南海航行自由：問題、規(guī)則與秩序

賈 宇

[內(nèi)容提要]聯(lián)合國三次海洋法會議對古老的海洋航行自由予以規(guī)范?！堵?lián)合國海洋法公約》區(qū)別不同性質(zhì)的海域確立了不同的航行制度，船舶航行其間需要遵守相應(yīng)的規(guī)則。關(guān)于軍艦的無害通過問題存在法理上的爭議，國家實踐亦不盡相同。中國對此問題的立場在第三次海洋法會議之前、期間及以后，在國內(nèi)立法和實踐中一以貫之，堅持軍艦通過沿海國領(lǐng)海需要得到批準或事先通知。美國將其“航行自由行動”付諸南海，以軍事艦機出入、飛越中國南海島礁的12海里及臺灣海峽，實乃以航行自由之名，行危害航行自由之實。

南海是溝通太平洋、印度洋的交通要道，是中國、日本、韓國等東北亞國家與東南亞、南亞、西亞、非洲、歐洲以及太平洋各國海上航行的主要通道，是國際貿(mào)易和海上運輸?shù)纳€。著名的珠江口—新加坡、新加坡—馬尼拉—關(guān)島—檀香山—美洲和雅加達—香港—臺灣—韓國—日本—海參崴等國際和地區(qū)航線在這里交織。歷史上，中國著名航海家鄭和率領(lǐng)當時最現(xiàn)代化的船隊，經(jīng)南海七下西洋，進行貿(mào)易往來和文化交流。

幾百年來，人類利用海洋的規(guī)則從航行開始，沿著航行自由的主旨發(fā)展演變，逐步成熟。然而，“二戰(zhàn)后海洋自由逐漸偏離了原來發(fā)展的軌道，淪為美國維護海洋霸權(quán)的工具”[注]曹文振、李文斌：《海洋自由制度的完善：內(nèi)涵、主體與動力——基于對海洋政治歷史的研究》，《亞太安全與海洋研究》2016年第1期，第51頁。。進入新世紀以后，美國注重將維護海洋自由與倡議全球海上合作進行高調(diào)結(jié)合，擴大自己對海上秩序的影響力，強化自己的海上霸權(quán)地位。[注]參見王森、馮梁：《對美國維護“基于法理的海洋體系”的批判研究》，《亞太安全與海洋研究》2018年第2期，第18—19頁。

一、國際法上航行自由的發(fā)展演變

海洋占地球表面積的71%，是生命的搖籃，提供了人類生存發(fā)展的充分資源和自由空間。航行是人類對海洋最早的利用方式之一。15世紀開始，伴隨航海技術(shù)的進步、新航路的開辟以及世界體系的形成，歐洲列強掀起了遠航探險的熱潮，海洋成為大國掠奪海外財富的通道和競技場。地理大發(fā)現(xiàn)引起了世界大國瓜分海洋的欲望和斗爭。從1454年到1493年，羅馬教皇多次發(fā)布訓令，為西班牙和葡萄牙劃分了海上勢力范圍。英國也不甘落后，向四面八方尋找未被發(fā)現(xiàn)的島嶼、區(qū)域或?qū)俚亍?7世紀初，荷蘭的航海業(yè)迅速發(fā)展。作為“海上馬車夫”的新興海洋國家，荷蘭擁有世界一流的船隊，穿梭于世界各國和各殖民地進行貿(mào)易往來。西葡兩國各自霸海一方的做法，成為新興海洋強國發(fā)展的桎梏，打破原有兩個大國割據(jù)海洋的需要日益強烈，海洋自由呈現(xiàn)出激烈的權(quán)利爭奪的形式。

1609年，格勞秀斯在《海洋自由論》中提出，荷蘭有權(quán)航行到東印度，有權(quán)與那里的人民進行貿(mào)易活動。根據(jù)國際法，“每個民族均可與另一民族自由地交往，并可自由地與之從事貿(mào)易”。格勞秀斯主張，海洋是人類共有之物，應(yīng)向所有國家開放，任何國家不得獨占海洋，所有國家都有利用海洋進行航行和海上運輸?shù)淖杂?。[注]參見格勞秀斯：《論海洋自由或荷蘭參與東印度貿(mào)易的權(quán)利》，馬忠法譯，上海：上海人民出版社，2005年，第9頁。到了18世紀，許多國際法學者都主張海洋自由，這恰恰說明海洋并非絕對自由。1702年，荷蘭法學家賓刻舒克將海洋區(qū)分為領(lǐng)海和公海，主張領(lǐng)海屬于沿岸國的主權(quán)管轄，而公海則不屬于任何國家。領(lǐng)海和公海兩分之后，人們對海洋自由的理解聚焦于公海之上。

1613年，塞爾登發(fā)表了《閉海論》，主張海洋并非在任何地方都是共有的，海洋可以被占領(lǐng)。塞爾登提出的“無害通過”的概念被逐漸接受，發(fā)展成為海洋法中的航行制度。

隨著科學技術(shù)的進步，海洋在世界政治經(jīng)濟中的作用越發(fā)突出，歐洲列強率先利用工業(yè)革命積聚的優(yōu)勢力量進行殖民擴張，葡、西、荷、俄、英、美、德、日等國家先后成為海洋強國，進而發(fā)展成為世界強國。

19世紀末期，美國經(jīng)濟實力超越老牌資本主義強國，進入全面擴張時期。馬漢的“海權(quán)論”應(yīng)運而生，為美國走上稱霸海洋的道路奠定了理論基礎(chǔ)。馬漢全面系統(tǒng)地論述了海權(quán)對歷史的影響，論述了“強大的艦隊”、“繁榮的商業(yè)”及“海外基地”的相互依存關(guān)系。他認為：“海上力量的歷史，在很大程度上就是一部軍事史。在其廣闊的畫卷中蘊含著使得一個瀕于海洋或借助于海洋的民族成為偉大民族的秘密和根據(jù)。”[注]馬漢：《海權(quán)論》，一兵譯，北京：同心出版社，2012年，第234頁。所有帝國的興衰，決定性的因素在于是否控制了海洋。“控制海洋”進一步壓縮了海洋自由的空間。

