淺析中小機(jī)場(chǎng)運(yùn)營現(xiàn)狀及補(bǔ)貼政策

□ 黃存安 杜 偉 耿岳鵬/文

研究背景及意義

（一）本文中小機(jī)場(chǎng)概念

目前我國民航業(yè)對(duì)于中小機(jī)場(chǎng)的概念尚沒有明確的界定。本文擬采用民航發(fā)〔2012〕119號(hào)《關(guān)于修訂引發(fā)民航中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼管理暫行辦法的通知》中關(guān)于中小機(jī)場(chǎng)的界定，即年旅客吞吐量在200萬人次以下的民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)(包括軍民合用機(jī)場(chǎng))。

（二）研究背景

民航局發(fā)布的2016年民航生產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2016年，我國境內(nèi)民用航空（頒證）機(jī)場(chǎng)共有219個(gè)(不含香港、澳門和臺(tái)灣地區(qū))，其中中小機(jī)場(chǎng)170個(gè)，占機(jī)場(chǎng)總數(shù)的77.6%，中小機(jī)場(chǎng)在我國民航運(yùn)輸系統(tǒng)中所占比重很大。但其旅客吞吐量只占全國總量的8.1%，且絕大部分地處經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，盡管民航局每年安排專項(xiàng)資金用于對(duì)中小機(jī)場(chǎng)的補(bǔ)貼，對(duì)于部分中小機(jī)場(chǎng)生存和發(fā)展起到了重要而關(guān)鍵的作用。但這部分機(jī)場(chǎng)從報(bào)表反映來看仍然虧損嚴(yán)重，生存和發(fā)展面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著一些新建中小機(jī)場(chǎng)的陸續(xù)投運(yùn)，這種狀況日益明顯。

（三）研究意義

馮正霖局長(zhǎng)指出，我國目前處于由民航大國向民航強(qiáng)國邁進(jìn)的關(guān)鍵階段，大眾化航空運(yùn)輸市場(chǎng)剛剛起步，它的發(fā)展必將依托于中小機(jī)場(chǎng)和支線航空的發(fā)展。民航局2016年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步深化民航改革工作的意見》中明確，要大力提升中小機(jī)場(chǎng)的輸送作用，帶動(dòng)國家綜合機(jī)場(chǎng)體系建設(shè)，形成運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)。中小機(jī)場(chǎng)不僅是航空運(yùn)輸發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，也是城市的重要交通基礎(chǔ)設(shè)施，并且對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)升級(jí)具有不可替代的作用。

中小機(jī)場(chǎng)對(duì)國家和地區(qū)發(fā)展的顯著作用毋庸置疑，但目前我國中小機(jī)場(chǎng)總體呈現(xiàn)的數(shù)量多、業(yè)務(wù)量小、虧損普遍等現(xiàn)象也將持續(xù)一段時(shí)期，因此如何改變中小機(jī)場(chǎng)的虧損局面，合理有效運(yùn)用補(bǔ)貼資金具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

本文通過對(duì)中小機(jī)場(chǎng)運(yùn)營現(xiàn)狀、影響利潤的關(guān)鍵因素，以及中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼政策對(duì)其生存影響等的分析，提出完善中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼政策，助力改善中小機(jī)場(chǎng)普遍虧損的現(xiàn)狀，保障航空普遍服務(wù)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)民航事業(yè)的健康發(fā)展。

中小機(jī)場(chǎng)運(yùn)營現(xiàn)狀分析

造成中小機(jī)場(chǎng)虧損的影響因素是多方面的，如超規(guī)模建設(shè)、資本結(jié)構(gòu)不合理、非主營業(yè)務(wù)收入少、客源不足等等。為研究不同地區(qū)不同旅客吞吐量規(guī)模的中小機(jī)場(chǎng)運(yùn)營現(xiàn)狀，我們抽取了東、中、西部不同地區(qū)不同規(guī)模的中小機(jī)場(chǎng)選取共75個(gè)機(jī)場(chǎng)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)通過不同維度進(jìn)行分析，以獲取民航中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼政策對(duì)不同類型中小機(jī)場(chǎng)的政策影響及效果。

