長安區(qū)公共交通發(fā)展問題與對(duì)策

牛蕾

關(guān)鍵詞：公共交通;存在問題;對(duì)策

中圖分類號(hào)：F572 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年3月11日

一、問題的提出

公共交通作為城市最重要的樞紐線，對(duì)整個(gè)城市的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，然而當(dāng)2013年西安市交通局開通公交173路時(shí)，卻遭遇到了意想不到的推脫阻攔。公交173路（城南客運(yùn)站—西安電子科技大學(xué)長安校區(qū)），是西安市政府為解決西電長安校區(qū)師生的出行難題所開設(shè)的線路，但是173路與長安區(qū)通往老城區(qū)的916、408等6條民營線路形成了客源、利益的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致173路公交車開通伊始就被圍攻直至被迫停運(yùn)，從此再無音訊。直到三年半后因多方原因，政府相關(guān)部門反復(fù)多次溝通和努力，最終于2017年3月4日正式恢復(fù)運(yùn)營。相關(guān)各方，尤其長安區(qū)民眾為此付出了巨大的交易成本。173路經(jīng)歷了“公交門派”的圍追堵截，和一波三折起起伏伏的坎坷復(fù)運(yùn)之路，分析其背后的問題和原因是本文的關(guān)鍵。

二、長安區(qū)公交發(fā)展歷史與存在的問題

（一）長安區(qū)公共交通發(fā)展歷史

1、掛靠階段。在20世紀(jì)90年代，政府允許有條件的部門進(jìn)行“三產(chǎn)”建設(shè)，取得公交線路經(jīng)營權(quán)發(fā)包，而一些有眼光的老板或車主就以掛靠方式經(jīng)營。車主繳車輛購置費(fèi)、管理費(fèi)，直接參與經(jīng)營。車輛以小中巴為主。

2、承包階段。1998～2001年期間，西安最早一批公交民營線路實(shí)行承包模式，車主都是直接經(jīng)營者，丈夫開車、老婆當(dāng)售票員，全家齊上陣。這種形式一度很普遍。因管理水平及車主、司乘人員素質(zhì)參差不齊，行業(yè)較混亂。

3、雙向制約階段。2002～2006年，車主除了繳承包費(fèi)、管理費(fèi)等，最大的變化是車主仍參與經(jīng)營管理;車主和司機(jī)雙向選擇，強(qiáng)化管理、相互制約，促進(jìn)了長安區(qū)公交的發(fā)展。

4、公司獨(dú)資或控股階段。2007年至今，通過收回或收購車主經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)，或控股統(tǒng)一管理，公司占比51%，其他經(jīng)營者、車主入股參與，占比49%，車主不再參與經(jīng)營和管理，由公司統(tǒng)一管理，車主只分紅。

（二）長安區(qū)公交存在的矛盾根源解析

1、從政府和市場(chǎng)關(guān)系角度分析國有公交和民營公交的緊密關(guān)系。經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，交通應(yīng)先行。長安區(qū)交通事業(yè)經(jīng)歷了開放、搞活、規(guī)范幾個(gè)階段。早在20世紀(jì)80年代，長安僅有1家國營客運(yùn)企業(yè)，交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展十分滯后，運(yùn)輸能力嚴(yán)重不足，群眾乘車極為困難。這是由于政府財(cái)力匱乏，沒有大量的資金能夠投入到公共交通的運(yùn)營，因此長安區(qū)人民在前些年都依靠私人公司運(yùn)營的中巴來解決出行需求。根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”的逐利特性，私人在進(jìn)入市場(chǎng)選擇公交線路運(yùn)營之前，首先考慮的是人流量帶來的盈利額，當(dāng)人流量帶來的利潤遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于成本，才會(huì)吸引私人企業(yè)進(jìn)行投資。在當(dāng)時(shí)，投入成本比較低，盈利空間大，私營線路發(fā)展快速。但是，民營公交在運(yùn)營過程中存在著許多問題，如服務(wù)質(zhì)量低下、不完全按照既定線路運(yùn)行、串線搶客等一系列弊病。并且隨著燃油、工資等成本增加，市場(chǎng)經(jīng)營狀況已開始惡化，加之大量私車掛靠經(jīng)營，導(dǎo)致客運(yùn)市場(chǎng)秩序混亂、安全生產(chǎn)得不到保障，形成了行業(yè)監(jiān)督管理盲區(qū)，社會(huì)群眾怨聲載道。