1945年9月28日，美國總統(tǒng)杜魯門發(fā)表《關(guān)于大陸架的底土和海床自然資源政策的第2667號總統(tǒng)公告》，宣布：“處于公海下但毗鄰美國海岸的大陸架的底土和海床的自然資源屬于美國，受美國的管轄和控制”，“大陸架上的水域作為公海的性質(zhì)以及公海自由和無礙航行的權(quán)利不受任何影響”?！按箨懠芸梢哉J為是沿海國家的陸地的延伸，因而自然地屬于它。”[注]北京大學法律系國際法教研室編：《海洋法資料匯編》，北京：人民出版社，1974年，第387、386頁。自然延伸成為大陸架制度的法理基礎(chǔ)，隨后引發(fā)了全球范圍內(nèi)的“藍色圈地運動”。對此，聯(lián)合國召開了海洋法會議，試圖對國際海洋秩序進行規(guī)范。

(一)聯(lián)合國三次海洋法會議對航行自由的規(guī)范

整個20世紀，聯(lián)合國共召開了三次海洋法會議，締結(jié)了一系列海洋法公約，逐步完善了現(xiàn)代海洋法制度。1958年在日內(nèi)瓦召開的第一次聯(lián)合國海洋法會議，通過了《領(lǐng)海和毗連區(qū)公約》《公海公約》《大陸架公約》《捕魚及養(yǎng)護公海生物資源公約》(日內(nèi)瓦海洋法四公約)和《關(guān)于強制解決爭端的任擇簽字議定書》，確立了包括航行自由在內(nèi)的四大公海自由。1960年召開的第二次海洋法會議無果而終。第三次海洋法會議在1982年通過了《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)，確立了包括航行自由在內(nèi)的六大公海自由?！豆s》的生效，刷新了古老的海洋法制度。

《公約》將公海自由明確為航行、飛越、鋪設(shè)海底電纜和管道、建造人工島嶼和其他設(shè)施、捕魚和科學研究等六大自由。自由即權(quán)利，公海六大自由意味著所有國家，無論沿海國或內(nèi)陸國，均可平等享有在公海上進行航行、飛越、鋪設(shè)海底電纜和管道、建造人工島嶼和其他設(shè)施、捕魚和科學研究的權(quán)利。[注]《公約》第87條關(guān)于公海自由的規(guī)定：1. 公海對所有國家開放,不論其為沿海國或內(nèi)陸國。公海自由是在本公約和其他國際法規(guī)則所規(guī)定的條件下行使的。公海自由對沿海國和內(nèi)陸國而言,除其他外，包括：(a)航行自由；(b)飛越自由；(c)鋪設(shè)海底電纜和管道的自由,但受第六部分的限制；(d)建造國際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施的自由,但受第六部分的限制；(e)捕魚自由，但受第二節(jié)規(guī)定條件的限制；(f)科學研究的自由,但受第六和第十三部分的限制。

航行自由是海洋自由最原始、最重要的內(nèi)涵之一。1958年的《公海公約》第2條和1982年《公約》第87條，均把航行自由置于公海自由之首。公海航行自由是指所有國家的船舶，無論商船或軍艦，均有權(quán)在公海上自由航行；除受其本國的專屬管轄外，航行不受他國的干擾或阻礙。公海航行自由不僅適用于貿(mào)易航行，還適用于符合《聯(lián)合國憲章》、用于和平目的的軍用航行。

公海航行自由受到“義務(wù)”的制約，包括：(1)在公海中航行的船舶不得從事國際法禁止的海盜、販運奴隸、販運毒品、從事未經(jīng)許可的廣播等不法行為；(2)接受并配合軍艦為維護公海秩序而采取的海上執(zhí)法的義務(wù)，包括登臨權(quán)和緊追權(quán)等措施；(3)遵守關(guān)于海上航行安全、海洋環(huán)境的保護和保全、海上救助等國際規(guī)則的義務(wù)；(4)適當顧及義務(wù)，不僅要顧及他國的航行權(quán)行使，還要適當顧及其他公海自由和國際海底區(qū)域中的勘探和開發(fā)活動等。上述權(quán)利和義務(wù)的實施，均要遵守“公海應(yīng)只用于和平目的”的基本原則。

古老的公海航行自由，早已不是放任的絕對自由，不可避免地受到其他規(guī)則的制約，航行自由的發(fā)展呈現(xiàn)出限制趨勢。

(二)不同海域的航行自由/航行權(quán)

《公約》打破了傳統(tǒng)的領(lǐng)海之外即公海的海洋兩分法，建立了一系列全新的海洋法律制度，使得原來屬于公海的海域被劃歸沿海國的管轄之下。領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)等國家管轄海域、用于國際航行的海峽、群島國等制度的建立，更新和修正了航行自由的傳統(tǒng)含義。海洋區(qū)域的不同性質(zhì)，決定了航行權(quán)的內(nèi)涵和行使方式有所區(qū)別，傳統(tǒng)的航行自由已經(jīng)成為一種有約束、有規(guī)則的航行自由。

1.無害通過權(quán)

無害通過權(quán)，是沿海國基于國際社會航行安全和便利的考慮而對領(lǐng)海主權(quán)進行一定程度的限制，準許他國在不損害和平、良好秩序或安全的條件下通過本國領(lǐng)海。

《公約》第17條規(guī)定：“所有國家，不論為沿海國或內(nèi)陸國，其船舶均享有無害通過領(lǐng)海的權(quán)利。”所謂“通過”,包括三種情況：一是單純穿過沿海國的領(lǐng)海，不進入內(nèi)水或者?？績?nèi)水以外的泊船處或港口設(shè)施；二是從沿海國內(nèi)水或泊船處駛出；三是駛?cè)牖蛲？垦睾鴥?nèi)水或內(nèi)水以外的泊船處或港口設(shè)施。[注]《公約》第18條規(guī)定：(1)為了下列目的，通過領(lǐng)海的航行：(a)穿過領(lǐng)海但不進入內(nèi)水或?？績?nèi)水以外的泊船處或港口設(shè)施；或(b)駛往或駛出內(nèi)水或?？窟@種泊船處或港口設(shè)施。(2)通過應(yīng)繼續(xù)不停和迅速進行?！巴ㄟ^”包括停船和下錨在內(nèi)，但以通常航行所附帶發(fā)生的或由于不可抗力或遇難所必要的或為救助遇險或遭難的人員、船舶或飛機的目的為限。“無害”是指“不損害沿海國的和平、良好秩序或安全”，并“應(yīng)符合本公約和其他國際法規(guī)則”。[注]《公約》第19條?！豆s》以反列名單的方式，列舉了威脅沿海國主權(quán)、領(lǐng)土完整的12種“非無害”行為。[注]《公約》第19條規(guī)定：(1)對沿海國的主權(quán)、領(lǐng)土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他違反《聯(lián)合國憲章》所體現(xiàn)的國際法原則的方式進行武力威脅或使用武力；(2)以任何種類的武器進行任何操練或演習；(3)任何目的在于搜集情報使沿海國的防務(wù)或安全受損害的行為；(4)任何目的在于影響沿海國防務(wù)或安全的宣傳行為；(5)在船上起落或接載任何飛機；(6)在船上發(fā)射、降落或接載任何軍事裝置；(7)違反沿海國海關(guān)、財政、移民或衛(wèi)生的法律和規(guī)章，上下任何商品、貨幣或人員；(8)違反本公約規(guī)定的任何故意和嚴重的污染行為；(9)任何捕魚活動；(10)進行研究或測量活動；(11)任何目的在于干擾沿海國任何通訊系統(tǒng)或任何其他設(shè)施或設(shè)備的行為；(12)與通過沒有直接關(guān)系的任何其他活動。沿海國有權(quán)采取措施，防止非無害通過對沿海國主權(quán)造成干擾。

