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    市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制的“武漢樣本”

    2019-06-05 07:06:58武漢市自然資源和規(guī)劃局
    中國(guó)建設(shè)信息化 2019年9期
    關(guān)鍵詞:空間規(guī)劃武漢市國(guó)土

    文|武漢市自然資源和規(guī)劃局

    武漢是我國(guó)中部地區(qū)的中心城市和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的超大城市,山水生態(tài)資源豐富,國(guó)土空間要素多樣而典型。2018年以來(lái),武漢市發(fā)揮長(zhǎng)期城規(guī)、土規(guī)“規(guī)土合一”的管理優(yōu)勢(shì),積極探索新時(shí)期武漢市國(guó)土空間規(guī)劃的編制方法、技術(shù)內(nèi)容、實(shí)施管理等,力爭(zhēng)為未來(lái)市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制提供“武漢樣本”。

    一、武漢市國(guó)土空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ)

    長(zhǎng)期以來(lái),武漢市發(fā)揮國(guó)土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃合一管理的優(yōu)勢(shì),不斷推進(jìn)全市規(guī)劃創(chuàng)新,充分引領(lǐng)城鄉(xiāng)建設(shè)實(shí)踐,為新的武漢市國(guó)土空間規(guī)劃編制提供了有力基礎(chǔ)。

    1.“多規(guī)合一”的規(guī)劃實(shí)踐和管理基礎(chǔ)

    自1988年起,武漢市實(shí)現(xiàn)了城市規(guī)劃和土地管理合署辦公,“城規(guī)”和“土規(guī)”實(shí)現(xiàn)了“兩規(guī)合一”。此后,以“兩規(guī)合一”為基礎(chǔ),加強(qiáng)開(kāi)門(mén)規(guī)劃,逐漸建立了共同組織、共同編制、共同審批的部門(mén)協(xié)同機(jī)制,與行業(yè)部門(mén)共同完成了近40 余項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃,與實(shí)施主體共同編制實(shí)施性規(guī)劃。逐漸形成了“導(dǎo)控型規(guī)劃”和“實(shí)施型規(guī)劃”為構(gòu)成的“兩段五層次”的規(guī)劃編制體系,并為各區(qū)、各部門(mén)專項(xiàng)規(guī)劃留出接口。在此基礎(chǔ)上,在全國(guó)率先形成了“一張圖”管理模式,促成“多規(guī)合一”。

    2.新一輪“三規(guī)”編制等規(guī)劃基礎(chǔ)

    2015年起按照“兩規(guī)合一、三規(guī)同步、多規(guī)融合”的思路,武漢市開(kāi)展并完成了新一輪城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善、綜合交通規(guī)劃編制工作。“三規(guī)”工作銜接納入了發(fā)改、經(jīng)信、交委、建委、環(huán)保、園林等部門(mén)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃“底圖、指標(biāo)、總圖、管控”深度統(tǒng)一,為建立覆蓋全域的“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系奠定基礎(chǔ)。此外,按照國(guó)土空間規(guī)劃改革要求,積極參與自然資源部重大課題研究,開(kāi)展了國(guó)土空間規(guī)劃管控體系、標(biāo)準(zhǔn)體系等研究工作。

    3.進(jìn)入轉(zhuǎn)型期的城市發(fā)展基礎(chǔ)

    2017年武漢地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1.34 萬(wàn)億元、常住人口達(dá)到1089 萬(wàn)人、城鎮(zhèn)建設(shè)用地接近1千平方公里,進(jìn)入了工業(yè)化中后期向后工業(yè)化時(shí)期轉(zhuǎn)型的重要階段,處于經(jīng)濟(jì)、科技、社會(huì)和空間轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。城市建設(shè)從增量擴(kuò)張逐步轉(zhuǎn)向增量與存量并重,治理大城市病、提升城市功能品質(zhì)、彰顯城市文化特色、加強(qiáng)土地集約節(jié)約利用等成為新時(shí)期城市發(fā)展的重點(diǎn)。

    二、新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃改革的認(rèn)識(shí)

    建立國(guó)土空間規(guī)劃體系是生態(tài)文明體制改革的重要環(huán)節(jié),是城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。國(guó)土空間規(guī)劃編制,需要把握規(guī)劃責(zé)權(quán)、模式、內(nèi)容和技術(shù)的轉(zhuǎn)變。

