國際遠(yuǎn)程航線補貼政策分析及建議

□ 張寶茹 張 麗 譚海濤/文

近幾年來，各航空公司和地方政府均熱衷于開通國際遠(yuǎn)程航線。然而，在缺少科學(xué)理性分析的情況下，很多二三線城市依靠補貼開通的國際遠(yuǎn)程航線并未得到預(yù)期效果，經(jīng)常在補貼到期后就停止了運營。本文旨在客觀地分析補貼政策對國際遠(yuǎn)程航線的影響，結(jié)合國家“民航強國”的戰(zhàn)略要求，從優(yōu)化國際遠(yuǎn)程航線補貼機制、建立科學(xué)的國際遠(yuǎn)程航線補貼評價體系、形成國際遠(yuǎn)程航線補貼運行監(jiān)督機制、科學(xué)對待補貼和科學(xué)分析航線網(wǎng)絡(luò)等方面，對地方政府、民航主管部門、市場監(jiān)管部門、航空公司提出相關(guān)建議。

國際遠(yuǎn)程航線補貼情況概述

（一）國際遠(yuǎn)程航線開通情況

近幾年來，各航空公司均熱衷于不斷開通國際遠(yuǎn)程航線。從2014年到2018年，短短五年時間，新開通的國際遠(yuǎn)程航線數(shù)量達(dá)到78條。2018年1～11月，民航局公示的國際遠(yuǎn)程航線申請已經(jīng)達(dá)到43條，新增航線多為國內(nèi)二三線城市至北美、歐洲、大洋洲的熱門線路。

在政府高額補貼政策的刺激下，各航空公司都加快了國際航線的布局，無論是購買寬體機，還是航線開辟，都表現(xiàn)得尤為積極。但是受限于北京、上海和廣州三大樞紐機場航權(quán)以及航班時刻等資源的限制，各航空公司均將目光投向了二三線城市。

（二）國際遠(yuǎn)程航線補貼情況

從各地政府制定的補貼政策來看，一條國際遠(yuǎn)程航線每年的補貼數(shù)額均高達(dá)數(shù)千萬，很多航線甚至破億。二三線城市地方政府在以補貼促開航方面都非常積極，均希望盡可能多地開通本地出發(fā)的國際遠(yuǎn)程航線。深圳、重慶、成都、青島、濟南、鄭州、長沙、武漢等城市在國際遠(yuǎn)程航線補貼方面均不惜余力。

二三線城市開通國際航線的強烈愿望及雄厚的財力支持，航空公司寬體機運力增加及國際化戰(zhàn)略，兩者不謀而合，正共同譜寫著一段中國民航發(fā)展史上從未有過的國際航線開辟盛況，然而地方補貼政策對國際遠(yuǎn)程航線的影響，更是需要認(rèn)真分析，科學(xué)審視。

（三）國際遠(yuǎn)程補貼航線運營情況

二三線城市新開的國際遠(yuǎn)程航線大多不是從航空公司的主基地始發(fā)，難以得到其國內(nèi)航線網(wǎng)絡(luò)支持，單依靠本地市場難以維持客座率。下表列出了2017年部分航線的客座率情況：

表1：部分國際遠(yuǎn)程航線客座率情況

以上航線平均客座率普遍偏低，如果沒有地方政府補貼，如此低的客座率和票價水平是難以維系航線運營的。有些航線補貼期滿就選擇停航，如：2015年9月開通的杭州—哥本哈根航線，在補貼期滿后就停止運營。

補貼政策對國際遠(yuǎn)程航線的影響分析

地方補貼政策對國際遠(yuǎn)程航線的影響是多方面的，既有積極作用，又有消極方面，需要全面分析、科學(xué)對待，從國家戰(zhàn)略、地方經(jīng)濟發(fā)展、市場情況及航空公司發(fā)展等多方面考慮，下文將從以上幾個方面出發(fā)對地方補貼的影響進(jìn)行分析。