（一）從報(bào)表利潤角度分析機(jī)場(chǎng)的盈利性

樣本統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，75個(gè)中小機(jī)場(chǎng)盈利企業(yè)16家，占比21.3%，其中利潤額在千萬以上的5家（4家旅客吞吐量在150萬人次以上），占比6.7%；虧損企業(yè)59家，占比78.7%，其中虧損額千萬以上的企業(yè)34家，占比達(dá)45.3%，（虧損額二千萬以上的企業(yè)達(dá)11家，全部集中在旅客吞吐量100萬人次以下機(jī)場(chǎng)）。

上述樣本數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示中小機(jī)場(chǎng)普遍虧損，《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》將民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)定位為公共基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)又是資金密集型企業(yè)，高額的基礎(chǔ)設(shè)施投入使中小機(jī)場(chǎng)運(yùn)營之初就背負(fù)沉重的折舊成本。新建一個(gè)中小型民用航空運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)，在中西部地區(qū)由于地理地勢(shì)條件限制，初始投資一般至少在12～15億元以上，每年折舊成本就是5000萬元以上，在收入來源單一的情況下，新建中小機(jī)場(chǎng)短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)報(bào)表盈利，是非常困難的。完全把機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營作為一個(gè)企業(yè)，按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則核算投入和產(chǎn)出，結(jié)論可能是不具有經(jīng)濟(jì)性。

（二）從現(xiàn)金流角度分析機(jī)場(chǎng)運(yùn)營的可持續(xù)性

目前新建中小機(jī)場(chǎng)前期的建設(shè)資金多是國家和政府投入，自籌資金比例很小，部分西部地區(qū)包括藏區(qū)機(jī)場(chǎng)、高原地區(qū)幾乎是全額國家資本金投入。上文已經(jīng)分析固定資產(chǎn)折舊等非付現(xiàn)成本對(duì)報(bào)表的利潤影響非常顯著，如剔除資產(chǎn)折舊等非付現(xiàn)成本對(duì)報(bào)表利潤的影響，重點(diǎn)關(guān)注機(jī)場(chǎng)的現(xiàn)金流狀況，對(duì)于中小機(jī)場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展更具有現(xiàn)實(shí)意義。我們按照不同量級(jí)的旅客吞吐量對(duì)中小機(jī)場(chǎng)進(jìn)行分組分析。

旅客吞吐量100～200萬機(jī)場(chǎng)12個(gè)樣本機(jī)場(chǎng)包括東部地區(qū)7個(gè)，西部地區(qū)5個(gè)；財(cái)務(wù)報(bào)表利潤為虧損14339萬元，其中盈利機(jī)場(chǎng)7個(gè)，虧損機(jī)場(chǎng)5個(gè)；若剔除主要的非付現(xiàn)成本固定資產(chǎn)折舊（由于其他非付現(xiàn)成本數(shù)據(jù)獲取的復(fù)雜性和不規(guī)律性，本文未予考慮），局面將大有改觀，12個(gè)機(jī)場(chǎng)中只有一個(gè)機(jī)場(chǎng)虧損，其他11個(gè)機(jī)場(chǎng)全部實(shí)現(xiàn)盈利；由于各機(jī)場(chǎng)已經(jīng)將中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼作為營業(yè)外收入核算，剔除這部分補(bǔ)貼后12個(gè)機(jī)場(chǎng)的折舊前利潤13592萬元（2個(gè)機(jī)場(chǎng)虧損）。

旅客吞吐量50～100萬機(jī)場(chǎng)13個(gè)樣本機(jī)場(chǎng)包含東部地區(qū)6個(gè)，中部地區(qū)4個(gè)，西部地區(qū)3個(gè)；財(cái)務(wù)報(bào)表利潤為虧損10214萬元，其中盈利機(jī)場(chǎng)只有2個(gè)，虧損機(jī)場(chǎng)11個(gè)；若剔除非付現(xiàn)成本固定資產(chǎn)折舊，13個(gè)機(jī)場(chǎng)中有8個(gè)機(jī)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)盈利（折舊前利潤），5個(gè)機(jī)場(chǎng)虧損；再剔除中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼后，13個(gè)機(jī)場(chǎng)的虧損為6231萬元（9個(gè)機(jī)場(chǎng)虧損）。由此可見，旅客吞吐量在50～100萬區(qū)間的機(jī)場(chǎng)，如果沒有中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼的情況下，每年日常運(yùn)營現(xiàn)金流缺口較大，對(duì)運(yùn)營有較大影響。

