上海市0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)供給現(xiàn)狀與社會政策研究

薛琪薪 吳瑞君

摘要：嬰幼兒托育問題已經(jīng)成為政府、社會、家庭和學(xué)界關(guān)心和討論的熱點(diǎn)問題，但相關(guān)研究失于籠統(tǒng)，專門針對0～3歲年齡段嬰幼兒托育問題的研究并不多見，對于上海市托育服務(wù)供給現(xiàn)狀與政策的分析同樣較少。梳理上海市0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)的供給現(xiàn)狀和存在不足，有助于從制度建設(shè)、組織資源、人才開拓、質(zhì)量保障四個方面提出政策建議。

關(guān)鍵詞：上海市;0～3歲;嬰幼兒;托育服務(wù);公共服務(wù);社會政策

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.03.015

近年來無論政府部門、學(xué)術(shù)界，還是社會公眾都對嬰幼兒托育服務(wù)問題非常關(guān)注。由于0～3歲嬰幼兒處于生命周期的早期階段，這階段的生活經(jīng)歷和體驗(yàn)對其智力、性格和社會行為的形成有著重大的影響。[1]因此對于這一階段的嬰幼兒托育服務(wù)的研究，要特別注意這一階段的客觀規(guī)律，并有利于0～3歲嬰幼兒自身的發(fā)展。目前有關(guān)托育服務(wù)的定義還不統(tǒng)一，一般指的是家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)等場所，為3歲以下嬰幼兒提供適當(dāng)安置和照顧服務(wù)。[2]在實(shí)踐中，又分為家庭托幼和機(jī)構(gòu)托幼兩種。國內(nèi)的相關(guān)研究，在理論研究方面，主要是從教育學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)理論出發(fā)，討論學(xué)前教育與兒童發(fā)展問題和母親的工作家庭平衡問題;[3][4]在實(shí)踐與政策方面，則集中在對于國外托育政策的介紹，[5][6]以及對國內(nèi)已有政策的梳理和對未來對策的建議;[7][8][9]在實(shí)證研究方面，側(cè)重借鑒學(xué)前教育相關(guān)量表和指標(biāo)體系來評價托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，[10][11]以及這些機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量對兒童發(fā)展的影響。[12]已有研究對于推進(jìn)對這一問題的認(rèn)識貢獻(xiàn)良多，本文準(zhǔn)備在這一現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，梳理上海市0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)的供給現(xiàn)狀和存在不足，從制度建設(shè)、組織資源、人才開拓、質(zhì)量保障等方面提出政策建議。

一、上海0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)的供給現(xiàn)狀

目前我國的托育服務(wù)供給嚴(yán)重短缺，0～3歲嬰幼兒入托率僅為4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一些發(fā)達(dá)國家50%的比例。[13]在上世紀(jì)90年代的經(jīng)濟(jì)體制改革中，原有的福利性質(zhì)的托幼服務(wù)體系基本上全面萎縮，各地公辦幼兒園逐漸不再招收3歲以下的幼兒，嬰幼兒托育功能轉(zhuǎn)為由家庭自行承擔(dān)，社會化托育服務(wù)的供給嚴(yán)重不足。一方面家庭托育能力有限，面臨著較大的壓力;另一方面社會托育機(jī)構(gòu)水平參差不齊，管理機(jī)構(gòu)模糊;此外政府部門支持有限，托育服務(wù)機(jī)構(gòu)無論數(shù)量還是空間分布都不能滿足家庭的需求，供需矛盾非常突出。全面二孩政策放開后，各地開始了0～3歲托幼服務(wù)的相關(guān)實(shí)踐，逐漸緩解托幼服務(wù)供給不足的問題。上海市各區(qū)縣相繼設(shè)立了公辦的早期教育指導(dǎo)中心提供相關(guān)服務(wù)，在《上海市學(xué)前教育三年行動計(jì)劃（2018-2020年）》中，制定了新建和改擴(kuò)建90所幼兒園的計(jì)劃。2018年4月，上海市發(fā)布了針對0～3歲幼兒托育的“1+2”新政，提出了全國首個托育管理標(biāo)準(zhǔn)、辦法和機(jī)制，旨在解決0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系供給的難題。在目前的實(shí)踐中，上海市0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)的供給方主要有以下幾類。