關(guān)于外國軍艦無害通過權(quán)的爭議，主要在于外國軍艦通過領(lǐng)海是否應(yīng)當取得沿海國的批準。從國家實踐上來看，海洋大國如美、英、法、德、俄等國多主張軍艦應(yīng)享有與商船同樣的無害通過權(quán)；堅持軍艦必須經(jīng)過沿海國事先授權(quán)、許可或通知才能通過其領(lǐng)海的多為發(fā)展中國家，約有40個左右。[注]Ashley Roach & Robert Smith, United States to Excessive Maritime Claims, The Netherlands: Martinus Nijhoff Publishers, 1996, pp.266-267.

與海面上行駛的船舶不同，飛機等飛行器沒有無害通過權(quán)。任何飛行器飛越沿海國領(lǐng)海上空，必須取得沿海國的同意。

2.過境通行權(quán)

海峽是國際交通的要道,在海峽中的航行和飛越自由對世界各國而言都十分重要。領(lǐng)海寬度的增加，使得一些國際海峽被劃入海峽沿岸國的領(lǐng)海之內(nèi)。為了解決寬度不足24海里、本質(zhì)上屬于海峽沿岸國的領(lǐng)海、但連接公?；?qū)俳?jīng)濟區(qū)并“用于國際航行的海峽”的航行和通過問題，《公約》量身定做了全新的“過境通行制度”。

在用于國際航行的海峽中，所有船舶與飛機均享有為“繼續(xù)不停和迅速過境的目的而行使航行和飛越自由”[注]《公約》第38條。。但如海峽是由沿岸國的島嶼和大陸形成、且該島向海一面有一條在航行和水文特征方面同樣方便地穿過公?；?qū)俳?jīng)濟區(qū)的航道，過境通行就不應(yīng)適用。

對于過境通行的船舶和飛機，《公約》規(guī)定了明確的義務(wù)。所有船舶和飛機在通過這類海峽時，應(yīng)毫不遲延地通過或飛越，不對海峽沿岸國的主權(quán)、領(lǐng)土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力，等等。[注]《公約》第39條規(guī)定：1. 船舶和飛機在過境通行時應(yīng)：(a) 毫不延遲地通過或飛越海峽；(b) 不對海峽沿岸國的主權(quán)、領(lǐng)土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他違反《聯(lián)合國憲章》所體現(xiàn)的國際法原則的方式進行武力威脅或使用武力；(c) 除因不可抗力或遇難而有必要外，不從事其繼續(xù)不停和迅速過境的通常方式所附帶發(fā)生的活動以外的任何活動；(d) 遵守本部分的其他有關(guān)規(guī)定。2. 過境通行的船舶應(yīng)：(a) 遵守一般接受的關(guān)于海上安全的國際規(guī)章、程序和慣例，包括《國際海上避碰規(guī)則》；(b) 遵守一般接受的關(guān)于防止、減少和控制來自船舶的污染的國際規(guī)章、程序和慣例。3. 過境通行的飛機應(yīng)：(a) 遵守國際民用航空組織制定的適用于民用飛機的《航空規(guī)則》；國有飛機通常應(yīng)遵守這種安全措施，并在操作時隨時適當顧及航行安全。(b) 隨時監(jiān)聽國際上指定的空中交通管制主管機構(gòu)所分配的無線電頻率或有關(guān)的國際呼救無線電頻率。

實施過境通行制度，“不應(yīng)在其他方面影響構(gòu)成這種海峽的水域的法律地位，或影響海峽沿岸國對這種水域及其上空、海床和底土行使其主權(quán)或管轄權(quán)”。而海峽沿岸國“不應(yīng)妨礙過境通行，并應(yīng)將其所知的海峽內(nèi)或海峽上空對航行或飛越有危險的任何情況妥為公布。過境通行不應(yīng)予以停止” 。[注]參見《公約》第34、44條。

3.群島海道通過權(quán)

群島國的主權(quán)及于群島水域，水域的上空、海床和底土，以及其中所包含的資源。《公約》第53條規(guī)定了群島海道通過權(quán)，指外國船舶和飛機享有的“在公?；?qū)俳?jīng)濟區(qū)的一部分和公?；?qū)俳?jīng)濟區(qū)的另一部分之間繼續(xù)不停、迅速和無障礙地過境的目的，行使正常方式的航行和飛越” 群島國的群島水域和鄰接的領(lǐng)海的權(quán)利。

外國船舶和飛機在群島海道中的航行自由不是絕對的，必須繼續(xù)不停、迅速地通過群島水域和鄰接的領(lǐng)海。在群島國制定了海道和空中航道的情況下，外國船舶和飛機在通過時不應(yīng)偏離海道和空中航道的中心線25海里以外，在航行時與海岸的距離不應(yīng)小于海道邊緣各島最近各點之間距離的10%。在群島國沒有指定的情況下，外國船舶和飛機可以通過行使群島海道通過權(quán)。

4.專屬經(jīng)濟區(qū)的航行和飛越自由

專屬經(jīng)濟區(qū)制度是《公約》建立的新制度，世界重要海上航道幾乎都在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍之內(nèi)。專屬經(jīng)濟區(qū)的航行和飛越自由，是沿海國與海洋大國利益沖突的匯集之點。

《公約》第58條規(guī)定：“在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)，所有國家，無論為沿海國或內(nèi)陸國，在本公約有關(guān)規(guī)定的限制下，享有第87條所指的航行和飛越的自由……第88至第115條以及其他國際法有關(guān)規(guī)則，只要與本部分不相抵觸，均適用于專屬經(jīng)濟區(qū)?！?/p>

“第87條所指的航行和飛越的自由”，即《公約》第七部分公海自由中的前兩項。很多海洋大國據(jù)此主張專屬經(jīng)濟區(qū)中的航行和飛越自由就是公海自由。