    1.理清責(zé)權(quán)邊界

    “一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃”是國(guó)土空間規(guī)劃責(zé)權(quán)邊界確定的基本邏輯,從規(guī)劃編制上,要圍繞城市政府事權(quán),制定解決地方面臨問(wèn)題和實(shí)際需求的空間規(guī)劃和空間政策;從規(guī)劃審批上,要對(duì)應(yīng)上級(jí)政府事權(quán),提煉形成精簡(jiǎn)、剛性的空間規(guī)劃報(bào)批內(nèi)容。

    武漢現(xiàn)有規(guī)劃編制體系

    各階段“共同規(guī)劃”安排

    2.適應(yīng)模式轉(zhuǎn)化

    “十八大”以來(lái),以促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向,空間規(guī)劃逐步由“建設(shè)型”向“治理型”轉(zhuǎn)變,在生態(tài)文明建設(shè)和人民美好生活需求保障的指引下,更加注重生態(tài)修補(bǔ)、空間織補(bǔ)等,強(qiáng)調(diào)發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展效益。

    3.把握內(nèi)容重點(diǎn)

    堅(jiān)持“守住底線”與“高質(zhì)量發(fā)展”規(guī)劃內(nèi)容的結(jié)合,科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間,處理好戰(zhàn)略定位、空間格局、要素配置關(guān)系,使空間布局同戰(zhàn)略定位一致、要素配置同戰(zhàn)略定位統(tǒng)一,健全用途管制。

    4.創(chuàng)新規(guī)劃技術(shù)

    隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、AI 等新技術(shù)方法的涌現(xiàn),國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)手段將更加智慧化,形成更加科學(xué)的國(guó)土空間規(guī)劃的“觀察-分析-選擇”過(guò)程。

    三、武漢市國(guó)土空間規(guī)劃的思路

    按照市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制改革要求,立足武漢市“規(guī)土合一”的管理經(jīng)驗(yàn),結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略、城市特征、市民訴求、自然資源和國(guó)土空間管理需求等,武漢市國(guó)土空間規(guī)劃從工作組織、方法、成果等方面進(jìn)行了探索實(shí)踐。

    1.采取“縱橫貫通”的共同規(guī)劃工作模式

    按照上下規(guī)劃同步聯(lián)動(dòng)的思路,同步開(kāi)展區(qū)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃(分區(qū)規(guī)劃)、控規(guī)升級(jí)、村莊規(guī)劃等編制工作,自上而下促進(jìn)市級(jí)規(guī)劃各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)、剛性的有效落實(shí),自下而上了解掌握區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展訴求、主要問(wèn)題并在市級(jí)規(guī)劃中有效反饋。同時(shí),加強(qiáng)橫向規(guī)劃融合貫通,與“三調(diào)”工作緊密互動(dòng),整合梳理土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和綜合交通規(guī)劃等“三規(guī)”成果,建立了各區(qū)、各部門(mén)“共同規(guī)劃”機(jī)制,充分融合各區(qū)訴求和相關(guān)部門(mén)專項(xiàng)規(guī)劃空間安排。

    2.凸顯國(guó)家戰(zhàn)略和區(qū)域責(zé)任

    武漢大都市區(qū)空間范圍圖

    武漢城市仿真實(shí)驗(yàn)室

    遵循“共抓長(zhǎng)江大保護(hù)”的基本思想,將“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的理念作為規(guī)劃主線,通過(guò)錨固城市生態(tài)框架嚴(yán)守生態(tài)空間,加強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)構(gòu)建綠色發(fā)展體系,構(gòu)建長(zhǎng)江沿線3-5 公里腹地分層次的空間管控體系。突出帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的責(zé)任,適應(yīng)武漢當(dāng)前城市區(qū)域化、區(qū)域一體化發(fā)展的趨勢(shì),以1 小時(shí)交通通勤距離為基礎(chǔ)(60-80 公里半徑),綜合考慮經(jīng)濟(jì)、人口、生態(tài)、設(shè)施等要素,構(gòu)建武漢大都市區(qū),加強(qiáng)武鄂、漢孝、武咸、武仙洪等臨界地區(qū)的空間、功能、交通、生態(tài)等協(xié)調(diào)一體。