（一）獨(dú)立設(shè)置的托兒所

此前上海市為了優(yōu)先滿足幼兒園的入學(xué)需求，獨(dú)立設(shè)置的托兒所逐漸停辦，從最高峰時的56所（2011年）減少到21所（2016年），班數(shù)由最高峰時的351個（2010年）減少到214個（2016年），托兒數(shù)由最高峰時的8 397人（2010年）減少到4 342人（2016年），幾乎跌到之前的一半。從區(qū)域分布看，根據(jù)上海學(xué)前教育網(wǎng)的數(shù)據(jù)，托兒所主要分布在楊浦、靜安、黃浦、虹口、徐匯等8個區(qū)，而浦東新區(qū)、普陀、松江等8個區(qū)沒有獨(dú)立設(shè)置托兒所。可見，獨(dú)立設(shè)置的托兒所無論數(shù)量還是地區(qū)分布，都存在較大的缺口。

2016年，上海市共有獨(dú)立設(shè)置的托兒所21家，較2015年的35所大幅下降。總體來看，從2010年到2016年，上海的托兒所數(shù)量在逐年減少。2010年上海托兒所有351個班，而到2016年則只有214個班，較2015年下降15%，較2010年下降39%。2017年以來，在相關(guān)部門的大力推動下，托兒所數(shù)量有所回升，增加到31所（表1）。

教職工人數(shù)與托兒所數(shù)量/班級和托兒人數(shù)一同減少，只是其下降比較平緩。在生師比方面，2010年上海獨(dú)立設(shè)置的托兒所生師比為7.8∶1，而到2016年則下降至5.4∶1。在教職工的人員結(jié)構(gòu)中，教養(yǎng)員的比重又超過了一半，從2010年到2016年，教養(yǎng)員人數(shù)占在教職工總和之百分比，依次為：62%、62%、61%、68%、55%、50%、59%。上海市政府在2018年公布的31項(xiàng)實(shí)事項(xiàng)目中提出，將新建20個社區(qū)幼兒托管點(diǎn)，目前大部分已經(jīng)建成開放，一定程度緩解了供給不足的情況。

（二）就業(yè)單位的托幼服務(wù)班所

目前上海企事業(yè)單位自辦托兒所不多，大多是通過實(shí)行靈活工作時間、產(chǎn)假等方式為職工提供照顧嬰幼兒的方便。[14]一些企業(yè)也采取了不同的方式，如允許孕產(chǎn)婦和低齡孩童母親申請?jiān)诩肄k公，也可申請半職工作。2018年8月，上海市總工會發(fā)布了《上?！奥毠びH子工作室”設(shè)置及管理辦法》，對相關(guān)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、人力配置等進(jìn)行了規(guī)定，并鼓勵用福利費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼。據(jù)上海發(fā)布2018年7月6日公布的數(shù)據(jù)，全市已開設(shè)72家“職工親子工作室”。

（三）社會托幼服務(wù)機(jī)構(gòu)

2017年12月，育投匯教育產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布了《2017-2018上海學(xué)前教育行業(yè)研究報(bào)告》，其中對上海市的社會托幼服務(wù)機(jī)構(gòu)按照區(qū)縣分布進(jìn)行了初步統(tǒng)計(jì)。但該報(bào)告統(tǒng)計(jì)的社會托幼服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要是早教中心。而早教中心招收的對象，包括0～6歲年齡段的孩子，并且以3～6歲的孩子為主。所以這部分的統(tǒng)計(jì)，仍需要新的數(shù)據(jù)。

總體而言，目前市場上的社會托幼服務(wù)機(jī)構(gòu)供給數(shù)量較少，服務(wù)質(zhì)量參差不齊，相關(guān)執(zhí)照證件不全，自身經(jīng)營也面臨著工作人員、資金、場地等多方面的限制。