但是，專屬經(jīng)濟區(qū)中的航行自由不是絕對的自由，較公海自由受到更多的限制：一是《公約》有關(guān)規(guī)定的限制(《公約》第58條第1款)；二是符合《公約》第88—115條以及其他國際法有關(guān)規(guī)則中與《公約》第五部分不相抵觸的規(guī)定；三是“適當顧及沿海國的權(quán)利和義務(wù)”的限制，并應(yīng)遵守沿海國按照《公約》規(guī)定及其他國際法規(guī)則所制定的與第五部分不抵觸的法律和規(guī)章?？梢姡豆s》第58條在采用“第87條所指的航行和飛越的自由” 對專屬經(jīng)濟區(qū)的航行和飛越自由作出規(guī)定時，增加了諸多限制條件。這表明，專屬經(jīng)濟區(qū)中的航行自由與公海航行自由是不同的。

總之，航行自由是一個富有生命力的古老命題。隨著科技進步、人類對海洋開發(fā)利用能力的提高和國際法、海洋法的發(fā)展，航行自由的內(nèi)涵不斷豐富和更新。歷史發(fā)展到今天，人們當然很清楚地認識到航行自由不是絕對的自由和放任。在以《公約》為代表的現(xiàn)代海洋法制度下，航行自由是一種在不同海域中受到不同規(guī)制的、有限行使的航行權(quán)。其中，領(lǐng)海的無害通過權(quán)依然處于爭論和發(fā)展之中，引發(fā)國際實踐中的諸多問題。

二、中國關(guān)于領(lǐng)海無害通過問題的立場

中華人民共和國恢復(fù)在聯(lián)合國的合法席位之后，中國代表團在聯(lián)合國海底委員會和第三次聯(lián)合國海洋法會議上的發(fā)言中，闡述了中國關(guān)于領(lǐng)海無害通過問題的一般立場。

(一)在海底委員會的發(fā)言

1972年7月24日，中國代表在海底委員會第二小組委員會會議上的發(fā)言指出，屬于各國領(lǐng)海范圍內(nèi)的海峽，不論是否經(jīng)常用于國際航行，應(yīng)由各沿岸國進行管理，外國商船可以無害通過，但應(yīng)遵守各沿岸國的有關(guān)法律和規(guī)章，外國軍艦必須事先得到批準才能通過。[注]參見北京大學法律系國際法教研室編：《海洋法資料匯編》，第33頁。

1973年3月29日，中國代表在海底委員會第二小組委員會會議上關(guān)于日內(nèi)瓦海洋法四公約問題的發(fā)言指出，關(guān)于領(lǐng)海的通過權(quán)，《領(lǐng)海和毗連區(qū)公約》第14條只是籠統(tǒng)地規(guī)定各國船舶都享有無害通過領(lǐng)海的權(quán)利。

1973年，在聯(lián)合國海底委員會在第二屆會議上，中國代表團提交了《關(guān)于國家管轄范圍內(nèi)海域的工作文件》。要點如下：

“沿海國為了對其領(lǐng)海進行管理，可以制定必要的法律和規(guī)章，并予以公布。外國船舶和飛機通過別國領(lǐng)海和領(lǐng)海上空，應(yīng)遵循該國的法律和規(guī)章?！?/p>

“外國的非軍用船舶可以無害通過領(lǐng)海。無害通過，是指不損害沿海國的和平、安全和良好秩序的通過?！?/p>

“沿海國依照該國的法律和規(guī)章，可以要求外國軍用船舶應(yīng)事先通知該國主管機關(guān)或經(jīng)該國主管機關(guān)事先許可，方可通過該國的領(lǐng)海?！盵注]北京大學法律系國際法教研室編：《海洋法資料匯編》，第74頁。

這份文件清楚表明了中國政府關(guān)于無害通過問題的立場以及對“無害通過”一詞含義的解釋。

(二)在第三次聯(lián)合國海洋法會議上的發(fā)言

關(guān)于軍艦通過領(lǐng)海的問題，是第三次海洋法會議的爭論焦點。海洋大國與發(fā)展中國家的主張截然對立：前者主張外國軍艦在沿海國領(lǐng)海內(nèi)行使無害通過權(quán)，后者要求外國軍艦須事先通知沿海國主管機關(guān)或在經(jīng)其許可后方可通過該國領(lǐng)海。

盡管在1974年第二委員會提出的《主要趨勢》的文件中，納入了反映上述兩種主張的案文，但1975年第三期會議產(chǎn)生的《非正式單一協(xié)商案文》卻只反映了海洋大國的立場，明文規(guī)定無害通過的規(guī)則適用于軍艦，遭到了30多個國家的反對。自1976年第四期會議產(chǎn)生的《訂正的正式單一協(xié)商案文》刪掉上述條文之后，各種協(xié)商案文都沿襲了1976年的案文。

從1978年第七期會議開始，中國比較頻繁地就軍艦無害通過沿海國領(lǐng)海問題發(fā)表意見，并多次與一些發(fā)展中國家提出聯(lián)合提案，要求增加有關(guān)外國軍艦通過沿海國的領(lǐng)海時應(yīng)事先獲得批準或予以通知的內(nèi)容。

1.軍用船舶與商船的性質(zhì)

在1978年的第七期會議上，鑒于第六期會議產(chǎn)生的《非正式綜合協(xié)商案文》未能反映中國代表團和其他許多國家關(guān)于軍用船舶通過領(lǐng)海的意見，1978年4月28日，中國代表團在第二委員會非正式會議上指出：“對軍用船舶和一般的商船必須嚴格加以區(qū)分，作出不同的規(guī)定。對于外國的軍用船舶要不要給予在本國領(lǐng)海內(nèi)無害通過的便利，應(yīng)該由沿海國根據(jù)自己的法律和規(guī)章來決定?！?“《非正式綜合協(xié)商案文》將一般船舶和軍用船舶不加區(qū)分的寫法是中國代表團完全不能接受的?！盵注]《我國代表團出席聯(lián)合國有關(guān)會議文件集 1978.1—6》，北京：人民出版社，1978年，第131—132頁。

2.沿海國制定規(guī)章的權(quán)利

在1980年的第九期會議期間，中國加入了阿根廷等國提出的非正式建議，主張沿海國對外國軍艦通過領(lǐng)海有權(quán)制定必要的法律和規(guī)章，“包括要求預(yù)先征得同意和通知通過領(lǐng)海的權(quán)利”。