（一）滿足了地方政府開通國際航線的愿望

國際航線的開通加強了城市連通度和國際化程度，使旅行公眾有了更加便捷的出行選擇，旅行成本也大大降低。國際遠(yuǎn)程航線的開通也帶來了投資環(huán)境的改善，同時形成相對固定的商務(wù)、旅游客流，對促進(jìn)城市發(fā)展有一定的驅(qū)動作用。

以深圳為例，截至2017年底，深圳機場國際航線數(shù)量達(dá)36條，其中有16條是在2017年內(nèi)開通的，極大的擴展了深圳始發(fā)的國際航線網(wǎng)絡(luò)，國際旅客吞吐量同比增加32.4%。國際遠(yuǎn)程航線的開通，迅速提升了本地進(jìn)出港國際客源，促進(jìn)本地經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）促成了眾多“人造市場”

二三線城市始發(fā)的國際遠(yuǎn)程航線普遍依賴政府補貼，航空公司依靠巨額補貼，為追求利潤最大化，對客源開發(fā)、地方經(jīng)濟的帶動并未投入過多關(guān)注。

從市場上看，短期出現(xiàn)了航線數(shù)量迅速增加的繁榮景象，但由于市場需求不足，航空公司客座率及收益均達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，航線開通的繁榮與航班收益的慘淡形成了強烈對比，以近年來火爆的中澳和中美航線為例，航線開通的大熱與客座率的持續(xù)下滑形成了強烈的反差：

1.中澳航線：

境內(nèi)二三線城市開通多條澳洲航線，目前中澳航線上共計11家航空公司運營，覆蓋中國內(nèi)地17個城市、澳大利亞7個城市，共計38條航線，但航線經(jīng)營情況卻不容樂觀。

旅客流量增速下降：2018年1～7月，中國至澳大利亞間旅客流量為89.72萬人次，同比增長8.2%，低于2017年同期10.75%及2016年同期22.64%的增速。中國赴澳大利亞旅客人數(shù)連續(xù)兩年增速下降，具體數(shù)據(jù)見圖1。

運力增幅大，客座五年新低：2017年1月至2018年6月的18個月間，中澳航線僅有5個月平均客座率達(dá)到80%，而2018年上半年客座率更為近五年內(nèi)新低，浦東—凱恩斯、廣州—凱恩斯、深圳—布里斯班、深圳—凱恩斯、深圳—墨爾本、重慶—悉尼、鄭州—墨爾本、海口—悉尼等航線客座率均低于70%，具體數(shù)據(jù)見圖2。

2.中美航線

在近年間，中國各航空公司爭相開通中美航線。2016年，運營中美航線的中方公司為4家，2018年已增至7家。

運力投入遠(yuǎn)超市場需求：從市場需求來看，中美市場排名前15的始發(fā)城市OD旅客量每天合計為9133，其中上海每天有3320人飛往美國（含中轉(zhuǎn)），北京緊隨其后，每天2930人，而廣州雖然也位列三大樞紐，但市場規(guī)模卻僅為京滬的三分之一左右，每天旅客量不足900人，北上廣合計旅客流量達(dá)到7137人次，占78%。而二線城市客源體量更是嚴(yán)重不足，長沙、重慶、廈門每天旅客量僅不足百人，而目前除北上廣外的其他12個城市均已開通了至美國的直達(dá)航班，運力投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了市場需求。具體數(shù)據(jù)見圖3。

客座率持續(xù)走低：二三線始發(fā)的中美航線客座率已下跌至66.1%。以重慶—紐約航線為例，航線2017年的平均客座率只有28.3%左右，而三大樞紐始發(fā)的中美航線平均客座率持續(xù)保持80%以上，具體情況見圖4。

（三）打破了正常的市場競爭秩序

高額補貼造成航空公司面臨的競爭環(huán)境發(fā)生巨大變化，降低了航空公司的經(jīng)營壓力，為吸引客源，不計成本地降低票價成為最簡單的手段，由此引發(fā)航空公司間的惡性競爭，造成市場競爭秩序的扭曲。

在當(dāng)?shù)卣哳~補貼的影響下，各公司不遺余力地進(jìn)行價格戰(zhàn)，如重慶—墨爾本及青島—倫敦希斯羅航線，一張往返機票的票面價格僅為1200元左右，提前一周和遠(yuǎn)期價格相差不大。在這種低廉價格影響下，很多不拿補貼的航空公司迫于市場競爭壓力也必須降低價格應(yīng)對競爭，苦不堪言。

