城市軌道交通建設(shè)開(kāi)發(fā)模式研究

于鵬輝　黑桂芳

摘 要：隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程快速推進(jìn)，大量人口持續(xù)涌向城市，對(duì)城市交通帶來(lái)了巨大影響，軌道交通逐步成為城市重要交通基礎(chǔ)設(shè)施。選擇合適的軌道交通開(kāi)發(fā)模式，引導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)空間布局合理優(yōu)化和土地高效利用，有效提供公共交通服務(wù)，對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。本文將借鑒先進(jìn)城市軌道交通建設(shè)開(kāi)發(fā)模式經(jīng)驗(yàn)，并總結(jié)提出城市軌道交通建設(shè)開(kāi)發(fā)相關(guān)建議，力爭(zhēng)能為各地軌道交通設(shè)施建設(shè)提供良好借鑒。

關(guān)鍵詞：城市軌道交通；交通建設(shè)；開(kāi)發(fā)模式

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2019.14.092

1 導(dǎo)言

城市交通需求快速增長(zhǎng)，導(dǎo)致道路交通擁堵、噪聲擾民、空氣污染等問(wèn)題嚴(yán)重，使人們逐漸認(rèn)識(shí)到，要解決好城市交通問(wèn)題必須依靠公共交通。作為公共交通系統(tǒng)重要的組成部分——城市軌道交通，因其具有速度快、時(shí)效好、運(yùn)量大、環(huán)境友好等特點(diǎn)，已然成為大眾出行的首選。自“十二五”以來(lái)，我國(guó)城市軌道交通建設(shè)進(jìn)入了快速發(fā)展期，研究行之有效的軌道交通開(kāi)發(fā)模式，成為當(dāng)前國(guó)內(nèi)城市城鎮(zhèn)化建設(shè)開(kāi)發(fā)新方向。香港、東京、深圳等地在城市規(guī)劃、土地確權(quán)、投融資模式、項(xiàng)目實(shí)施、管理體制方面積累了大量建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)。

2 軌道交通建設(shè)模式經(jīng)驗(yàn)借鑒

2.1 香港

香港軌道交通建設(shè)采用“地鐵+上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)” 開(kāi)發(fā)模式，以上蓋或周邊物業(yè)開(kāi)發(fā)為主。香港政府授予香港地鐵公司一定的沿線物業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)，在建設(shè)前按溢價(jià)前的地價(jià)向政府繳付地款，建成后再利用物業(yè)升值收益再建設(shè)新地鐵項(xiàng)目。軌道交通不但可發(fā)揮公共交通服務(wù)功能，其配套商業(yè)項(xiàng)目帶來(lái)的利潤(rùn)，還可以補(bǔ)貼其他公共服務(wù)項(xiàng)目。該模式常見(jiàn)于城市中心區(qū)的地鐵和輕軌站點(diǎn)周邊，常包括與地鐵直接相連的各類(lèi)商用建筑物、構(gòu)筑物以及配套設(shè)施及場(chǎng)地。

2.2 東京

東京軌道交通建設(shè)采用“地鐵+沿線土地綜合開(kāi)發(fā)”開(kāi)發(fā)模式，以沿線土地綜合開(kāi)發(fā)為主。東京主要是由政府賦予私營(yíng)鐵路公司專(zhuān)營(yíng)鐵路沿線土地、享有土地增值收益的權(quán)利，私營(yíng)鐵路公司一次性收購(gòu)鐵路沿線的新城土地，并與其他新城土地所有者組成聯(lián)合公司，共同承擔(dān)鐵路沿線建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。該模式常見(jiàn)于大都市區(qū)的通勤鐵路和城際鐵路站點(diǎn)周邊，物業(yè)開(kāi)發(fā)主要是站點(diǎn)核心區(qū)范圍內(nèi)的大型土地綜合開(kāi)發(fā)。

2.3 深圳

深圳軌道交通建設(shè)采用“地鐵+物業(yè)開(kāi)發(fā)”開(kāi)發(fā)模式，在設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的全周期將軌道交通與土地利用整合，滿(mǎn)足地鐵站點(diǎn)綜合交通功能的前提下，將站點(diǎn)與物業(yè)一體化綜合開(kāi)發(fā)，用物業(yè)收益來(lái)反哺軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)，顛覆了以軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施為主的單一模式。建立了政府與地鐵公司土地溢價(jià)回收利益分配機(jī)制，既提高個(gè)體項(xiàng)目土地增值潛力，也兼顧城市宏觀層面社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。詳細(xì)規(guī)劃及工程可行性研究與沿線物業(yè)開(kāi)發(fā)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)同步，根據(jù)軌道線路走向調(diào)整擬開(kāi)發(fā)用地的位置、規(guī)模、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，或者根據(jù)供地條件和開(kāi)發(fā)潛力來(lái)調(diào)整軌道站點(diǎn)或車(chē)輛段的具體位置。