3.外國軍艦通過領(lǐng)海的事先批準或通知

在1982年的第11期會議上，中國等多個國家在第二委員會和全體會議上分別提出共同提案(C.2/Informal Meeting /58/Rev 1)和正式修正案(A/CONF. 62/L.117)，建議規(guī)定沿海國有權(quán)按照本國的法律和規(guī)章，要求外國軍艦通過領(lǐng)海前應(yīng)先經(jīng)該國批準或通知該國。在制定關(guān)于無害通過領(lǐng)海的法律和規(guī)章時，所涉事項應(yīng)包括沿海國的“安全”。鑒于共同提案國和反對國在這一問題上的尖銳對立，為避免會議破裂，雙方同意不再堅持提付表決而由大會主席在全體會議上做出聲明：“不妨礙沿海國按照公約第19條(領(lǐng)海無害通過的意義)和第25條(沿海國的保護權(quán))的規(guī)定，采取措施以保證其安全的權(quán)利。”

1982年3月31日，中國代表團在發(fā)言中指出，軍艦通過領(lǐng)海的制度問題，“關(guān)系到沿海國的主權(quán)和安全，受到許多國家的重視。但目前公約草案中的有關(guān)案文，對外國軍艦通過領(lǐng)海的制度，卻規(guī)定得不明確，在將來的執(zhí)行和解釋上可能產(chǎn)生分歧，有必要加以改進。包括中國在內(nèi)的27國代表團在第二委員會所提出的一項共同提案，建議在公約草案第21條中增加一項相關(guān)條款。這項建議完全符合國際法有關(guān)領(lǐng)海無害通過制度的原則和長期來的國際實踐。包括中國在內(nèi)的許多國家都制定有國內(nèi)法，規(guī)定了外國軍艦通過本國領(lǐng)海所應(yīng)遵守的制度。新的海洋法公約應(yīng)該明確反映這一現(xiàn)實”。希望“這個問題能通過有關(guān)各方的繼續(xù)協(xié)商和會議主席的努力，找到一個適當?shù)慕鉀Q辦法，對公約草案做必要的修訂”。[注]參見國家海洋局政策研究室編：《各國領(lǐng)海及毗連區(qū)法規(guī)選編》，北京：法律出版社，1985年，第193—194頁。

4.保障本國安全

在1982年4月30日通過公約的會議上，中國代表團在發(fā)言中重申：“本公約有關(guān)領(lǐng)海內(nèi)無害通過的規(guī)定，不妨礙沿海國有權(quán)按照本國法律和規(guī)章，要求外國軍艦通過領(lǐng)海事先須經(jīng)該國批準或通知該國?！盵注]《中國代表團出席聯(lián)合國有關(guān)會議文件集 1982.1—6》，北京：世界知識出版社，1983年，第91頁。

1982年12月9日，在第三次海洋法會議最后會議簽署公約時，中國代表團在發(fā)言中做了再次強調(diào)。[注]參見國家海洋局政策研究室編：《各國領(lǐng)海及毗連區(qū)法規(guī)選編》，第195頁。在第三次海洋法會議期間，中國的立場鮮明，從未動搖：軍事船舶與商船性質(zhì)不同；沿海國有權(quán)對外國軍艦通過領(lǐng)海制定必要的規(guī)章；外國軍事船舶通過沿海國的領(lǐng)海，需事先得到批準或事先通知該國。這一立場在《公約》簽字和生效、中國批準《公約》和《公約》對中國生效及以后，沒有改變。事實上，自1958年“領(lǐng)海聲明”以來，中國在這個問題上的立場一以貫之。

(三)中國的實踐和立法

實踐中，中國一貫堅持外國軍艦通過領(lǐng)海需要經(jīng)過中國政府事先同意，對違反中國法律規(guī)定的外國軍事船舶采取跟蹤監(jiān)視、警告驅(qū)離等措施。在1958年9月4日《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》中明確規(guī)定：“一切外國飛機和軍用船舶，未經(jīng)中華人民共和國政府的許可，不得進入中國的領(lǐng)海和領(lǐng)海上空?！盵注]《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》第3項。1983年9月2日《中華人民共和國海上交通安全法》第11條第2款和1992年2月25日《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第6條第2款也做了相同規(guī)定。

1996年5月15日，在第八屆全國人大常委會第19次會議關(guān)于批準《聯(lián)合國海洋法公約》的決定中指出：“中華人民共和國重申：《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)領(lǐng)海內(nèi)無害通過的規(guī)定，不妨礙沿海國按其法律規(guī)章要求外國軍艦通過領(lǐng)海必須事先得到該國許可或通知該國的權(quán)利?！盵注]《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準〈聯(lián)合國海洋法公約〉的決定》第四項，1996年5月15日通過。

有必要指出的是，“無論如何措辭或用何種名稱”，這種“重申”都屬于《公約》第310條所允許的“無意排除或修改公約規(guī)定適用于該締約國的法律效力”的聲明或說明，不是對《公約》的“保留”。事實上，《公約》是一攬子性質(zhì)的協(xié)定，不允許締約國提出重大保留。[注]《公約》第309條規(guī)定：“除非本公約其他條款明示許可，對本公約不得作出保留或例外?！?/p>

三、對美國南?！昂叫凶杂尚袆印钡姆ɡ矸治?/h2>

1979年，美國卡特政府正式建立“航行自由行動”[注]U.S.Department of Defense Freedom of Navigation (FON) Program, available at: https://policy.defense.gov/Portals/11/DoD%20FON%20Program%20Summary%2016.pdf?ver=2017-03-03-141350-380[2019-04-01].，旨在保衛(wèi)美國的全球航行利益，確保美國軍事力量在世界各大洋的機動和商業(yè)航行的順暢，反對和挑戰(zhàn)某些沿海國非法的“過度的海洋主張”。

(一)“航行自由行動”的內(nèi)涵

“航行自由行動”是通過三個層面開展的：一是外交干涉。對于沿海國不符合美國定義的“過度的海洋主張”，美國會通過外交照會的方式予以抗議，要求對方糾正。二是行動宣告。美國派出海軍和空軍力量到沿海國“過度主張”的海域?qū)嵤昂叫凶杂尚袆印?。三是通過雙多邊磋商談判對“過度主張”的國家各個擊破。[注]J. Ashley Roach & Robert W. Smith,Excessive Maritime Claims, 3rd edition, The Netherlands: Martinus Nijhoff Publishers, 2012, p.638.