二、上海0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)供給中存在的困難與不足

（一）供給數(shù)量嚴(yán)重不足，多元化需求難以滿足

總體來說，目前本市0～3歲托育服務(wù)的供給嚴(yán)重不足，供需矛盾非常突出。在供給方面，托幼園所資源緊缺，幼兒園托班比例嚴(yán)重不足。從2010年起，各區(qū)縣為了滿足3～6歲孩子的入園需求，陸續(xù)取消了公辦幼兒園的托班。在放開二孩政策之后，出生幼兒數(shù)有所增加，但相應(yīng)的托育園所配置卻沒有及時調(diào)整。此外，現(xiàn)行托育服務(wù)多元供給不足，難以滿足市民多樣需求。當(dāng)前幼兒入托家長存在多層次多樣化需求，主要集中在安全、空間距離、服務(wù)質(zhì)量等需求差異，各類托育機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)懸殊，機(jī)構(gòu)入托時間長短不一，直接影響需方選擇。[15]一般家庭首選的是公辦幼兒園托班，其次是民辦幼兒園托班，最后才是托育機(jī)構(gòu)。在實(shí)際生活中，供給數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量與實(shí)際需求之間均存在明顯的不匹配現(xiàn)象。

（二）托育師資人員不足，流失率高規(guī)范率低

托育服務(wù)從業(yè)人員隊(duì)伍缺口較大，人才斷層明顯。目前0～3歲托幼機(jī)構(gòu)的供給主要由社會機(jī)構(gòu)提供，其教職工來源多樣，沒有職稱編制，教師缺乏晉升通道。行業(yè)收入水平和社會地位不高，從業(yè)人員隊(duì)伍流動性大，托育服務(wù)從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)不高，技能規(guī)范性低，準(zhǔn)入門檻不明晰，業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制不完善。托育服務(wù)隊(duì)伍的業(yè)務(wù)能力以及專業(yè)素養(yǎng)不能滿足符合3歲以下幼兒身心發(fā)展特點(diǎn)和規(guī)律的托育服務(wù)要求。

（三）托育服務(wù)機(jī)構(gòu)申辦積極性不高，標(biāo)準(zhǔn)要求和成本問題是首因

嬰幼兒托育是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，需要多方力量共同參與。但由于申辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)資源不足、風(fēng)險較大、標(biāo)準(zhǔn)不低、收費(fèi)限制、營利較少等問題，多方參與辦托育機(jī)構(gòu)的積極性不高。在資源方面，公辦幼兒園開辦托班后工作量增加、風(fēng)險增加，加上缺乏低年齡保教經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)隊(duì)伍、缺乏動力機(jī)制、缺乏相關(guān)政策支持，一定程度上限制了公辦幼兒園開辦托班的積極性。在標(biāo)準(zhǔn)和要求方面，現(xiàn)有文件中對托育機(jī)構(gòu)的技防、人防、物防等的規(guī)定比較嚴(yán)格，現(xiàn)階段要完全滿足托育機(jī)構(gòu)開辦的場地、消防、配餐、從業(yè)人員等要求有較大困難。在收入方面，托育機(jī)構(gòu)前期投入較大，日常經(jīng)營成本高昂。由于社區(qū)幼兒托管點(diǎn)和非營利性托育機(jī)構(gòu)收費(fèi)相對較低，加上由于場地、師資等標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，招收幼兒數(shù)量有限，幼兒入托時間非固定、有彈性，導(dǎo)致整體收入偏低且不穩(wěn)定，一旦沒有政府資金長期支持，此類托育機(jī)構(gòu)將很難長期維持運(yùn)行。

三、完善0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)供給的總體運(yùn)行框架

長期以來，0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)行業(yè)缺乏統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)、無法可依、師資缺乏等問題突出。2018年4月底上海市出臺的幼兒托育工作的相關(guān)文件，是全國首個地方規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。在目前的政策規(guī)范下，只有從增加服務(wù)供給、豐富供給結(jié)構(gòu)、細(xì)化服務(wù)內(nèi)容等多方面入手，不斷拓展托育服務(wù)供給體制和機(jī)制的可操作性、可得性與便利性，才能讓人民群眾“幼有所育”的期盼得以實(shí)現(xiàn)。

完善0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)供給的總體運(yùn)行框架，需要建立準(zhǔn)入、管理、運(yùn)行、服務(wù)、評價五位一體的制度體系，2018年4月上海市頒布的兩大文件已經(jīng)對此進(jìn)行了安排設(shè)計(jì)。此外，還可以從以下方面著手，繼續(xù)推進(jìn)相關(guān)制度的改革與發(fā)展。