3 軌道交通建設(shè)開(kāi)發(fā)的建議

3.1 建立有效的跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制

軌道交通建設(shè)是一項(xiàng)周期長(zhǎng)、涉及面廣的系統(tǒng)工程，其站點(diǎn)及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目涵蓋規(guī)劃、審批、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程，涉及項(xiàng)目審批、項(xiàng)目融資、財(cái)務(wù)規(guī)劃、用地規(guī)劃、軌道規(guī)劃、土地供應(yīng)指標(biāo)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、市政配套等多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，對(duì)應(yīng)發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、規(guī)劃、交通等多個(gè)政府部門(mén)，還有項(xiàng)目公司參與，因此要增強(qiáng)各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)溝通，建立有效的跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，保證軌道交通規(guī)劃實(shí)施的連貫性和可行性。

3.2 倡導(dǎo)綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)的理念

堅(jiān)持軌道交通總體規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃，按照市場(chǎng)化、集約化基本思路，樹(shù)立城市軌道建設(shè)綜合開(kāi)發(fā)理念，將軌道交通建設(shè)與沿線土地進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，通過(guò)城市軌道建設(shè)帶動(dòng)沿線物業(yè)的開(kāi)發(fā)，以物業(yè)開(kāi)發(fā)增加城市軌道交通建設(shè)，兩者相互帶動(dòng)促進(jìn)，有效實(shí)現(xiàn)土地增值效益。同時(shí)要將資源進(jìn)行合理分配，一方面對(duì)站點(diǎn)周?chē)M(jìn)行高容積開(kāi)發(fā)，另一方面在一定程度上提高站點(diǎn)各層空間的高利用率。

3.3 做好各階段各領(lǐng)域重點(diǎn)研究

前期階段做好整體線路、車(chē)站設(shè)計(jì)和車(chē)輛段、停車(chē)場(chǎng)用地評(píng)估等研究。沿線物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)方面，做好重點(diǎn)地塊概念性規(guī)劃設(shè)計(jì)，明確地塊特色價(jià)值，開(kāi)發(fā)定位、內(nèi)容和時(shí)序。道路交通方面，調(diào)查確定交通需求總量與方式，優(yōu)化車(chē)站交通接駁功能。投融資領(lǐng)域，分析比較國(guó)內(nèi)外同類(lèi)項(xiàng)目投融資模式及補(bǔ)貼政策，開(kāi)展公私合營(yíng)及“地鐵+物業(yè)”模式的經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)及法律法規(guī)和政策研究，提出初步投融資建議及框架方案。分析沿線地塊土地收益，并對(duì)重點(diǎn)地塊進(jìn)行地價(jià)評(píng)估、盈利及財(cái)務(wù)分析，研究提出具體可行的投融資模式及實(shí)施方案。

3.4 充分發(fā)揮內(nèi)外部咨詢(xún)力量

建議著重扶持和培養(yǎng)了多個(gè)本地規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，為規(guī)劃和實(shí)施地鐵加物業(yè)開(kāi)發(fā)提供了關(guān)鍵的土地出讓政策、地鐵加物業(yè)開(kāi)發(fā)規(guī)劃等前期研究，并在規(guī)劃到初步設(shè)計(jì)的全過(guò)程協(xié)助政府。在私營(yíng)部門(mén)，涉及基礎(chǔ)設(shè)施融資、TOD規(guī)劃、物業(yè)開(kāi)發(fā)方案等領(lǐng)域的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，作為本地規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充，分別為政府和項(xiàng)目企業(yè)提供了研究支持與咨詢(xún)建議，為地鐵加物業(yè)開(kāi)發(fā)實(shí)施奠定基礎(chǔ)。充分挖掘公共政策和私營(yíng)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的參與和獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

4 結(jié)論

城市軌道交通已經(jīng)成為城市發(fā)展中不容忽視的部分，軌道加物業(yè)開(kāi)發(fā)通常適用于城市密度高、公交可達(dá)性好、土地供應(yīng)有限、地價(jià)潛力高的城市地段。研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)城市軌道交通走廊所在區(qū)域，多數(shù)城市密度高、地價(jià)潛力高、公交可達(dá)性好，具有良好的土地溢價(jià)等外部條件，加之國(guó)家鼓勵(lì)城市軌道交通站點(diǎn)周邊、車(chē)輛段土地綜合開(kāi)發(fā)，吸引社會(huì)資本參與城市軌道交通建設(shè)。由此可見(jiàn)，軌道加物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)模式在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等方面具備較強(qiáng)優(yōu)勢(shì)，是城市軌道交通建設(shè)開(kāi)發(fā)的較好選擇。

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