（四）稀缺的航權(quán)資源不能得到有效利用

在高額的地方政府補貼的誘惑下，航空公司在決策時更多地考慮短期利益，不僅打破了自身原有的航線網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，而且在片面的利益驅(qū)動下，稀缺的航權(quán)資源無法實現(xiàn)效益最大化。從全局的角度來看，行業(yè)付出了較大的機會成本，卻是對行業(yè)整體航線網(wǎng)絡(luò)布局有重要意義的航線沒能開通。

從周邊對中國有競爭壓力的樞紐來看，如韓國、日本，這些國家的航空公司均是充分利用本國大型國際樞紐優(yōu)勢，開通樞紐至對方境內(nèi)二三線城市的航線，進(jìn)一步支持樞紐建設(shè)及樞紐運營，最大程度地利用航權(quán)資源，集中優(yōu)勢建樞紐。反觀我國，二三線城市大量開通國際遠(yuǎn)程航線，客觀上導(dǎo)致航權(quán)的使用效率和樞紐機場的航線網(wǎng)絡(luò)落后于境外對手，從行業(yè)角度，或者是國家層面來看，航權(quán)資源沒得到更好利用，不符合培育具備國際競爭力的行業(yè)規(guī)劃目標(biāo)。

（五）補貼航線難以實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營

除少部分熱門航線外，大多數(shù)二三線城市開通的遠(yuǎn)程國際航線刨除補貼后僅靠市場收入很難維系。由于缺乏足夠的點對點客源支撐，也不具備健全的航線網(wǎng)絡(luò)輸送中轉(zhuǎn)客源，若沒有政府補貼，航空公司在這些航線上很難實現(xiàn)盈利。即便有政府補貼，航空公司依然面臨較大的運營風(fēng)險，一旦國際油價出現(xiàn)較大波動，航線運營成本劇增，單純依賴補貼的航線都將迫于成本壓力而被迫停航，更談不上具備可持續(xù)經(jīng)營能力。

（六）影響了行業(yè)機隊整體發(fā)展規(guī)劃

在地方補貼的刺激下，航空公司對遠(yuǎn)程寬體機隊的引進(jìn)失去了理性判斷，盲目引進(jìn)或擴大寬體機機隊規(guī)模，一方面增加公司運營成本，使機隊規(guī)劃與市場脫鉤，另一方面造成整個行業(yè)對市場判斷的偏差，對行業(yè)機隊整體良性發(fā)展帶來不利影響。

除此之外，地方政府為了實現(xiàn)盡快開通國際遠(yuǎn)程航線的目標(biāo)，對補貼對象缺少理性考察與判斷，往往補貼都流向中小型航空公司，造成中小公司組團訂購寬體機的局面。一旦國際油價或政治局面發(fā)生突變，國際航線的成本劇增，國際客源下滑，沒有國內(nèi)市場完備的網(wǎng)絡(luò)支撐，寬體機的運營將面臨巨大的成本和市場風(fēng)險，中小航空公司自身抵抗風(fēng)險的能力本就不高，極有可能因?qū)掦w機的引入加大公司的運營風(fēng)險。

（七）阻礙國際樞紐建設(shè)

依靠補貼開通的二三線始發(fā)的國際遠(yuǎn)程航線，已對現(xiàn)有的三大樞紐建設(shè)造成了沖擊。北、上、廣三個國際樞紐的建設(shè)仍處于起步階段，基地公司的份額偏低，基礎(chǔ)設(shè)施有待完善，中轉(zhuǎn)流程尚需優(yōu)化，樞紐功能及樞紐地位與周邊及世界上較為成熟的成功樞紐相比都還有較大差距。

美國三大航各自在主基地樞紐的市場份額基本上在80%以上，而國內(nèi)三大航除了南航在廣州市場份額超過50%外，國航和東航分別在北京和上海都沒有超過40%，很難形成多個航班波以提供流暢的中轉(zhuǎn)服務(wù)。一方面是北上廣為建設(shè)世界級樞紐機場，參與國際競爭，投入巨額資金打造樞紐，另一方面是二三線機場也投入巨額資金補貼航空公司開辟國際遠(yuǎn)程航線，各級政府的努力并未形成合力，反而成為互挖墻角的對手。