（一）在制度建設(shè)方面，改革親職假制度，出臺支持企事業(yè)單位參與的細(xì)則

1.進(jìn)行親職假制度改革，支持隔代照料，擴(kuò)展生育照顧假制度

嬰幼兒的發(fā)育特點(diǎn)和生理特征，決定了家庭在托育服務(wù)體系中具有基礎(chǔ)性的中心地位。家庭始終是最基本的照料主體，實(shí)際生活中，丈夫的參與相對較少，雖然已經(jīng)制定了陪產(chǎn)假的制度，但時間較短。根據(jù)2016年修訂的《上海市人口與計(jì)劃生育條例》，按照政策生育的夫妻，女方可以在原有產(chǎn)假基礎(chǔ)上再享受生育假30天，男方享受陪產(chǎn)假10天。由于家庭照顧0～3歲嬰幼兒的資源缺乏，建議將男方的陪產(chǎn)假延長為生育照顧假30天。此外，隔代照料是最普遍的照料方式，但隨著退休年齡延遲，祖輩的參與程度逐漸下降。二孩政策的放開，二孩的出生由于面臨著祖輩年歲增高、健康程度下降等問題，家庭照料將更加困難。為了切實(shí)減少家庭的托育負(fù)擔(dān)，發(fā)揮隔代照料的積極作用，需要為直系親屬照料者（如祖父母、外祖父母）提供制度保障，擴(kuò)大對隔代照料的支持力度。如建立直系親屬生育照顧假制度，一方面，在制度保障下，祖父母、外祖父母參與生育照顧，可以減少家庭照顧孩子的顧慮，假期30～90天，（還在工作崗位的）這期間領(lǐng)取基本工資。夫妻雙方老人根據(jù)家庭情況，靈活安排生育照顧假時間，四位老人累計(jì)可以幫助家庭照顧孩子4～12個月時間。另一方面，政府可以給已退休的隔代照料者一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，緩解隔代照料帶來的經(jīng)濟(jì)壓力。

2.制定支持企事業(yè)單位參與托育服務(wù)的細(xì)則，鼓勵其履行社會責(zé)任

已有的調(diào)查顯示，家庭對所在企事業(yè)單位開辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)有著較大的需求。雖然已經(jīng)出臺的0～3歲幼兒托育的“1+2”新政公布了10條支持性政策，但具體的支持細(xì)節(jié)，還需要明確厘定。如符合哪些具體條件，可以免征增值稅和企業(yè)所得稅，設(shè)置公益性托育機(jī)構(gòu)或新增公益性托育機(jī)構(gòu)，滿足什么條件可以享受城市更新政策，享受的政策具體標(biāo)準(zhǔn)是什么等。要鼓勵企事業(yè)單位積極履行社會責(zé)任，開辦托育服務(wù)或?yàn)槁毠ぬ峁┩杏籽a(bǔ)貼。有條件的單位可以根據(jù)自身情況和優(yōu)勢，開辦托幼機(jī)構(gòu)。其他單位可以聯(lián)合其他社會機(jī)構(gòu)，合作開辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，或?yàn)槁毠ぬ峁┩杏籽a(bǔ)貼，成立托育專項(xiàng)基金，由專業(yè)基金機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營，發(fā)展適宜的托育服務(wù)。

3.確定0～3歲嬰幼兒多元供給的主體、空間模式及發(fā)展路徑

由于我國尚未建立學(xué)前教育義務(wù)教育或免費(fèi)教育制度，因此某種程度上，我國未來能否在城市地區(qū)建構(gòu)起供需匹配的0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系，取決于什么時候能夠建立起政府主導(dǎo)、社會力量參與的以公辦和普惠性民辦為主體的托養(yǎng)服務(wù)供給體制機(jī)制。城市地區(qū)是一個完全開放的地方，托育服務(wù)的供給必須充分考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展、老城區(qū)改造和人口流動性強(qiáng)等現(xiàn)實(shí);且在不同的發(fā)展階段，不同主體參與服務(wù)供給的角色也存在差異，此外嬰幼兒托育服務(wù)要做到有效供給還存在一個空間協(xié)同的問題，導(dǎo)致研究的難度大大增加。

（二）在組織領(lǐng)導(dǎo)和資源支持方面，加強(qiáng)中央和地方統(tǒng)籌，促進(jìn)多部門相互協(xié)調(diào)

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)多部門的協(xié)調(diào)合作，評估家庭的托育需求與照顧能力