    3.探索全覆蓋的國(guó)土空間管控體系

    在統(tǒng)一現(xiàn)狀底圖,做實(shí)做細(xì)“三調(diào)”工作,開(kāi)展“雙評(píng)價(jià)”和規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,構(gòu)建統(tǒng)一空間管控體系。促進(jìn)“全域”管控,著力解決現(xiàn)行空間類規(guī)劃“重城輕鄉(xiāng)”的問(wèn)題,重點(diǎn)提升非集中建設(shè)區(qū)管控短板,以鄉(xiāng)村全面振興為重點(diǎn),構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)空間規(guī)劃、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、鄉(xiāng)村功能和空間治理的“編管合一”體系。加強(qiáng)“全要素”管控,按照系統(tǒng)治理的思路,制訂各類用地之間的轉(zhuǎn)換規(guī)則,強(qiáng)化對(duì)非耕農(nóng)地、生態(tài)用地的用途管控,實(shí)現(xiàn)全類型資源要素的用途管控,構(gòu)建山水林田湖草生命共同體。堅(jiān)持“全過(guò)程”管控,將自然資源的保護(hù)、修復(fù)和建設(shè)的全過(guò)程結(jié)合,從“單純劃線”走向“主動(dòng)實(shí)施”。突出“全維度”管控,圍繞國(guó)土空間用途管制制度,構(gòu)建“分區(qū)、用途、指標(biāo)、名錄”互相支撐的多手段綜合管控體系。

    4.注重提高城市治理能力和高質(zhì)量發(fā)展水平引導(dǎo)

    加強(qiáng)土地集約節(jié)約,主城重點(diǎn)實(shí)施有機(jī)更新,劃分動(dòng)靜分區(qū);新城重點(diǎn)實(shí)施“增存掛鉤”,工業(yè)園區(qū)以“畝產(chǎn)論英雄”,實(shí)行“租讓”結(jié)合的工業(yè)用地供應(yīng)方式;農(nóng)村大力實(shí)施“增減掛鉤”,減少農(nóng)村居民點(diǎn)用地,增加新功能、新業(yè)態(tài)、惠農(nóng)服務(wù)用地。彰顯武漢濱江濱湖特色,按照系統(tǒng)治理思路,做好“水文章”,創(chuàng)新“四水共治”、“大湖+”模式,打造“城水共生”的樣板城市。堅(jiān)持以人為核心,注重營(yíng)造小尺度、人性化的公共空間,保障和改善民生,構(gòu)建“15 分鐘生活圈”。 加強(qiáng)精準(zhǔn)管理,嚴(yán)格保障公共安全、公眾利益,市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)線,市區(qū)級(jí)五線和公共服務(wù)等邊界在區(qū)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、控規(guī)中按照“一根線”劃定落實(shí)。

    5.構(gòu)建以“仿真實(shí)驗(yàn)室”為核心的智慧規(guī)劃系統(tǒng)

    創(chuàng)新啟動(dòng)了“城市仿真實(shí)驗(yàn)室”建設(shè),計(jì)劃全口徑、全方面對(duì)城市進(jìn)行整體解構(gòu)與系統(tǒng)量化,構(gòu)建空間數(shù)據(jù)模型,模擬復(fù)雜城市系統(tǒng),感知城市體征,監(jiān)測(cè)城市活動(dòng),預(yù)演建設(shè)效果,形成信息匯集、評(píng)估預(yù)警、仿真模擬和智慧決策的規(guī)劃信息系統(tǒng),建立智慧化的國(guó)土空間治理綜合平臺(tái)。

    6.加強(qiáng)成果范式的創(chuàng)新探索

    基于國(guó)土空間規(guī)劃改革要求和武漢實(shí)踐,加強(qiáng)規(guī)劃編制思路探索,形成“文、圖、表、信息系統(tǒng)”為核心的成果體系。并計(jì)劃根據(jù)武漢實(shí)際和國(guó)家報(bào)批要求,分別制定適應(yīng)武漢發(fā)展需求的“地方版”成果、對(duì)應(yīng)國(guó)家監(jiān)管職權(quán)和自然資源部統(tǒng)一要求的“上報(bào)版”成果,形成“批”與“用”結(jié)合的成果體系。

    建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施是新時(shí)期自然資源和規(guī)劃的重要改革工作,武漢市自2018年以來(lái),在緊密對(duì)接自然資源部關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃編制改革的基礎(chǔ)上,結(jié)合武漢市的規(guī)劃管理、城市建設(shè)實(shí)踐,對(duì)武漢市國(guó)土空間規(guī)劃的編制模式、技術(shù)重點(diǎn)、成果范式等進(jìn)行了初步探索,下一步,武漢市將遵循戰(zhàn)略性、科學(xué)性、基礎(chǔ)性、權(quán)威性、操作性的基本原則,進(jìn)一步加強(qiáng)研究、繼續(xù)深化,健全用途管制,監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施,引領(lǐng)武漢邁向高質(zhì)量發(fā)展。

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