表1：旅客吞吐量100～200萬機(jī)場(chǎng)運(yùn)營狀況數(shù)量單位：萬人次；金額單位：萬元

表2：旅客吞吐量50～100萬機(jī)場(chǎng)運(yùn)營狀況數(shù)量單位：萬人次；金額單位：萬元

表3：旅客吞吐量30～50萬機(jī)場(chǎng)運(yùn)營狀況數(shù)量單位：萬人次；金額單位：萬元

表4：旅客吞吐量10～30萬機(jī)場(chǎng)運(yùn)營狀況數(shù)量單位：萬人次；金額單位：萬元

表6：不同量級(jí)中小機(jī)場(chǎng)盈虧與補(bǔ)貼情況數(shù)量單位：萬人次；金額單位：萬元

從上表可以看出，旅客吞吐量100～200萬的12個(gè)機(jī)場(chǎng)，剔除折舊和補(bǔ)貼后利潤為13592萬元，對(duì)應(yīng)機(jī)場(chǎng)中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼金額13495萬元，可以說對(duì)于這部分機(jī)場(chǎng)中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼是充分的。

旅客吞吐量50～100萬的13個(gè)機(jī)場(chǎng)和旅客吞吐量30～50萬的15個(gè)機(jī)場(chǎng)，兩組數(shù)據(jù)分析后可知，剔除折舊和補(bǔ)貼后合計(jì)資金缺口11637萬元，其對(duì)應(yīng)的中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼合計(jì)24998萬元，大致是資金缺口的兩倍，補(bǔ)貼金額是比較恰當(dāng)?shù)摹?/p>

旅客吞吐量10～30萬的25個(gè)機(jī)場(chǎng)，剔除折舊和補(bǔ)貼后資金缺口為18682萬元，中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼金額16772萬元，相當(dāng)于自身資金缺口的89.8%，可以說這部分機(jī)場(chǎng)僅靠中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼無法生存和持續(xù)。

旅客吞吐量10萬以下的10個(gè)機(jī)場(chǎng)，剔除折舊和補(bǔ)貼后資金缺口為7900萬元，中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼金額4863萬元，相當(dāng)于自身資金缺口的61.6%，這部分機(jī)場(chǎng)生存更加困難。

從地區(qū)對(duì)比情況來看，總體情況東部地區(qū)的中小機(jī)場(chǎng)經(jīng)營情況要好于中西部地區(qū)。數(shù)據(jù)分析顯示，西部地區(qū)一些新建機(jī)場(chǎng)投入運(yùn)營后3～5年仍無法突破10萬人次的旅客吞吐量，而東部地區(qū)新建機(jī)場(chǎng)第二年就可以突破30萬人次的旅客吞吐量。

現(xiàn)有補(bǔ)貼政策存在的問題分析

（一）地區(qū)劃分問題

通過分析2016年東北地區(qū)中小機(jī)場(chǎng)生產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)分析，我們關(guān)注到東北地區(qū)中小機(jī)場(chǎng)總體呈縮減趨勢(shì)。13個(gè)中小機(jī)場(chǎng)中呈負(fù)增長(zhǎng)的7個(gè)機(jī)場(chǎng)，占比53.8%，總體來看，13個(gè)機(jī)場(chǎng)合計(jì)旅客運(yùn)輸量減少22.49萬，減少幅度4.2%。

受東北地區(qū)總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和人口規(guī)模變化影響，該地區(qū)生產(chǎn)量下滑趨勢(shì)明顯，目前情況下將遼寧劃為東部地區(qū)，將黑龍江、吉林劃為中部地區(qū)，可能會(huì)影響東北地區(qū)中小機(jī)場(chǎng)的補(bǔ)貼政策促進(jìn)作用。