美國用“海洋自由”一詞指代所有權(quán)利、自由、海洋和空間的合法使用，包括軍事船舶和飛行器的使用。[注]Department of Defense Report to Congress: Annual Freedom of Navigation Report Fiscal Year 2017, available at: https://policy.defense.gov/OUSDPOffices/FON/aspx[2019-04-01].美國眼中的“過度的海洋主張”包括六種情況：(1)美國不承認的歷史性海灣或水域的主張；(2)并非根據(jù)《公約》劃定的領(lǐng)?；€主張；(3)領(lǐng)海雖未超過12海里但卻要求外國軍艦應(yīng)事先通知或許可方可“無害通過”，或在推進方式、運載物質(zhì)等方面設(shè)置歧視性規(guī)定的主張；(4)領(lǐng)海寬度超過12海里的主張；(5)其他一些聲稱對12海里之外擁有管轄權(quán)的主張，如安全區(qū)等；(6)違背《公約》的群島主張。[注]U.S.Program for the Exercise of Navigation and Overflight Rights at Sea (NSC-NSDD-72), available at: http://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd_072.html[2019-04-13].

(二)美國現(xiàn)政府在中國周邊海洋的“航行自由行動”

卡特之后的美國歷屆政府都延續(xù)了“航行自由行動”。奧巴馬政府大力推進“亞太再平衡戰(zhàn)略”，在中國專屬經(jīng)濟區(qū)持續(xù)開展軍事測量活動，加強與亞太傳統(tǒng)盟友的軍事同盟關(guān)系，強化在西太平洋的軍事部署，頻繁在中國周邊海域進行軍演。特朗普政府將南海問題、臺灣問題作為對中國要價、進而訛詐的王牌之一。特朗普就任以來，美軍艦機已經(jīng)多次進入南海，從穿越南沙島礁區(qū)到進入部分島礁的12海里，進而進入西沙群島的直線基線。2018年以來，美軍船舶穿越臺灣海峽頻度明顯增大。

表1 特朗普執(zhí)政以來美軍在中國周邊海域的“航行自由行動”

序號時間艦機名?？沼騻渥?017年15月25日導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“杜威”號進入美濟礁12海里,停留約一個半小時,進行了救生訓練等特朗普上任后的首次。“裁決”認定美濟礁為低潮高地27月2日驅(qū)逐艦“斯坦塞姆”號進入西沙中建島12海里38月10日驅(qū)逐艦“麥凱恩”號進入美濟礁12海里410月10日導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“查菲”號進入西沙群島領(lǐng)海2018年51月17日導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“霍珀”號從黃巖島西南側(cè)進入12海里“裁決”認定黃巖島為巖礁63月23日驅(qū)逐艦“馬斯廷”號進入美濟礁12海里74月22日B-52轟炸機抵近廣東250公里,進入南海斷續(xù)線85月27日“希金斯”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦、“安提坦”號導(dǎo)彈巡洋艦進入西沙群島12海里95月31日B-52H戰(zhàn)略轟炸機飛抵臺灣附近空域、東沙群島附近、進入南海斷續(xù)線從關(guān)島安德森空軍基地起飛,向西北方向飛抵臺灣附近空域,穿越巴士海峽進入南海九段線空域,飛抵東沙群島附近,然后返回關(guān)島

續(xù)表

續(xù)表序號時間艦機名海空域備注223月25日第七艦隊“伯克”級導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“科蒂斯·威爾伯”號(DDG-54)和美海岸警衛(wèi)隊“傳奇”級執(zhí)法船“伯索夫”號由南向北通過臺灣海峽美海岸警衛(wèi)隊執(zhí)法船首次出現(xiàn)

注：“裁決”指菲律賓南海仲裁案“裁決”。

資料來源：根據(jù)網(wǎng)上資料歸納整理。

此外，一些域外國家在本地區(qū)的軍事行動與此不無關(guān)聯(lián)。2018年5月下旬，法國“迪克斯米德”號攻擊艦和一艘護衛(wèi)艦通過南沙群島海域。[注]參見《外媒稱法國兩棲攻擊艦巡航中國南海 還將舉行軍演》，中華網(wǎng)，2018年6月13日， https//military.china.com/important/11132797/20180613/32522767.html[2019-04-13]。7月2日，英國海軍“薩瑟蘭”號巡防艦通過南海，英皇家海軍推文稱遭16艘中國軍艦的“圍堵”。[注]參見《中國16艘軍艦強勢圍觀1艘英艦，大英帝國真的涼了》，鳳凰網(wǎng)，2018年7月4日，http//k.sina.com/article_6535395632_1858a393000100bd10.html[2019-04-13]。9月6日，英國海軍“海神之子”號在航向越南途中，未經(jīng)中國政府允許，擅自進入中國西沙群島的領(lǐng)海。[注]參見《2018年9月6日外交部發(fā)言人華春瑩主持例行記者會》，中國外交部網(wǎng)站，2018年9月6 日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1592689.shtml[2019-04-13]。9月13日，日本潛艇在西沙群島、南沙群島和黃巖島之間的南海斷續(xù)線海域內(nèi)進行反潛戰(zhàn)演習。[注]參見《2018年9月17日外交部發(fā)言人耿爽主持例行記者會》，中國外交部網(wǎng)站，2018年9月7日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1595813.shtml[2019-04-13]?！度彰剑喝毡緷撏г谀虾＞哦尉€內(nèi)軍演 就是為威懾中國》，新浪網(wǎng)，2018年9月17日，http://mil.news.sina.com.cn/2018-09-17/doc-ifxeuwwr5208465.shtml[2019-04-13]。

2018年10月16日，美國海軍辦公室科學實驗室研究船“湯瑪斯”號?？扛咝鄹邸Ｔ摯哂羞b控水下載具和自主式水下載具的功能，可以測量鹽度、溫度、壓力和化學性質(zhì)等水文資料。臺有關(guān)部門澄清，美軍科研船?？扛咝凼呛团_灣大學大氣科學系的科學研究合作，與軍方無關(guān)。臺灣港務(wù)公司高雄分公司表示，該船申請靠港的目的，是補給淡水、日用品，以及替換船員，沒有其他行為。事實上，這次?？坎⒎鞘状危?018年4月15—18日、5月3—17日和8月5—19日，該船已多次來臺?？?。[注]參見《突發(fā) 一美國軍艦停靠臺灣高雄》，新浪網(wǎng)，2018年10月16日，https://news.sina.com.cn/c/2018-10-16/doc-ifxeuwws4877593.shtml[2019-04-13]。

《公約》第29條將“軍艦”定義為“屬于一國武裝部隊、具備辨別軍艦國籍的外部標志、由該國政府正式委任并名列相應(yīng)的現(xiàn)役名冊或類似名冊的軍官指揮和配備有服從正規(guī)武裝部隊紀律的船員的船舶”。不論“湯瑪斯” 號是否軍艦或軍事船舶，也不論美海岸警衛(wèi)隊船舶的性質(zhì)是軍事船舶、執(zhí)法船抑或政府公務(wù)船，這種打擦邊球的漸進式推進是美軍得心應(yīng)手的老辦法。

