改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)終身教育政策文本分析

□ 謝 靜

一、研究緣起

現(xiàn)代終身教育思想自20世紀(jì)60年代提出后，迅速在世界各地得到推廣與認(rèn)可，現(xiàn)已成為一種國(guó)際思潮。一個(gè)國(guó)家的終身教育如何發(fā)展在很大程度上取決于該國(guó)制定了怎樣的終身教育政策。對(duì)終身教育政策的理解直接關(guān)乎政策的執(zhí)行成效。貝爾(Les Bell)曾指出，“如果沒(méi)有理解反映了教育機(jī)構(gòu)的多樣性和多層次性特征的政策，要理解在我們的教育機(jī)構(gòu)內(nèi)發(fā)生了什么是不可能的”[1]。從這個(gè)角度而言，通過(guò)終身教育政策的研究能促進(jìn)終身教育體系的“頂天立地”，即頂層設(shè)計(jì)與底層跟進(jìn)。[2]

以“終身教育政策”為篇名詞“模糊”檢索中國(guó)期刊網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫(kù)(CNKI)，共檢索到53篇相關(guān)文獻(xiàn)。其中大多數(shù)論文集中發(fā)表在2010年至2018年間，這說(shuō)明近年來(lái)學(xué)界對(duì)終身教育政策研究的關(guān)注趨增。對(duì)53篇相關(guān)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有終身教育政策研究的內(nèi)容相對(duì)集中，共同聚焦于“終身教育體系”“終身學(xué)習(xí)”“學(xué)習(xí)型社會(huì)”和發(fā)達(dá)地區(qū)與國(guó)家經(jīng)驗(yàn)介紹；研究思路多是以政策內(nèi)容的分析來(lái)描述政策變化趨勢(shì)，或以政策內(nèi)容的比較來(lái)發(fā)掘政策特點(diǎn)；研究方法集中于定性研究方法，僅有個(gè)別研究采用定量分析方法[3]，尚未有研究結(jié)合定性與定量的方法。

值得關(guān)注的是，2015年以來(lái)，國(guó)內(nèi)有學(xué)者借助文本分析對(duì)我國(guó)地方終身教育政策進(jìn)行了解讀，[4]為研究我國(guó)終身教育政策問(wèn)題提供了全新的方法。文本分析在社會(huì)科學(xué)研究中有著獨(dú)特的地位，尤其是對(duì)政策等官方文件的分析，正如詹金斯所言：“在政策領(lǐng)域，過(guò)程和內(nèi)容之間存有某種動(dòng)態(tài)的聯(lián)系。作為一個(gè)分析的焦點(diǎn)，政策文本提供了理論的可能性，對(duì)政策內(nèi)容的考察為探查政治機(jī)器的內(nèi)部動(dòng)力學(xué)提供了手段”[5]。政策文本分析能揭示無(wú)法直接觀察到的長(zhǎng)時(shí)段政策演變過(guò)程[5]，是理解政策的基本手段。本研究嘗試對(duì)1978年以來(lái)的終身教育政策采用文本分析的方法，重點(diǎn)回答以下問(wèn)題：國(guó)家層面共頒布多少項(xiàng)政策，從時(shí)間序列上可梳理出怎樣的演變脈絡(luò)？政策涉及哪些領(lǐng)域，其重點(diǎn)領(lǐng)域和熱點(diǎn)主題何在？政策的基本價(jià)值特征如何？以期為研究國(guó)家層面的終身教育政策演變提供一個(gè)全新的視角。

二、基本概念和研究設(shè)計(jì)

1.概念界定

政策是一種政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，通常由政府及其官員和機(jī)構(gòu)所制定，以條例、規(guī)章、法律、法令、法庭裁決、行政決議以及其他形式出現(xiàn)。[6]“文本”是指“文件的某種本子 (多就文字、措辭而言)，也指某種文件”[7]。其中“文件”主要指的是“公文、信件等或有關(guān)政治理論、時(shí)事政策、學(xué)術(shù)研究等方面的文章”[8]。據(jù)此，終身教育政策的文本特指由政府及其官員和機(jī)構(gòu)所制定的，用于調(diào)整終身教育領(lǐng)域社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)關(guān)系的，以書(shū)面文本為表現(xiàn)形式的各種條例、規(guī)章、法律、法令、法庭裁決、行政決議等。