對國際遠(yuǎn)程航線補貼的相關(guān)建議

（一）發(fā)揮各級政府行政職能，優(yōu)化國際航線補貼機制

習(xí)近平總書記在多種場合對民航工作作出重要批示：“民航業(yè)是重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，要著力提升運輸質(zhì)量和國際競爭力，更好服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略，更好滿足廣大人民群眾需求?！弊鳛閼?zhàn)略產(chǎn)業(yè)，整體規(guī)劃是非常重要和必要的，只有高屋建瓴，做好頂層設(shè)計，行業(yè)才能保持良性發(fā)展，才能真正起到戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)應(yīng)發(fā)揮的重要作用。國際遠(yuǎn)程航線的品質(zhì)是行業(yè)國際競爭力的重要體現(xiàn)，也是實現(xiàn)民航強國的重要支柱，必須做好戰(zhàn)略規(guī)劃。

為了能夠?qū)崿F(xiàn)遠(yuǎn)程國際航線科學(xué)規(guī)劃，有序發(fā)展，各級政府應(yīng)充分發(fā)揮行政職能，特別是優(yōu)化國際遠(yuǎn)程航線補貼機制，使國際遠(yuǎn)程航線在完善的市場環(huán)境下有序發(fā)展、良性競爭。

民航局要充分發(fā)揮行業(yè)主管職能，引導(dǎo)航空公司合理規(guī)劃，良性競爭。為使國際航線補貼政策對民航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展真正起到鼓勵、刺激和保護的作用，在制定補貼政策指導(dǎo)意見時應(yīng)遵循以下原則：與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的要求一致；與發(fā)揮比較優(yōu)勢相結(jié)合；與發(fā)揮市場的作用相結(jié)合；與增強產(chǎn)業(yè)競爭力相結(jié)合；資金扶持與政策優(yōu)惠相結(jié)合。

在國際遠(yuǎn)程航線補貼政策上，民航局應(yīng)做好規(guī)范，科學(xué)引導(dǎo)航空公司以市場為導(dǎo)向，以可持續(xù)經(jīng)營為基礎(chǔ)開拓國際遠(yuǎn)程航線，依據(jù)科學(xué)的評價體系，充分發(fā)揮行業(yè)主管職能，以航線經(jīng)營權(quán)審批為抓手對國際遠(yuǎn)程航線補貼予以規(guī)范，使有限的航權(quán)得到最合理的分配和使用，避免航空公司一擁而上、饑不擇食的非理性行為。

國家市場監(jiān)督管理總局應(yīng)充分發(fā)揮市場監(jiān)督職能，確保行業(yè)競爭公平合理。國家市場監(jiān)督管理總局作為市場監(jiān)管部門，應(yīng)充分發(fā)揮市場監(jiān)督職能，對國際遠(yuǎn)程航線補貼的合理性、規(guī)范性進(jìn)行監(jiān)督，引導(dǎo)補貼政策最大限度地發(fā)揮作用。為實現(xiàn)事前監(jiān)管、事中監(jiān)督，國家市場監(jiān)督管理總局應(yīng)聯(lián)合民航局制定國際遠(yuǎn)程航線補貼的備案管理制度，動態(tài)地公示補貼依據(jù)、補貼來源、補貼航線、補貼時間等信息，一方面緩解目前國際遠(yuǎn)程航線發(fā)展的內(nèi)外矛盾，對目前這種無序的補貼進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，為航空市場發(fā)展創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境；另一方面探索建立利用大數(shù)據(jù)分析結(jié)果為導(dǎo)向的動態(tài)市場管理模式，增加市場政策的精準(zhǔn)性。