在上海市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由市教委牽頭，包括民政、社會保障、工會、婦聯(lián)等16個委辦局和群團(tuán)組織組成的上海市托幼工作聯(lián)席會議制度，極大地促進(jìn)了多部門的協(xié)調(diào)合作，在組織建構(gòu)上為托育服務(wù)提供了堅(jiān)實(shí)保障。對于上海市未來十年出生人口的變動趨勢，其親屬家庭結(jié)構(gòu)的變動趨勢以及在實(shí)施漸進(jìn)式延遲退休年齡政策影響下已婚育齡夫婦生育二孩的家庭對下一代的照料能力，都需要進(jìn)行科學(xué)預(yù)測。后者的預(yù)測不僅需要先進(jìn)的方法，更需要扎實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。各部門通過整合資源，打通數(shù)據(jù)壁壘，創(chuàng)新方法，評估和修正現(xiàn)有數(shù)據(jù)。更新和調(diào)整現(xiàn)有預(yù)測分析模型，進(jìn)行相關(guān)預(yù)測工作，需要從家庭角度出發(fā)評估其服務(wù)需求與照顧能力。

2.引導(dǎo)各方面主體加大人、財(cái)、智等托育資源投入

目前我國的幼教經(jīng)費(fèi)一直只占整個政府教育經(jīng)費(fèi)支出的1.3%左右，而發(fā)達(dá)國家則一般達(dá)到了3%，法國和丹麥則分別達(dá)到了11.1%和10.6%。[16]因此，針對上海當(dāng)前0～3歲嬰幼兒的照顧問題，政府要加大財(cái)政投入和托育服務(wù)供給，緩解家庭的照料負(fù)擔(dān)。依據(jù)政府構(gòu)建托育服務(wù)體系的目的和目標(biāo)，我們認(rèn)為，上海3歲以下托育服務(wù)特殊群體的選擇應(yīng)該綜合考慮0～3歲嬰幼兒特殊群體需求及其家庭狀況、政府財(cái)政的承受能力以及國家的兒童發(fā)展相關(guān)戰(zhàn)略。我們認(rèn)為，現(xiàn)階段上海3歲以下托育服務(wù)的特殊群體應(yīng)當(dāng)包括：（1）低收入家庭中的0～3歲嬰幼兒;（2）0～3歲殘障嬰幼兒;（3）其他特殊困難0～3歲嬰幼兒，如雖有父母，但父母因故無法有效實(shí)施監(jiān)護(hù)權(quán)而無人監(jiān)護(hù)的嬰幼兒。建議有條件的城市地區(qū)，應(yīng)當(dāng)將中低收入家庭育齡婦女按政策生育的二孩納入普惠性學(xué)前資助范圍。在人力資源和學(xué)習(xí)資源方面，加強(qiáng)托育服務(wù)人員的專業(yè)化和規(guī)范化，按照上海市的文件規(guī)定，支持托育服務(wù)機(jī)構(gòu)配置足額的、合格的托育服務(wù)人員。政府對于相關(guān)人員參與職業(yè)培訓(xùn)給予補(bǔ)貼，支持其不斷進(jìn)修學(xué)習(xí)。加大對從業(yè)人員的持續(xù)培訓(xùn)和考核，加大相關(guān)學(xué)習(xí)資源的可得性。

（三）在人才開拓方面，加強(qiáng)嬰幼兒托育師資隊(duì)伍建設(shè)，擴(kuò)展志愿者服務(wù)隊(duì)伍

1.加強(qiáng)托育服務(wù)人才培養(yǎng)，放寬托育機(jī)構(gòu)保育人員的年齡限制

要有計(jì)劃地鼓勵大專院校、中職學(xué)校開設(shè)與0～3歲嬰幼兒托育教育有關(guān)的專業(yè)課程，鼓勵社會力量開辦相關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，加快培養(yǎng)嬰幼兒服務(wù)管理、營養(yǎng)保健、心理教育等多方面的專業(yè)人才。[17]要按照托育機(jī)構(gòu)的人員配備和任職條件要求選擇從業(yè)人員，對從業(yè)人員進(jìn)行入職前心理健康測試，以及進(jìn)行職后心理健康測試。加強(qiáng)嬰幼兒托育師資隊(duì)伍的管理和培訓(xùn)，適當(dāng)放寬社會托育機(jī)構(gòu)保育人員的年齡限制，鼓勵因年齡原因離崗的學(xué)前教育和保育崗位人員重返職場。