2.樣本收集

本研究以中國(guó)政府網(wǎng)、中華人民共和國(guó)教育部網(wǎng)、中國(guó)教育和科研計(jì)算機(jī)網(wǎng)和教育部每年發(fā)布的教育年鑒為終身教育政策文本的數(shù)據(jù)源。鑒于各類(lèi)政策中涉及終身教育的文本數(shù)量眾多，為了保證所選樣本切合研究的問(wèn)題，筆者遵循三大原則對(duì)樣本進(jìn)行整理和篩選：(1)發(fā)文機(jī)構(gòu)為中央機(jī)構(gòu)，包括黨中央、國(guó)務(wù)院等中央黨政部門(mén)的機(jī)構(gòu)；(2)政策內(nèi)容中直接提及“終身教育”關(guān)鍵詞；(3)發(fā)文時(shí)間從1978年至2017年，即改革開(kāi)放以來(lái)40年間的政策文件。基于上述篩選原則，本文共收集終身教育政策64項(xiàng)，涉及兩類(lèi)政策：一類(lèi)是政策標(biāo)題中直接含有“終身教育”主題詞或含有“繼續(xù)教育”“成人教育”“老年教育”等終身教育相關(guān)的主題詞，且政策文本中出現(xiàn)“終身教育”主題詞，如《關(guān)于加快發(fā)展繼續(xù)教育的若干意見(jiàn)》(2012)、《進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村成人教育的若干意見(jiàn)》(2002)、《老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》(2016)等；另一類(lèi)是政策標(biāo)題中并未直接出現(xiàn)與“終身教育”或者“教育”相關(guān)的主題詞，但政策文本中直接提及“終身教育”主題詞，如《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》(2001)、《中國(guó)婦女發(fā)展綱要和中國(guó)兒童發(fā)展綱要》(2001)、《2002—2005年全國(guó)人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》(2002)等。需要說(shuō)明的是，部分政策文本中盡管出現(xiàn)“繼續(xù)教育”“成人教育”“老年教育”等，但未直接出現(xiàn)“終身教育”主題詞，囿于上述教育類(lèi)型都只是終身教育中的一部分，并非從整體上對(duì)終身教育或終身教育體系進(jìn)行政策描述，故而不被納入本研究收集樣本范圍內(nèi)。如《國(guó)家教育委員會(huì)關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定》(1987)、《關(guān)于開(kāi)展大學(xué)后繼續(xù)教育的暫行規(guī)定》(1987)、《關(guān)于進(jìn)一步辦好五年制高職技術(shù)教育的幾點(diǎn)意見(jiàn)》(2002)等。

3.研究方法

本研究中的政策文本分析主要采用定量分析與定性分析相結(jié)合的綜合分析方法。具體而言，定量分析是以年度發(fā)文量、發(fā)文機(jī)構(gòu)、政策主題、關(guān)鍵詞和文本形式為分析維度，轉(zhuǎn)換出定量數(shù)據(jù)。其中，關(guān)鍵詞的定量分析主要是借助“圖悅”詞頻分析軟件對(duì)在政策文本中出現(xiàn)“終身教育”的某些特定段落進(jìn)行初步的詞頻分析，然后基于詞頻和權(quán)重兩項(xiàng)指標(biāo)的綜合測(cè)評(píng)得出關(guān)鍵詞列表。需要指出的是，對(duì)關(guān)鍵詞分析遵循概念內(nèi)涵盡可能具體的原則，不對(duì)內(nèi)涵相近的關(guān)鍵詞進(jìn)行合并處理，如將“學(xué)生”“學(xué)習(xí)者”等作為單獨(dú)的關(guān)鍵詞。定性分析著眼于從推進(jìn)過(guò)程、熱點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵詞、價(jià)值取向的角度對(duì)文本語(yǔ)言進(jìn)行闡析、解釋。最終，運(yùn)用定量分析所得數(shù)據(jù)和定性分析的語(yǔ)言解釋共同對(duì)終身教育政策的內(nèi)容和價(jià)值做出判斷和推論。