除此之外，針對單純依賴補貼政策，不計成本的一味降低票價，擾亂市場競爭秩序的惡性行為要制定嚴(yán)格的懲罰措施，使補貼真正能夠起到推動市場發(fā)展的作用。

地方政府應(yīng)正確認(rèn)識補貼的作用，科學(xué)制定補貼政策。目前，地方政府對于補貼應(yīng)以增量補貼等方式推動航空公司實施更積極的營銷與經(jīng)營措施，航線引進(jìn)應(yīng)該“重精不重多”。做到事前研判，事中監(jiān)督，事后管理。在航線開通前進(jìn)行充分評估，確保航線開通具有一定的市場基礎(chǔ)，在航線開通后，要對航空公司航線持續(xù)經(jīng)營進(jìn)行考核，對于那些到了補貼年限就停航的公司信息與民航局及國家市場監(jiān)管總局進(jìn)行充分溝通，并在行業(yè)內(nèi)予以公布。

除此之外，地方政府應(yīng)協(xié)調(diào)聯(lián)檢單位，優(yōu)化中轉(zhuǎn)流程，推進(jìn)軟硬件改造，提升旅客中轉(zhuǎn)體驗，以此吸引更多的客源，對航線開通提供非現(xiàn)金形式的支持，如減少土地使用費用、稅收減免、機場及其他相關(guān)費用減免及返還、各平臺對航線市場宣傳等方式，使航線盡快進(jìn)入良性發(fā)展，避免直接給予現(xiàn)金補貼而帶來的市場消極行為。

（二）建立科學(xué)的國際遠(yuǎn)程航線補貼評價體系

通過補貼依據(jù)的設(shè)定，使補貼有據(jù)可依，做到事前研判，從而使補貼充分發(fā)揮積極作用，推動國際遠(yuǎn)程航線良性發(fā)展。從影響航空運輸市場的各方面因素綜合考慮，在設(shè)定國際遠(yuǎn)程航線補貼評價體系時，應(yīng)依次考慮以下幾方面的因素：

一為是否有利于開發(fā)國家重點戰(zhàn)略市場，如一帶一路國家，非洲國家等；

二為能否對樞紐建設(shè)起到積極作用；

三為是否能夠彌補中國民航網(wǎng)絡(luò)航點空白，鼓勵新辟市場；

四為航線OD旅客流量是否符合開通航線的基本市場規(guī)模；

五為國內(nèi)航點城市人口及經(jīng)濟發(fā)展是否切實滿足開通國際遠(yuǎn)程航線的需要；

六為國內(nèi)航點城市對外交流是否有強烈開通國際遠(yuǎn)程航線的需求；

七為評估航線可持續(xù)經(jīng)營能力，是否能夠在補貼期滿繼續(xù)健康運營；

八為航線市場競爭環(huán)境是否允許新增承運人或新開航線，避免過度的同質(zhì)化競爭。

以上述因素為基礎(chǔ)，邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c，對每個因素根據(jù)其重要性賦予權(quán)重，通過綜合評分的形式，對補貼的必要性和可行性進(jìn)行研判，根據(jù)評分結(jié)果，確定是否對該條航線給予補貼。

（三）形成國際遠(yuǎn)程航線補貼運行監(jiān)督機制

在做好事前研判的同時，還應(yīng)制定補貼航線運行監(jiān)督機制，包括周期性的評估、事中監(jiān)控以及效果評估。

建立周期性的評估機制。以年度評估的形式，對航線的運營情況進(jìn)行梳理，包括航線經(jīng)營情況、對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的拉動情況、市場發(fā)展情況等，通過周期性的評估，對補貼在航線經(jīng)營中起到的作用做到心中有數(shù)。

加強事中監(jiān)控。做到事中監(jiān)控，在合同中對航空公司的行為加以約束，在補貼期間對航線的經(jīng)營情況進(jìn)行監(jiān)控，督促航空公司規(guī)范市場行為，切實加強市場培育，以補貼帶動航線良性發(fā)展，對于無法做到的公司，采取必要的措施予以糾正。

重視事后效果評估。補貼期滿，應(yīng)對獲得補貼的航空公司進(jìn)行整體考評，特別是航線補貼停止后是否持續(xù)經(jīng)營，對于補貼期滿就停航的公司，地方政府應(yīng)設(shè)定一些懲罰機制，并將信息上報國家市場監(jiān)督管理總局。