上述所反映的問題表明市場(chǎng)有其自身的局限性，不能很好地滿足社會(huì)發(fā)展的需要，這個(gè)時(shí)候就需要政府介入來彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。此時(shí)，長安區(qū)政府迅速行動(dòng)，把解決“出行難”作為重要的民生工程來抓，一方面采取諸如設(shè)立稽查隊(duì)、控制司機(jī)在每條線路的運(yùn)營時(shí)間等手段限制民營公交車的不規(guī)范行為;另一方面大力推進(jìn)收購民營公交的進(jìn)程，使民營線路逐漸國有化。由此可見，國營和民營之間的關(guān)系恰如政府與市場(chǎng)的關(guān)系，都有失靈的地帶，也都有自身的優(yōu)勢(shì)，二者互相配合、互為依靠，但隨著公共交通產(chǎn)品提供的具體環(huán)境變化，究竟以誰為主才能保證相關(guān)主體的共同利益并完成滿足公交需求的任務(wù)，則需要具體分析。

2、西安到長安交通問題中的整體利益與局部利益關(guān)系分析。為何長安到西安出行問題一直難以解決，其癥結(jié)根源還在于利益的沖突。西安市政府站在公眾利益的角度，想讓大公交進(jìn)入長安區(qū)以方便居民的出行，但長安區(qū)政府并沒有做出積極響應(yīng)。究其原因，不難發(fā)現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下利益是地方政府行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，如果讓大公交進(jìn)入長安區(qū)，勢(shì)必會(huì)損害長安區(qū)自身的利益和區(qū)內(nèi)民營公交的利益，之前民營916、408路公交車圍堵173路公交車，造成其線路幾度停運(yùn)，命途多舛。他們?yōu)榱俗非笃鋫€(gè)人的利益，不讓國有公交運(yùn)營，影響了市民的出行，這就是私人利益惡性膨脹侵害公共利益，這不僅嚴(yán)重危害了社會(huì)秩序，還造成了極其惡劣的影響，引起了公憤。

3、西安市長安公交有限責(zé)任公司公共服務(wù)能力瓶頸分析。西安市交通局要讓大公交進(jìn)入長安區(qū)，但是一直受到長安區(qū)民營公交經(jīng)營者的阻攔，總的來說是因?yàn)槲靼彩虚L安公交有限公司的私人利益受到了威脅，為何民營公交會(huì)落得如此地步，公共服務(wù)給予能力如此低下？究其原因，長安區(qū)公共交通經(jīng)營管理主體是西安市長安公交有限公司（西長公交），它有三個(gè)投資主體，其中兩家隸屬民營，占比51%，造成整個(gè)長安區(qū)公交公司下屬車隊(duì)多為私人經(jīng)營。私人經(jīng)營肯定會(huì)存在私人利益，一是民營公交以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為營運(yùn)邏輯，在管理規(guī)范性欠缺和私營逐利性顯著的作用下，在長安區(qū)公交服務(wù)中，“頻次低、車輛小、收車早、沒空調(diào)”等情況較為多見;二是民營公交為了與國有公交抗衡，去增強(qiáng)自身的競(jìng)爭(zhēng)力，但現(xiàn)實(shí)卻不盡如人意，近年來運(yùn)營、人力、油價(jià)等成本上升，政府并沒有給予民營公交任何的補(bǔ)貼，導(dǎo)致公交企業(yè)的利潤大幅下降，虧損情況十分嚴(yán)重，在長安區(qū)公共交通供不應(yīng)求的整體市場(chǎng)環(huán)境下民眾沒有更多選擇，但一旦大公交進(jìn)入長安區(qū)，線路重合部分的乘客勢(shì)必首選票價(jià)低條件好的大公交，如今民營公交處在十分尷尬的局面，想要實(shí)現(xiàn)更高的改變，但是現(xiàn)實(shí)不允許它再做任何的掙扎。

三、解決長安區(qū)公共交通發(fā)展中存在問題的對(duì)策

（一）以政府規(guī)制保障公交運(yùn)營中的公共利益。公共利益，從字面意思來理解，即公共的利益。邊沁認(rèn)為，公共利益即“最大多數(shù)人的最大的利益和幸?！?。如果讓大公交進(jìn)入長安區(qū)，勢(shì)必會(huì)損害長安區(qū)內(nèi)民營公交的利益，基于地方保護(hù)主義，這是長安區(qū)政府不愿看到的，然而西安市政府又極力推行大公交，那么雙方就會(huì)在這場(chǎng)利益之戰(zhàn)中產(chǎn)生矛盾和沖突。長安區(qū)政府和西安市政府由于受到自身利益最大化的動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)，雙方在選擇博弈策略上都會(huì)偏好采取一種有利于自己的主導(dǎo)戰(zhàn)略而沒有將公眾利益放在首位，西安市和長安區(qū)政府必須在以下兩個(gè)方面有所作為。首先，必須符合社會(huì)公眾對(duì)民營公交政府規(guī)制的期待，即加強(qiáng)對(duì)服務(wù)質(zhì)量和安全保障問題的重視;其次，在形式上，西安市公交總公司必須經(jīng)過充分的對(duì)話和協(xié)商機(jī)制與社會(huì)公眾進(jìn)行有效溝通，尤其是必須給處于弱勢(shì)地位的消費(fèi)者以充分的表達(dá)機(jī)會(huì)。這樣才能減少民營公交政府規(guī)制過程中的信息偏差，使公民意志真正成為政府制定規(guī)制政策的基礎(chǔ)。