（二）斷崖式增長(zhǎng)問題

目前的中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼政策是在200萬以內(nèi)旅客吞吐量越高，獲得的補(bǔ)貼越高，旅客吞吐量將近200萬人次時(shí)補(bǔ)貼金額西部地區(qū)最高達(dá)1600萬元左右，東部地區(qū)最高達(dá)1300萬元左右，但是旅客吞吐量超過200萬以后，補(bǔ)貼就會(huì)直接歸零。據(jù)了解，面對(duì)1000多萬元的大額補(bǔ)貼，一些機(jī)場(chǎng)在旅客吞吐量發(fā)展到將近200萬人次時(shí)，會(huì)面臨著艱難選擇，有可能人為控制生產(chǎn)量增長(zhǎng)速度，繼續(xù)留在“200萬人次補(bǔ)貼俱樂部”。

現(xiàn)有中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼政策是2012年12月25日發(fā)布，我們對(duì)2013～2017年旅客吞吐量200萬人次前后的中小機(jī)場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。結(jié)果顯示，2013年拉薩機(jī)場(chǎng)突破200萬人次（拉薩機(jī)場(chǎng)享受藏區(qū)政策，不按照中小機(jī)場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼），2014、2015年沒有一家機(jī)場(chǎng)突破，2016年只有綿陽機(jī)場(chǎng)一家突破200萬人次，遠(yuǎn)在西部的拉薩幾年內(nèi)旅客吞吐量已經(jīng)超過300萬人次，緊跟其后的東部地區(qū)“兄弟機(jī)場(chǎng)”徘徊不前。就在2017年下半年，國內(nèi)某機(jī)場(chǎng)因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)造假被民航局通報(bào)處理，2018年初民航局公布的各機(jī)場(chǎng)2017年生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，有9個(gè)機(jī)場(chǎng)呈現(xiàn)井噴式發(fā)展超過200萬人次，這個(gè)增長(zhǎng)的過程耐人尋味、值得思考。

（三）補(bǔ)貼滯后的問題

現(xiàn)行的中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼政策，是根據(jù)各機(jī)場(chǎng)上一年下半年和本年上半年旅客吞吐量合計(jì)數(shù)進(jìn)行測(cè)算，作為下一年中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼預(yù)算的申報(bào)數(shù)，如2018年中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼，是在2017年7～8月份，以各機(jī)場(chǎng)2016年下半年和2017年上半年的旅客吞吐量合計(jì)數(shù)計(jì)算出補(bǔ)貼數(shù)額，補(bǔ)貼通過省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付到中小機(jī)場(chǎng)一般是2018年4～5月份，盡管民航局在推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行方面做了大量工作，但很少有機(jī)場(chǎng)在2017年能拿到2018年的預(yù)算補(bǔ)貼。也就是說，假如某個(gè)新建機(jī)場(chǎng)2017年7月開始運(yùn)營，那么它最快在2019年才能拿到補(bǔ)貼，時(shí)間跨度將近兩年的時(shí)間。這兩年它本來符合條件并在補(bǔ)貼范圍內(nèi)，但由于補(bǔ)貼的滯后性，新建運(yùn)營初期最困難的階段無法享受補(bǔ)貼。

中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼政策建議

結(jié)合上述中小機(jī)場(chǎng)運(yùn)營狀況的分析和對(duì)中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼政策存在問題的分析，提出以下建議：

（一）建議重新進(jìn)行地區(qū)劃分

早在2003年，黨中央、國務(wù)院就作出實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的重大決策，2016年再次作出《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》，為落實(shí)中央總體戰(zhàn)略部署，建議將遼寧省參照中部地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼，將黑龍江、吉林兩省參照西部地區(qū)給予補(bǔ)貼，更好地服務(wù)于國家振興東北的戰(zhàn)略。