（四）航空公司應(yīng)科學(xué)對待補貼，避免盲目開通航線的短視行為

航空公司應(yīng)該以市場為導(dǎo)向，以旅行公眾需求為目標(biāo)，科學(xué)對待補貼，避免為了單純地追求補貼而盲目開通國際遠(yuǎn)程航線的短視行為，從而打破公司原有的戰(zhàn)略規(guī)劃，惡化市場競爭，因此，航空公司應(yīng)從以下幾個方面科學(xué)審慎地對待航線補貼：

科學(xué)制定規(guī)劃，保持戰(zhàn)略定力。航空公司首先應(yīng)有明確的發(fā)展方向和市場定位，錯位發(fā)展，差異化發(fā)展，避免跟風(fēng)，制造同質(zhì)化競爭，切實從長期戰(zhàn)略及發(fā)展需要考慮國際航線網(wǎng)絡(luò)布局，而不是一味地追求網(wǎng)絡(luò)規(guī)模及國際航線數(shù)量。

同時，應(yīng)積極拓展國內(nèi)航線網(wǎng)絡(luò)，使國內(nèi)航線網(wǎng)絡(luò)能夠有效地對國際航線起到支持作用，實現(xiàn)國際航線的可持續(xù)發(fā)展。保持戰(zhàn)略定力，避免僅為了短期利益放棄長期規(guī)劃。

合理制定寬體機引進(jìn)計劃，實現(xiàn)機隊與航線網(wǎng)絡(luò)的匹配。航空公司應(yīng)根據(jù)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展需求，合理制定寬體機引進(jìn)計劃，根據(jù)規(guī)劃及市場情況引進(jìn)機隊，而非先引進(jìn)了飛機再找市場，避免在補貼的短期利益驅(qū)動下被動開通國際遠(yuǎn)程航線，從而使公司戰(zhàn)略規(guī)劃錯位，無法實現(xiàn)公司既定的戰(zhàn)略目標(biāo)及市場定位。

科學(xué)評估補貼作用，推動戰(zhàn)略規(guī)劃穩(wěn)步實施。航線補貼在一定意義上對市場發(fā)展是能起到積極的推動作用的，航空公司應(yīng)科學(xué)地看待補貼，通過市場分析及航線運行可行性評估，充分分析補貼在特定市場及特定航線上是否能夠起到積極的推動作用，以及給予補貼的航線是否與公司自身發(fā)展戰(zhàn)略相切合，將短期補貼與長期戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合，充分利用補貼的積極作用，培育刺激市場，最終實現(xiàn)航線可持續(xù)經(jīng)營，推動戰(zhàn)略規(guī)劃穩(wěn)步實施。

以市場為導(dǎo)向，配合國家戰(zhàn)略。航空公司開通航線應(yīng)以市場需求為基礎(chǔ)，同時積極配合國家戰(zhàn)略需求，主動承擔(dān)企業(yè)的社會責(zé)任，對于有國家需要但在短期內(nèi)并不能給企業(yè)帶來收益的航線，也應(yīng)積極開辟。在這些市場上，航線補貼是保持航線經(jīng)營的重要保障，可以利用補貼培育市場，以航空帶動經(jīng)濟政治文化關(guān)系良性發(fā)展，國家及地方政府應(yīng)持續(xù)給予政策及財政支持。

結(jié)束語：

我國國際航空運輸正進(jìn)入高速發(fā)展期，國際遠(yuǎn)程航線開通正值高峰，在各方的不懈努力下，中國民航整體競爭力已得到迅速提升，政府補貼使用得當(dāng)，將發(fā)揮巨大的推動作用。為了能夠?qū)崿F(xiàn)國際遠(yuǎn)程航線健康良性發(fā)展，各相關(guān)方應(yīng)做到各司其職，各負(fù)其責(zé)，最大程度地發(fā)揮補貼的正向作用，推動國際遠(yuǎn)程航線高質(zhì)量發(fā)展，最終為實現(xiàn)民航強國戰(zhàn)略目標(biāo)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。（其他作者：俞言兵、邵偉、宣明昶）