(三)美國“航行自由行動”的主要特點

1．重點海域和島礁

南沙是美軍艦船挑戰(zhàn)的主要海域，美濟礁是美軍艦船挑戰(zhàn)的重點島礁。美軍艦未經(jīng)事先通知或得到準許，擅自進入美濟礁12海里，還在那里停留并進行救生訓練等行動。此舉非常明確地表示美國不承認美濟礁是可以擁有領(lǐng)海的島礁，呼應(yīng)了菲律賓南海仲裁案“裁決”對美濟礁的法律定性(裁決認定美濟礁是低潮高地，不具有島礁地位)。[注]參見常設(shè)仲裁院2013-19號案裁決：Award on the Merits and the Remaining Issues of Jurisdiction and Admissibility，第378段，https://pca-cpa.org/en/cases/7/[2019-04-13].退一步講，即使美濟礁擁有12海里領(lǐng)海，美方也以實際行動再次表明其歷來堅持的軍事船舶在他國領(lǐng)海的無害通過權(quán)——無需事先通知或得到批準。

2．西沙群島海域和黃巖島海域

美軍的“航行自由行動”向西沙擴大。美艦未經(jīng)中國政府允許，擅自進入西沙群島領(lǐng)海。美軍艦在西沙群島的“航行自由行動”與在南沙群島的行動性質(zhì)不同。中國已在1996年公布了西沙群島的領(lǐng)?；€，美艦此舉不但挑戰(zhàn)《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》關(guān)于外國軍用船舶通過中國領(lǐng)?！绊毥?jīng)中華人民共和國政府批準”的規(guī)定，而且挑戰(zhàn)中國西沙群島的直線基線以及西沙群島的整體性。

2018年1月17日，美國導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“霍珀”號，未經(jīng)中國政府允許，從黃巖島西南側(cè)擅自進入黃巖島12海里內(nèi)海域。照例中國海軍“黃山”號導(dǎo)彈護衛(wèi)艦對美艦進行識別查證，警告驅(qū)離。[注]參見《美艦進入中國黃巖島12海里范圍 我外交部國防部同一天嚴厲回應(yīng)》，央視網(wǎng)，2018年1月20日，http://news.cctv.com/2018/01/20ARTIHM1LBFELaR47vdHMUoI4180120.shtml[2019-04-11]。美艦此舉表明，美國不承認黃巖島的島礁地位、黃巖島屬于中國以及關(guān)于外國軍事船舶通過中國領(lǐng)海需事先通知和得到批準。

3．手段和范圍

美國在南海實行“航行自由行動”的手段和范圍擴大化，美軍飛機加入進來，進入臺灣附近空域、南海斷續(xù)線內(nèi)空域和東沙群島附近空域，抵近廣東250公里。[注]參見《美國無視中國反對，B52轟炸機再次飛入南海九段線之內(nèi)空域！》，搜狐網(wǎng)，2018年6月2日，http://www.sohu.com/a/233808152_374996 [2019-04-13]。較之以往，增加了穿越臺灣海峽的頻率。

(四)國際法以外的“說辭”

美軍無視《公約》建立的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)等各種國家管轄海域制度，創(chuàng)造了一個“國際海域”的概念，將領(lǐng)海之外的廣袤海域囊括其中，成為美軍艦船游弋大洋的空間。

進入新世紀以來，美國加大在中國周邊海域“航行自由行動”的力度。黃海、東海和南海頻繁出現(xiàn)美軍艦機的身影。例如，2001年的“鮑迪奇”號，2003年的“黑森”號和“常勝”號，2005年的“瑪麗·西爾斯”號、“約翰·麥科唐納”號和“忠誠”號，2009年的“無暇”號和“勝利”號，2010年的“華盛頓”號航母，等等。

隨著這些“老朋友” 的身影頻繁出現(xiàn)在中國周邊的東海、南海和黃海，中美在專屬經(jīng)濟區(qū)這一特殊海域中的“口角”和對抗不斷升級。[注]參見《美國軍事測量船幽靈般出沒中國海域刺探情報》，央視網(wǎng)，2007年4月15日，http://news.cctv.com/20070415/100358.shtml[2019-04-14]。美國的詭辯也從“竊書不能算偷”式的“軍事測量不是海洋科學研究”“專屬經(jīng)濟區(qū)的剩余權(quán)利”等轉(zhuǎn)為“航行自由”，本質(zhì)上是對包括《公約》在內(nèi)的國際法的公然蔑視和違反。

以《公約》為代表的海洋法制度對各種海域的航行規(guī)則做出了清楚的規(guī)定，絕大部分國家都批準或加入了《公約》。[注]根據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計，截至2019年4月8日，《公約》的締約方已有168個。https://www.un.org/Depts/los/reference_files/chronological_lists_of_ratifications.htm#The United Nations Convention on the Law of the Sea[2019-04-16]。美國是唯一游離于《公約》之外的海洋大國。美國以“航行自由行動”這種單方面的判斷標準衡量主權(quán)國家，如果不合乎美國的“尺子”，美國即通過持續(xù)不斷的“后續(xù)的實踐”，以“展示武力”的方式予以否定，將不存在問題的南海航行自由炒成“問題”。

(五)是執(zhí)行還是篡改《公約》？

美國施加影響的菲律賓南海仲裁案的“裁決”，在法理上實質(zhì)性地修改了《公約》第121條的島嶼制度。[注]參見常設(shè)仲裁院2013-19號案裁決：Award on the Merits and the Remaining Issues of Jurisdiction and Admissibility，第六部分，https://pca-cpa.org/en/cases/7/[2019-04-14]。美軍通過長周期、大尺度和反復(fù)實施的“航行自由行動”，在現(xiàn)實行動上“修改”《公約》中的航行規(guī)則，特別著力于否定包括中國在內(nèi)的一些國家要求外國軍艦無害通過領(lǐng)海應(yīng)事先通知和得到批準、大陸國家遠洋群島的整體性和直線基線制度等?？陀^上造成從法理和行動兩方面“修改”《公約》的后果。正如美國學者郭晨熹(Lynn Kuok)所言，“一旦仲裁庭做出裁決，毫無疑問美國將以符合裁決結(jié)果的方式主張海洋權(quán)利”[注]Lynn Kuok, “The U.S. FON Program in the South China Sea: A Lawful and Necessary Response to China Strategic Ambiguity”, East Asia Policy Paper 9, Center for East Asia Policy Studies at Brookings, June 2016, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/07/The-US-FON-Program-in-the -South-China-Sea.pdf[2019-04-16].，從而強化裁決效力。