（二）法律規(guī)制為主，輔以行政和經(jīng)濟(jì)手段?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)。任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都應(yīng)納入法治的軌道，城市公交事業(yè)也不例外，這就要求城市公交事業(yè)的政府規(guī)制體制應(yīng)符合法治經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，政府規(guī)制改革首先必須建立相應(yīng)的法律，按法定程序進(jìn)行改革，以法制為依據(jù)進(jìn)行政府規(guī)制。根據(jù)許多公交事業(yè)發(fā)達(dá)國家在政府規(guī)制法律制度方面可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)建立城市公交政府規(guī)制的法律框架，作為政府規(guī)制體制改革的準(zhǔn)則，制定完備的法律以明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中各行為主體的權(quán)利和義務(wù)。當(dāng)各行為主體都能以法律為依據(jù)展開各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，市場(chǎng)才能實(shí)現(xiàn)高速而有效的運(yùn)轉(zhuǎn)。

民營公交政府規(guī)制最理想的狀態(tài)就是基于法律框架的規(guī)制。然而，由于法律的滯后性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不完全性，政府在對(duì)民營公交進(jìn)行規(guī)制時(shí)還必須輔以必要的行政和經(jīng)濟(jì)手段。在行政手段上，加強(qiáng)對(duì)民營公交錯(cuò)誤行為的處罰力度，對(duì)民營公交的規(guī)范經(jīng)營起到警示作用;在經(jīng)濟(jì)手段上，以間接規(guī)制的方式加強(qiáng)民營公交的自主性，使其更加關(guān)注服務(wù)質(zhì)量的提高和乘客權(quán)益的保護(hù)。

（三）完善政府對(duì)國營和民營的分類支持體系。近年來，由于運(yùn)營、人力、油價(jià)等成本上升，公交企業(yè)的利潤大幅下降，虧損情況十分嚴(yán)重，這也是導(dǎo)致長安區(qū)民營公交不讓西安市大公交進(jìn)入長安區(qū)的另一個(gè)原因。政府為大范圍吸引公眾乘坐公交工具，緩解城市交通壓力，節(jié)約社會(huì)成本，通常都推行公交低票價(jià)政策，優(yōu)惠的部分由政府補(bǔ)貼，而民營公交沒有政府的補(bǔ)貼故而失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，長安區(qū)民營公交擔(dān)心大公交的出現(xiàn)威脅到自己最后僅剩的利益，所以一直在抗拒大公交進(jìn)入長安區(qū)。因此，對(duì)民營企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)挠蛢r(jià)以及人工成本的補(bǔ)助，可以有效保護(hù)他們的利益，這對(duì)緩和西安市公交總公司與長安區(qū)民營公交的關(guān)系有所助益。因?yàn)楫?dāng)利益沖突不再那么尖銳，長安區(qū)民營公交對(duì)大公交的強(qiáng)烈抵制情緒自然就會(huì)緩解，那么大公交進(jìn)入長安區(qū)則會(huì)較為順暢。

國營和民營自身并沒有誰好誰差，而是各有優(yōu)劣，政府要做的就是研究該如何支持他們，保障他們獲得各自的生存空間，保障民營公交能夠獲得合理的利潤，建立完善的分類制度和政策保障體系，引領(lǐng)二者共同發(fā)展，共同服務(wù)于公共交通產(chǎn)品提供的大目標(biāo)。

發(fā)展公共交通是解決現(xiàn)代城市交通問題的重要途徑，合理的政府規(guī)制、有效的管理是保證城市公交發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。如何應(yīng)對(duì)公共交通發(fā)展中的問題，需要在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、管理和服務(wù)等方面全面統(tǒng)籌解決，才能實(shí)現(xiàn)公共交通的可持續(xù)發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]黃明涵.淺談我國公共物品的供給[J].對(duì)外經(jīng)貿(mào)，2012.

[2]黃玉蘭.城市公交事業(yè)民營化中的政府規(guī)制研究[D].廣西民族大學(xué)，2008.

[3]秦長江.我國城市群區(qū)域內(nèi)政府合作研究[D].鄭州大學(xué)，2006.

[4]王園園.西咸交通一體化問題研究[D].長安大學(xué)，2011.