4.分析框架

教育政策研究的分析框架通常包括三個(gè)研究視角：科學(xué)預(yù)測(cè)的視角、國(guó)際國(guó)內(nèi)比較的視角和現(xiàn)狀分析的視角。[9]其中，現(xiàn)狀分析為本文的分析框架，其包含兩層具體意蘊(yùn)：一是政策的靜態(tài)屬性分析，即文本所反映出的政策內(nèi)容，表現(xiàn)為一系列靜態(tài)的方針、計(jì)劃、準(zhǔn)則等；二是政策的動(dòng)態(tài)屬性分析，即關(guān)注政策在實(shí)踐中的執(zhí)行過(guò)程，強(qiáng)調(diào)的是政策執(zhí)行者與政策場(chǎng)景之間的互動(dòng)。本研究側(cè)重對(duì)政策文本的靜態(tài)屬性進(jìn)行分析。

三、研究發(fā)現(xiàn)與分析

1.政策推進(jìn)過(guò)程

64項(xiàng)終身教育政策的頒布時(shí)間如圖1所示。結(jié)合政策文本的具體內(nèi)容和標(biāo)志性的政策文本，可以將我國(guó)推進(jìn)終身教育的過(guò)程分為三個(gè)階段。

圖1 終身教育政策年度發(fā)文情況統(tǒng)計(jì)

(1)20世紀(jì)70年代末至80年代末為終身教育政策初始期?，F(xiàn)代終身教育思想20世紀(jì)60年代形成，我國(guó)在改革開(kāi)放初期就已經(jīng)引進(jìn)了終身教育的理念。1980年教育部頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見(jiàn)》中首次在國(guó)家文件中使用“終身教育”這一名詞。該時(shí)期主要是終身教育概念形成、理念逐漸深入人心的時(shí)期。

(2)20世紀(jì)80年代末至90年代末為終身教育政策摸索期，相關(guān)理念和策略零星散見(jiàn)于部分教育政策中。值得關(guān)注的是，1995年《中華人民共和國(guó)教育法》頒布后，標(biāo)志著終身教育由一種理念成為一項(xiàng)需要具體推進(jìn)和實(shí)施的國(guó)家政策。[10]除《中華人民共和國(guó)教育法》由全國(guó)人民代表大會(huì)頒布外，其余4項(xiàng)政策均由教育部(或國(guó)家教育委員會(huì))頒布，可見(jiàn)我國(guó)對(duì)終身教育理念推廣和政策推進(jìn)集中于教育領(lǐng)域。這一時(shí)期，政策的落腳點(diǎn)在繼續(xù)教育和職業(yè)發(fā)展上，把終身教育視為傳統(tǒng)普通學(xué)校教育后的延伸，如《全國(guó)教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》指出，“進(jìn)一步發(fā)展各種類(lèi)型的職前、職后培訓(xùn)和繼續(xù)教育，基本形成學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育并重，不同層次教育相銜接，職業(yè)教育和普通教育相溝通的職業(yè)教育制度和體現(xiàn)終身教育特點(diǎn)的現(xiàn)代社會(huì)教育體系”。

(3)20世紀(jì)90年代末至今為終身教育政策深化期。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)全面推進(jìn)深化教育改革，表明傳統(tǒng)的教育體系已經(jīng)不能適應(yīng)新世紀(jì)的發(fā)展要求，而終身教育倡導(dǎo)“教育應(yīng)貫穿人的一生”的理念更加契合時(shí)代發(fā)展要求，因而進(jìn)入21世紀(jì)后終身教育迎來(lái)良好發(fā)展機(jī)遇，相關(guān)政策數(shù)量也隨之增加，平均每年發(fā)布國(guó)家層面的終身教育政策3項(xiàng)。后20年(1998—2017年)發(fā)布的政策數(shù)量是前20年(1978—1997年)的12倍，占總數(shù)的92.2%。與日益攀升的政策數(shù)量相伴而生的是發(fā)文機(jī)構(gòu)的多樣化(如圖2)，彰顯出終身教育理念在各個(gè)社會(huì)領(lǐng)域的滲透。

圖2 終身教育政策發(fā)文機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)