美國通過經(jīng)年持續(xù)的“航行自由行動”， 在國際法之外設(shè)定美國的航行自由規(guī)則，進而在全球海洋治理中樹規(guī)立矩，建立符合美國利益的國際海洋新秩序。美國在南海頻繁進行的“航行自由行動”，正在以實力否定不符合美國標準的、“過度的海洋主張”，試圖領(lǐng)導(dǎo)南海航行自由的議題，將包括中國在內(nèi)的南海周邊國家框定在美國建立的地區(qū)海洋規(guī)則之內(nèi)。

四、南海航行自由，誰在維護？誰在威脅？

古語有云，事實勝于雄辯。在南海航行自由問題上，誰是維護者，誰是威脅者，觀其行遠勝于聽其言。

(一)中國踐行和維護南海的航行自由與安全

中國是南海航道最早的和平利用者，也是自由航行的踐行者和維護者。中國和南海周邊國家隔海相望，環(huán)海而居，南海是這些國家相互之間及與世界各國友好往來的必經(jīng)之海，也是韓日等東北亞國家重要的商貿(mào)航線?！俺^八成的中國對外貿(mào)易依賴海上航路，至少五成經(jīng)過南海。60%以上的中國能源進口經(jīng)過南海。可以說，中國改革開放的巨大成就得益于海上穩(wěn)定和開放，中國是世界海洋航行自由的受益者和堅定維護者?！盵注]參見易先良：《構(gòu)建開放性的南海區(qū)域合作機制——外交部邊海司司長易先良在博鰲亞洲論壇2018年年會南海分論壇上的主旨演講》，《邊界與海洋研究》2018年第4期，第6頁。

中國一貫重視并維護南海的航行和飛越自由及安全。2015年，中國在華陽礁、赤瓜礁等修建多功能燈塔，改善南海水域通航環(huán)境，為航經(jīng)南海的各國船舶提供航路指引、安全信息、應(yīng)急救助等高效的導(dǎo)航助航公益服務(wù)，有助于船舶航行安全，降低航行風險，減少海損事故發(fā)生。

中國政府多次強調(diào)“尊重和支持各國依據(jù)國際法在南海享有的航行和飛越自由”[注]《中華人民共和國政府關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》，新華網(wǎng)，2016年7月12日，http://news.xinhuanet.com/world/2016-07/12/c_1119207706.html[2019-02-24]。?！暗叫泻惋w越自由絕不等于外國軍艦、飛機可以違反國際法，無視他國合法權(quán)利及航空和航行安全。”[注]《2015年5月25日外交部發(fā)言人華春瑩主持例行記者會》，中國外交部網(wǎng)站，2015年5月25日，http://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1266659.shtml[2019-03-22]。事實上，包括《公約》在內(nèi)的國際法關(guān)于航行自由、航行制度的規(guī)定是清楚明確的。船舶飛機各行其道，各安其事，南海的航行自由應(yīng)該“沒有問題”。

(二)美國持續(xù)不斷的軍事行動對航行自由構(gòu)成威脅

美國對中美關(guān)系的定位，取決于其國家利益。2015年，奧巴馬政府的《國家安全戰(zhàn)略報告》還表示要與中國發(fā)展“對雙方人民、地區(qū)和全球有利的建設(shè)性關(guān)系”。2017年特朗普政府的《國家安全戰(zhàn)略報告》就將中國定義為“修正主義國家”和“戰(zhàn)略競爭對手”。特朗普的年度國情咨文更指稱：美國的利益、經(jīng)濟和價值觀已經(jīng)受到來自中國的挑戰(zhàn)。[注]President Donald J. Trump’s State of the Union Address，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-state-union-address/ [2019-04-22]?！昂Ｑ髮γ绹鴩依娑灾陵P(guān)重要，是制定美國對外政策的中心。”[注]Scott G. Borgerson, The National Interest and the Law of the Sea: Council Special Report No.46, May 2009.在海洋問題上，美國已經(jīng)將中國視為正面臨的挑戰(zhàn)。出于這種“危機”心理，美國將中國周邊海域變成推進“印太戰(zhàn)略”、在海洋上遏制中國的主戰(zhàn)場。美國以航行自由為借口，不斷派出軍事船舶和飛機，頻繁出入南海?？沼?，并向臺灣海峽擴展。

“在國際海洋法機制中，美國并不是一個完整的參與者。作為機制外的霸權(quán)，其單邊規(guī)則執(zhí)行的做法設(shè)計他國主權(quán)等敏感領(lǐng)域，加上軍事力量的介入，是潛在的國際安全的不穩(wěn)定因素。”[注]祁昊天：《規(guī)則執(zhí)行與沖突管控——美國航行自由行動解析》，《亞太安全與海洋研究》2016年第1期，第15頁。美國的所謂“航行自由”，是美軍船舶在其單方面認定的所謂“國際海域”任性的“橫行自由”[注]參見王毅：《航行自由不等于橫行自由》，“新華網(wǎng)2016全國兩會特別專題”，2016年3月8日， http://www.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/08/c_1118265722.htm[2019-03-21]。，本質(zhì)是保證美國軍事力量在全球海洋的機動暢通，維持其在軍事領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，防范任何對美國海洋大國地位可能的挑戰(zhàn)。美國的“航行自由行動”， 無視眾多沿海國家的主權(quán)安全和海洋權(quán)益，嚴重危害地區(qū)和平穩(wěn)定，不符合公認的國際法，是危險和不負責任的。[注]參見《外交部就美國所謂“航行自由計劃”等答問》，央視網(wǎng)，2016年2月1日，http://news.cntv.cn/2016/02/01/ARTIGcmjgiet0HEamCS9t6su160201.shtml[2019-04-22]。正是美國自己在全球海洋持續(xù)不斷的軍事行動對航行自由構(gòu)成了威脅。[注]參見望海樓：《美國軍艦闖南海是在玩火 后果很嚴重》，《人民日報(海外版)》2015年10月28日。

總之，南海既是本地區(qū)人民的家園，也是世界重要航道。南海的航行自由與安全是亞洲區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的前提條件，對包括中國在內(nèi)的南海周邊國家乃至全球都有著至關(guān)重要的意義。中國一貫尊重、支持和維護世界各國根據(jù)國際法在南海享有的航行自由并為此做出積極貢獻，反對以航行自由之名，行危害地區(qū)和平穩(wěn)定和威脅他國主權(quán)、安全及海洋權(quán)益之實。