2.拓展“鄰里托育”和“時間銀行”制度，擴(kuò)大托育服務(wù)志愿者隊(duì)伍

在社區(qū)層面，發(fā)動本地鄰里人力資源，開展“鄰里托育”服務(wù)，滿足居民早晚托育、半天托育、臨時托育等多樣化需求?！班徖锿杏敝饕峁┱樟戏?wù)和臨時托育，在滿足基本的衛(wèi)生和安全要求的情況下，資歷、場所、人員方面可以適當(dāng)放松限制。服務(wù)人員須接受培訓(xùn)和指導(dǎo)，接受管理部門的考核與督查，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也要到相關(guān)部門備案和對外公示。由美國人埃德加·卡恩在1980年提出的“時間銀行”制度也值得借鑒，這一制度主要運(yùn)用在居家互助養(yǎng)老服務(wù)中，即低齡老人為高齡老人提供志愿服務(wù)，積累服務(wù)時數(shù)，待自己年老需要幫助時，享受同等時數(shù)的服務(wù)。[18]雖然這一制度起初的目的是依托居民小區(qū)服務(wù)老人，但可以將其遷移到幼兒托育領(lǐng)域。目前美洲、歐洲和亞洲的一些社區(qū)已經(jīng)采用這一模式，我國南寧、南京、廣州、重慶、北京、成都等城市也已經(jīng)開始探索，浦東新區(qū)也在2014年10月成立了“上海時間銀行”，以“時間等量交換公益”為老人服務(wù)。上海目前的老年人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，如何發(fā)揮好和利用好老年群體的人力資源，享受老年人口紅利，是一個值得思考的問題。一批健康狀況好和“年輕”的老年人在退休后已經(jīng)積極地參與到社區(qū)服務(wù)、無償獻(xiàn)血等志愿活動?？梢越梃b和擴(kuò)展時間銀行制度，在提供為老服務(wù)的同時，開辟為幼服務(wù)的新的選擇，鼓勵健康狀況好的退休老年人加入托育服務(wù)中。一方面，一些有閑暇的老人家庭生活經(jīng)驗(yàn)豐富，熟悉當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，容易建立信任關(guān)系，可以很好地幫助有托育服務(wù)需求的家庭;另一方面，一些不愿意參加為老服務(wù)、不擅長照顧老人的志愿者，可以通過參與托育服務(wù)積累以后的被照顧時間，多了一種新的選擇。需要注意的是，政府可以通過政策引導(dǎo)，為照顧者和被照顧者給予補(bǔ)貼，為其購買團(tuán)體意外保險等，幫助雙方減少后顧之憂。

（四）在質(zhì)量保障方面，構(gòu)建適應(yīng)兒童發(fā)展特點(diǎn)的服務(wù)模式及標(biāo)準(zhǔn)體系，完善監(jiān)測評估機(jī)制

1.研究適應(yīng)兒童發(fā)展特點(diǎn)的0～3歲嬰幼兒分齡托育服務(wù)模式及專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)體系

要通過頂層設(shè)計(jì)，從準(zhǔn)入機(jī)構(gòu)、管理制度、服務(wù)質(zhì)量、機(jī)構(gòu)配置硬件和軟件標(biāo)準(zhǔn)及安全保障等方面，建立一套系統(tǒng)規(guī)范的有利于兒童身心健康發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)體系。但由于我國城市類型及發(fā)展水平存在較大差異，引發(fā)托育服務(wù)模式的不同;參與服務(wù)供給的社會力量主體多元、性質(zhì)多樣，不同社會階層的嬰幼兒家長對子女托育服務(wù)的需求不盡相同，因此在制定托育服務(wù)市場準(zhǔn)入門檻的基礎(chǔ)上，要依據(jù)兒童身心發(fā)展特點(diǎn)、根據(jù)城市發(fā)展水平為社會提供不同層次的分級托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.構(gòu)建上海3歲以下托育服務(wù)質(zhì)量保障的監(jiān)測和評估機(jī)制

在常住人口急劇增加的客觀現(xiàn)實(shí)下，要提高城市托育服務(wù)資源的使用效率，必須打破原有的按條線和行政區(qū)域配置社會公共資源的做法，對公共產(chǎn)品的供給模式及運(yùn)營模式和配置機(jī)制等加以創(chuàng)新。因此，基于居民需求導(dǎo)向來設(shè)計(jì)嬰幼兒托育服務(wù)資源供給模式及創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展管理體系及監(jiān)測評估機(jī)制，才能為發(fā)展托育服務(wù)供給指明發(fā)展方向。