2.政策領(lǐng)域

政策領(lǐng)域是指終身教育政策規(guī)范效力涉及的范圍，能在一定程度上反映政策文本主旨和目的。通過(guò)對(duì)64項(xiàng)政策的文本內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，終身教育政策領(lǐng)域廣泛，主要以教育領(lǐng)域?yàn)橹?。根?jù)文本內(nèi)容，本研究的64項(xiàng)政策可分為“教育、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人才”五大領(lǐng)域(表1)，其中尤以教育領(lǐng)域的政策最多，占總數(shù)的73.4%，反映出我國(guó)將終身教育思想理念融入各階段、各類(lèi)型教育改革的具體舉措中。首先從教育階段看，政策主題涵蓋了從學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育到高等教育，再到學(xué)校教育后的繼續(xù)教育這一完整的教育階段；其次從教育類(lèi)型看，政策主題除了學(xué)校正規(guī)教育形式，還涉及社區(qū)教育、家庭教育等多樣化的非正式教育；再次從政策面向主體看，包括師資培養(yǎng)、成人教育、農(nóng)村教育、老年教育等多類(lèi)人群的教育，這與國(guó)際上認(rèn)可的終身教育體系要囊括“所有與教育有關(guān)領(lǐng)域”的觀點(diǎn)契合。終身教育政策不僅聚焦于教育領(lǐng)域，也在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人才等領(lǐng)域相對(duì)集中，主要關(guān)注社會(huì)精神文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如2014年《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見(jiàn)》中提出“要建立多部門(mén)共同參與的學(xué)習(xí)型城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制”，即教育部門(mén)、精神文明建設(shè)指導(dǎo)部門(mén)、發(fā)展改革部門(mén)、民政部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、人力資源和社會(huì)保障部門(mén)、文化部門(mén)等要積極探索構(gòu)建終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)，不斷滿足人民群眾多樣化的精神文化需求。

表1 終身教育政策的政策主題統(tǒng)計(jì)

3.政策價(jià)值取向

終身教育政策價(jià)值取向反映了政策制定者的終身教育價(jià)值觀。終身教育價(jià)值觀是指教育價(jià)值主體把終身教育作為一種社會(huì)客體的情況下，根據(jù)自身生存和發(fā)展的需要對(duì)教育客體進(jìn)行價(jià)值設(shè)定、價(jià)值預(yù)期時(shí)所表現(xiàn)出來(lái)的意向或傾向。[11]分析64項(xiàng)終身教育政策發(fā)現(xiàn)，我國(guó)終身教育政策價(jià)值特征呈現(xiàn)由社會(huì)本位走向個(gè)人本位與社會(huì)本位統(tǒng)一的價(jià)值取向。

我國(guó)現(xiàn)代意義上的終身教育活動(dòng)發(fā)軔于改革開(kāi)放初期的掃盲教育和職工補(bǔ)習(xí)教育。當(dāng)時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化都處于全面復(fù)蘇階段，迫切需要提高國(guó)民文化素質(zhì)，因而全國(guó)范圍內(nèi)掀起了“識(shí)字教育”“補(bǔ)習(xí)教育”“掃盲教育”高潮。至20世紀(jì)90年代，隨著國(guó)民基本素質(zhì)的普遍提高，終身教育政策關(guān)注重點(diǎn)也由掃盲、識(shí)字等基本的文化教育轉(zhuǎn)向職業(yè)培訓(xùn)。運(yùn)用“圖悅”詞頻分析軟件對(duì)20世紀(jì)(1978—1999年)11項(xiàng)政策文本和21世紀(jì)(2000—2017年)53項(xiàng)政策文本中出現(xiàn)“終身教育”的特定段落進(jìn)行初步的詞頻分析,分別得出使用頻率前十的關(guān)鍵詞，如表2所示。

表2 1978—2017年終身教育政策中排名前十的關(guān)鍵詞統(tǒng)計(jì)