（二）調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，改善補(bǔ)貼的均衡性

根據(jù)上文分析，對(duì)于旅客吞吐量10萬人次以下的中小機(jī)場(chǎng)，現(xiàn)有補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)僅能彌補(bǔ)資金缺口的60%，建議將現(xiàn)有補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)固定補(bǔ)貼部分上調(diào)60%；對(duì)于10～30萬元旅客吞吐量機(jī)場(chǎng)，現(xiàn)有補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)能彌補(bǔ)資金缺口的90%，建議將現(xiàn)有補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)固定補(bǔ)貼部分上調(diào)20%；對(duì)于30～100萬人次旅客吞吐量機(jī)場(chǎng)，現(xiàn)有補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)基本能夠彌補(bǔ)資金缺口，建議維持現(xiàn)有補(bǔ)貼水平，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)方面做適當(dāng)平滑；對(duì)于100～200萬人次旅客吞吐量機(jī)場(chǎng)，由于補(bǔ)貼已經(jīng)比較充分，建議在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)減50%，同時(shí)為減弱200萬人次斷崖式增長(zhǎng)因素的影響，將該區(qū)間分為100～150萬人次和150～200萬人次兩個(gè)區(qū)間，在旅客吞吐量超過150萬人次以后進(jìn)一步減少固定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，減少這部分機(jī)場(chǎng)的補(bǔ)貼總額，既減少了機(jī)場(chǎng)對(duì)于超過200萬人次的利益糾結(jié)，也符合機(jī)場(chǎng)實(shí)際運(yùn)營的承受能力。對(duì)于中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼中的變動(dòng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，本身就是旅客吞吐量越高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)越小，完全符合機(jī)場(chǎng)運(yùn)營的盈利能力趨勢(shì)，建議不做大的改動(dòng)。

（三）新建機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼提前納入補(bǔ)貼范圍

在每年核定中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼時(shí)，由各地區(qū)管理局根據(jù)轄區(qū)內(nèi)新建機(jī)場(chǎng)的投資完成情況，如投資完成率控制在80%以上，并結(jié)合民航“五年規(guī)劃”和機(jī)場(chǎng)自身投運(yùn)計(jì)劃，有關(guān)資料報(bào)民航局匯總后甄別復(fù)核，按照每個(gè)機(jī)場(chǎng)700萬元固定補(bǔ)貼納入下一年民航發(fā)展基金預(yù)算。這部分預(yù)算經(jīng)財(cái)政部審批后第二年直接撥付到民航局，新建機(jī)場(chǎng)實(shí)際投運(yùn)后向民航局申請(qǐng)撥付。

結(jié)束語：

本文研究主要是為新時(shí)期中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼政策的調(diào)整提供一些數(shù)據(jù)支持和建議參考。通過中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼政策的進(jìn)一步優(yōu)化，至少促使其日常運(yùn)營現(xiàn)金可持續(xù)，解決中小機(jī)場(chǎng)發(fā)展中最急切最緊迫的問題，更好地帶動(dòng)中小機(jī)場(chǎng)的健康發(fā)展。當(dāng)然，中小機(jī)場(chǎng)單純和過度依賴政府補(bǔ)貼依然是不可持續(xù)的，作為機(jī)場(chǎng)管理企業(yè)自身，更應(yīng)當(dāng)履行主體責(zé)任，在建設(shè)規(guī)劃、市場(chǎng)定位、收入拓展、成本控制等方面挖掘潛力，改善經(jīng)營狀況，增強(qiáng)自身造血功能。馮正霖局長(zhǎng)最近在甘肅調(diào)研時(shí)指出，在中小機(jī)場(chǎng)的建設(shè)規(guī)劃方面，一定要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，考慮機(jī)場(chǎng)修建后的供需關(guān)系，要根據(jù)地方實(shí)際需求進(jìn)行建設(shè)；要在有利于中小機(jī)場(chǎng)發(fā)展的前提下，積極探索政策調(diào)整，大力推進(jìn)平安機(jī)場(chǎng)、綠色機(jī)場(chǎng)、智慧機(jī)場(chǎng)、人文機(jī)場(chǎng)建設(shè)，讓中小機(jī)場(chǎng)為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。（其他作者：余洪萍、陳小萌、裴海佳）