的通知》等一系列管理制度，強化標(biāo)后監(jiān)管，把相關(guān)處理結(jié)果及時納入信用管理，讓失信者承擔(dān)失信的法律后果。

6 結(jié) 語

建管體制改革一直是水利改革的重要環(huán)節(jié)，淮安水利建設(shè)以集中監(jiān)理制為切入點，先行先試，在形式集中的基礎(chǔ)上，不斷完善考核機制，強化監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)理行為，優(yōu)化監(jiān)理資源配置，提高了水利工程監(jiān)理成效。