在20世紀(jì)頒布的11項(xiàng)終身教育政策文本中，統(tǒng)計(jì)排名前十的高頻關(guān)鍵詞除去“教育”“終身”兩個(gè)主題詞外，有一半涉及終身教育的“功用”，分別是“職業(yè)”“培訓(xùn)”“師范”和“考試”，表明國(guó)家政策將終身教育視為職業(yè)技能訓(xùn)練、崗位培訓(xùn)和學(xué)歷提升的重要途徑，目的在于培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的專(zhuān)門(mén)型人才，表現(xiàn)出濃厚的社會(huì)本位的價(jià)值取向，強(qiáng)調(diào)實(shí)用性與功利性。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)穩(wěn)步前進(jìn)和物質(zhì)生活水平顯著提升，民眾越來(lái)越注重精神生活需求的滿足。終身教育倡導(dǎo)的“以人為本”的非功利性的價(jià)值取向開(kāi)始在政策中得到體現(xiàn)，終身教育政策開(kāi)始關(guān)注老年教育、社區(qū)教育等。在21世紀(jì)頒布的53項(xiàng)終身教育政策文本中，“學(xué)習(xí)”和“學(xué)習(xí)型”均進(jìn)入排名前十的高頻關(guān)鍵詞，凸顯出政策層面終身教育向終身學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，終身教育政策價(jià)值取向從過(guò)去關(guān)注終身教育對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)用性，轉(zhuǎn)向兼顧人的全面發(fā)展的需求，表現(xiàn)出社會(huì)本位和個(gè)人本位相統(tǒng)一的價(jià)值取向。如2014年《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見(jiàn)》中提出“把全民終身學(xué)習(xí)作為城市發(fā)展的重要基礎(chǔ)，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，以信息技術(shù)為支撐，努力構(gòu)建靈活、開(kāi)放的終身教育體系，積極推進(jìn)城市各類(lèi)學(xué)習(xí)資源的建設(shè)與共享，創(chuàng)造人人皆學(xué)、時(shí)時(shí)能學(xué)、處處可學(xué)的社會(huì)環(huán)境”，即認(rèn)識(shí)到全民終身學(xué)習(xí)氛圍對(duì)社會(huì)、個(gè)人發(fā)展的重要性。

四、現(xiàn)狀問(wèn)題

通過(guò)上述64項(xiàng)政策文本的分析發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，我國(guó)終身教育政策從無(wú)到有，在規(guī)范指導(dǎo)終身教育實(shí)踐活動(dòng)開(kāi)展的同時(shí)，也存在著諸多發(fā)展中的問(wèn)題，具體如下。

1.政策主題豐富，專(zhuān)項(xiàng)政策缺失

縱覽46項(xiàng)教育領(lǐng)域的終身教育政策，其政策主題涉及多種教育層次和教育類(lèi)型，但多聚焦于老年教育、成人教育、農(nóng)村教育等終身教育領(lǐng)域中某一領(lǐng)域的教育發(fā)展，缺失以“終身教育”為題名的專(zhuān)項(xiàng)政策。其中，教育部2012年頒發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展繼續(xù)教育的若干意見(jiàn)》與終身教育主題最為接近，論述也較具體務(wù)實(shí)，但該文件中“繼續(xù)教育是面向?qū)W校教育之后所有社會(huì)成員的教育活動(dòng)，特別是成人教育活動(dòng)，是終身教育體系的重要組成部分”，并不能完全概括終身教育的全部?jī)?nèi)容。同時(shí)，國(guó)家層面的終身教育立法尚處于空白。早在2002年，《全國(guó)教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》中就提到“建議調(diào)研、起草《終身教育法》，使教育法律體系進(jìn)一步健全、完善”，提出終身教育法制化需要從依法治國(guó)的題中之義成為現(xiàn)實(shí)規(guī)劃的訴求。此后，2000年《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見(jiàn) 》和2012年《關(guān)于加快發(fā)展繼續(xù)教育的若干意見(jiàn)》都分別強(qiáng)調(diào)推進(jìn)終身學(xué)習(xí)立法進(jìn)程，進(jìn)一步明確政府、企事業(yè)單位和個(gè)人在終身教育方面的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，但時(shí)至今日國(guó)家終身教育立法的目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)。