四、結(jié)語

建立和完善3歲以下托育服務(wù)的支持系統(tǒng)，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建著眼未來、分階段推進(jìn)的托育服務(wù)體系。支持系統(tǒng)是否完善，直接關(guān)乎政策的價值取向和福利導(dǎo)向，同時也決定著托育服務(wù)的績效及可持續(xù)發(fā)展。從供需匹配視角來看，對社會力量參與的供方的政策支持及對需方的資助政策，是托育服務(wù)支持系統(tǒng)中的兩個重要子系統(tǒng)。宏觀方面可以從以下入手：

一是創(chuàng)新本土化的托育服務(wù)理論，建立上海3歲以下幼兒托育服務(wù)體系的總體框架。在全面兩孩政策下，建立一個全面、有效、可持續(xù)發(fā)展的上海3歲以下托育服務(wù)體系已經(jīng)成為共識，不同城市之間托育服務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)也有所不同。因此，迫切需要對托育服務(wù)理念進(jìn)行改革，對托育服務(wù)的理論進(jìn)行創(chuàng)新，從戰(zhàn)略的高度提出統(tǒng)籌兼顧、具有前瞻性的上海3歲以下托育服務(wù)體系的總體框架。

二是依據(jù)發(fā)展的階段性，確定上海3歲以下幼兒托育服務(wù)體系建設(shè)的分階段發(fā)展目標(biāo)。從“十二五”時期至2050年我國實(shí)現(xiàn)兩個一百年的目標(biāo)，我國兒童福利發(fā)展確定了托底保障、適度普惠和高水平社會福利“三步走”的發(fā)展戰(zhàn)略。而在2030年前后，我國將經(jīng)歷人口總量高峰、人口老齡化加劇、城市0～3歲嬰幼兒總量高峰等對城市地區(qū)托育服務(wù)供給造成重大影響的人口發(fā)展變化。因此從長遠(yuǎn)來看，需要在對我國城市人口發(fā)展趨勢進(jìn)行科學(xué)預(yù)測及對未來發(fā)展階段進(jìn)行正確判斷的基礎(chǔ)上，研究分階段發(fā)展的托育服務(wù)建設(shè)目標(biāo)。

三是堅(jiān)持需求導(dǎo)向，確定未來上海3歲以下幼兒托育服務(wù)體系的推進(jìn)重點(diǎn)和實(shí)施路徑。未來十年是我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時期，城市化率將以每年一個百分點(diǎn)的速度增長，同時也是我國城市老年人口繼續(xù)呈現(xiàn)高位快速增長的時期，大批第一代獨(dú)生子女父母開始邁入老年時期。上海3歲以下托育服務(wù)體系的建設(shè)仍存在不少問題和難點(diǎn)：一方面嬰幼兒家庭化照料的能力將持續(xù)下降，另一方面隨著城市居民生活水平的提高，生育意愿下降，對嬰幼兒托育服務(wù)的質(zhì)量要求提升。因而必須統(tǒng)籌兼顧、循序漸進(jìn)和分類實(shí)施。在全面考慮上海3歲以下托育服務(wù)的需求狀況、政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力以及不同城市現(xiàn)有的發(fā)展基礎(chǔ)等因素的基礎(chǔ)上，具體分析各類保障項(xiàng)目的必要性和可行性，重點(diǎn)推進(jìn)對服務(wù)體系構(gòu)建有著重大創(chuàng)新作用的政策設(shè)計(jì)以及針對性和可行性強(qiáng)的項(xiàng)目。

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Abstract：Child care service has become a hot issue concerned and discussed by the government， society， families and academia. However， the related research is too general. Specialized research on child care for 0-3 years old is relatively rare， and the analysis of the present situation and the supply of childcare services in Shanghai is similarly rare.On the basis of reviewing the current situation and shortcomings of the supply of 0-3 years old children care services in Shanghai， this paper puts forward policy suggestions from four aspects： system construction， organizational resources， talent development and quality assurance.

Key words：Shanghai; 0～3 years old children; infants; nursery service;public service;social policy.

責(zé)任編輯：王明洲