2.理念達(dá)成共識(shí)，概念界定模糊

國(guó)際21世紀(jì)教育委員會(huì)在其向聯(lián)合國(guó)教科文組織提交的《教育——財(cái)富蘊(yùn)藏其中》的報(bào)告中提出，“終身教育固然要重視使人適應(yīng)工作和職業(yè)需要的作用，但絕不意味著人就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具。除了人的工作和職業(yè)需要之外，終身教育還應(yīng)該重視鑄造人格、發(fā)展個(gè)性，使個(gè)人潛在的才干和能力得到充分的發(fā)展”。上述終身教育的價(jià)值取向中融合社會(huì)本位和個(gè)人本位的理念已經(jīng)在我國(guó)達(dá)成共識(shí)，正如黨的第十八次全國(guó)代表大會(huì)把以人為本的科學(xué)發(fā)展觀列入指導(dǎo)思想，標(biāo)志著促進(jìn)人的全面發(fā)展已經(jīng)成為治國(guó)理政的訴求。盡管上述終身教育的發(fā)展理念已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，然而政策中關(guān)于終身教育概念的界定較抽象、模糊，突出表現(xiàn)在終身教育與國(guó)民教育間關(guān)系的不確定性。一種觀點(diǎn)視終身教育與國(guó)民教育相對(duì)立，將終身教育當(dāng)成國(guó)民教育之外的各種形式的崗位培訓(xùn)、技能教育或市民的素養(yǎng)教育等，如《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃的通知》中提到“形成體系完整、布局合理、發(fā)展均衡的現(xiàn)代國(guó)民教育體系和終身教育體系”；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為終身教育是一種貫穿于人一生的各類(lèi)教育形式的整合，而非國(guó)民教育外的非正規(guī)教育形式的綜合，如《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中提到“構(gòu)建體系完備的終身教育，學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育協(xié)調(diào)發(fā)展，職業(yè)教育和普通教育相互溝通，職前教育和職后教育有效銜接”。事實(shí)上，我國(guó)終身教育與國(guó)民教育是一個(gè)統(tǒng)一的教育體系：教育體系涵蓋學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、職業(yè)教育、高等教育以及繼續(xù)教育，貫穿人的一生，從時(shí)間的維度可以將其稱(chēng)為終身教育；同時(shí)所有的教育類(lèi)型都覆蓋到每一個(gè)公民，所以從受眾的維度也可稱(chēng)為國(guó)民教育。政策上雜糅兩種教育，直接導(dǎo)致終身教育政策文本中缺乏具體的實(shí)施手段和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，條款內(nèi)容大多抽象化、形式化。

3.宏觀目標(biāo)明確，實(shí)體建設(shè)滯后

宏觀層面上，構(gòu)建終身教育體系以實(shí)現(xiàn)提高全民素質(zhì)和邁向?qū)W習(xí)型社會(huì)的政策目標(biāo)已經(jīng)明確。終身教育體系是由許許多多的教育實(shí)體構(gòu)成的，各級(jí)各類(lèi)普通學(xué)校、社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、社區(qū)教育機(jī)構(gòu)等都是教育實(shí)體。[12]終身教育實(shí)體建設(shè)聚焦于其定位、功能、結(jié)構(gòu)、管理體制的完善和資源的優(yōu)化重組等多方面?，F(xiàn)有政策盡管對(duì)教育培訓(xùn)、社區(qū)教育等教育實(shí)體的宏觀功能進(jìn)行了闡釋?zhuān)珜?duì)其實(shí)體建設(shè)中的機(jī)構(gòu)和管理體制的關(guān)注幾乎為空白。如《關(guān)于在部分地區(qū)開(kāi)展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作的通知》指出社區(qū)教育“旨在提高社區(qū)全體成員整體素質(zhì)和生活質(zhì)量，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的教育活動(dòng)”。值得注意的是，關(guān)于資源的優(yōu)化重組已經(jīng)得到政策層面的關(guān)注，如2003年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》提出，“加強(qiáng)終身教育的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，優(yōu)化整合各種教育培訓(xùn)資源，綜合運(yùn)用社會(huì)的學(xué)習(xí)資源、文化資源和教育資源，完善廣覆蓋、多層次的教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建中國(guó)特色的終身教育體系”。

綜上所述，本研究的文本分析可視為對(duì)終身教育政策研究的一個(gè)新視角的嘗試，即通過(guò)將文本的微觀分析置于其所處的宏大歷史脈絡(luò)中,發(fā)掘出終身教育領(lǐng)域深層的價(jià)值分配。同時(shí)本研究中兼容定性與定量的文本研究路徑,有助于形成對(duì)政策數(shù)量、發(fā)文機(jī)構(gòu)、政策應(yīng)用領(lǐng)域等的基本認(rèn)知，從而增進(jìn)對(duì)政策演變歷程的理解。然而任何一種理論和方法都有其“邊界”，文本分析亦無(wú)法通過(guò)預(yù)設(shè)的分析框架全面、深入地透視政策這一研究對(duì)象，因而本研究下一步將對(duì)終身教育政策執(zhí)行者的政策認(rèn)同、政策實(shí)踐展開(kāi)深入研究，以期探究終身教育政策的動(dòng)態(tài)屬性。