生態(tài)法治建設(shè)需優(yōu)化群眾參與機(jī)制

馬生軍 劉云喜

【摘要】當(dāng)前，在生態(tài)法治推進(jìn)的實(shí)踐中，存在著個(gè)別人民群眾主動(dòng)參與意識(shí)不強(qiáng)、參與程序和渠道不清晰、參與缺乏相應(yīng)的法律保障等問(wèn)題。因此，需從決策、合作、問(wèn)責(zé)和監(jiān)督四個(gè)層面構(gòu)建人民群眾參與機(jī)制體系，并不斷優(yōu)化人民群眾參與機(jī)制的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)理，從而加快我國(guó)生態(tài)法治建設(shè)進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)法治建設(shè) 人民群眾參與機(jī)制 監(jiān)督機(jī)制 【中圖分類(lèi)號(hào)】D920.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

生態(tài)環(huán)保問(wèn)題直接關(guān)系民生福祉與社會(huì)和諧穩(wěn)定，并逐漸受到公眾的關(guān)注。一方面，隨著政府加大推進(jìn)生態(tài)法治的進(jìn)程，人民群眾參與生態(tài)環(huán)保的意識(shí)也在不斷增強(qiáng)。另一方面，生態(tài)法治的推進(jìn)離不開(kāi)人民群眾的有效參與與監(jiān)督，這不僅是維護(hù)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，也是保護(hù)公民生態(tài)環(huán)境權(quán)的內(nèi)在需要，更是民主進(jìn)步和推進(jìn)生態(tài)法治化的重要方法。

以環(huán)境權(quán)益保障、參與渠道和信息公開(kāi)透明來(lái)提升人民群眾參與的決策機(jī)制

要進(jìn)一步規(guī)范和保障公眾的環(huán)境權(quán)益，包括嚴(yán)格落實(shí)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，以及《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與工作的實(shí)施意見(jiàn)》等相關(guān)規(guī)定，從而通過(guò)制度來(lái)確保公眾群體參與制定生態(tài)環(huán)保政策的渠道。制度的穩(wěn)定能夠帶來(lái)公眾參與的程序、信心的穩(wěn)定，有助于提高生態(tài)環(huán)保政策制定中公眾參與的穩(wěn)定性與安全感。

由于生態(tài)法治的政策體系涉及一個(gè)綜合系統(tǒng)，不僅內(nèi)容復(fù)雜而且范圍較廣，公眾俱事俱細(xì)都參與自然不太可能，不僅耗費(fèi)過(guò)多，而且效率也會(huì)較差。因此，只有明確規(guī)定了公眾參與的程序、方式和內(nèi)容，才能確保公眾參與各類(lèi)生態(tài)環(huán)保政策制定的有效性。與此同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步拓寬公眾參與生態(tài)環(huán)保公共事務(wù)的渠道，包括鼓勵(lì)各類(lèi)民間社會(huì)組織、社會(huì)各界人民群眾代表積極參與生態(tài)環(huán)保的決策過(guò)程。

生態(tài)環(huán)境的信息公開(kāi)和透明是人民群眾參與的前提，各級(jí)環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)有效的環(huán)境信息，通過(guò)借助權(quán)威媒體或平臺(tái)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地公開(kāi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等信息，并對(duì)人民群眾高度關(guān)注的生態(tài)環(huán)保問(wèn)題進(jìn)行積極回應(yīng)。此外，還應(yīng)積極建設(shè)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)平臺(tái)，通過(guò)完善企業(yè)環(huán)境信用等級(jí)評(píng)定機(jī)制，來(lái)約束企業(yè)的環(huán)境失信行為。

以促進(jìn)多元主體參與來(lái)深化人民群眾參與的合作機(jī)制

在政府層面，作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和法治建設(shè)的主導(dǎo)者，自身就需要構(gòu)建生態(tài)型、綠色化的政府，不僅要確保人民群眾的基本環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，以及受到侵害時(shí)必要的救濟(jì)權(quán)的保障，還要加大對(duì)社會(huì)環(huán)保組織的扶持力度，借助購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)等形式，促進(jìn)社會(huì)環(huán)保組織參與環(huán)境保護(hù)，并充分發(fā)揮社會(huì)環(huán)保組織在參與生態(tài)環(huán)境政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制定中的專業(yè)咨詢作用。

在企業(yè)層面，隨著公眾環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，也迫使企業(yè)不得不開(kāi)始加入到環(huán)保事業(yè)中，不僅是企業(yè)信譽(yù)和社會(huì)生態(tài)責(zé)任的考慮，更是為了增強(qiáng)與人民群眾的互動(dòng)，向他們展示企業(yè)的良好文化與形象。與此同時(shí)，在企業(yè)開(kāi)展各類(lèi)環(huán)保活動(dòng)中，一是需結(jié)合自身運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)與社會(huì)公眾環(huán)保訴求，借助綠色化實(shí)踐活動(dòng)的開(kāi)展，與廣大人民群眾打成一片，提升廣大人民群眾對(duì)企業(yè)的認(rèn)可度。二是需不斷完善綠色化技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)，并建立企業(yè)綠色環(huán)保技術(shù)開(kāi)發(fā)與公眾環(huán)保需求進(jìn)行對(duì)接的良性互動(dòng)機(jī)制。

在社會(huì)公眾層面，當(dāng)前公眾參與生態(tài)環(huán)保法治建設(shè)主要表現(xiàn)為被動(dòng)參與多而主動(dòng)參與少，且多為形式上參與，實(shí)質(zhì)參與的相對(duì)較少。同時(shí)，社會(huì)公眾參與生態(tài)法治更多是集中于末端，即多發(fā)生于在生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞后，并影響了社會(huì)公眾的生產(chǎn)生活，才會(huì)去參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治推進(jìn)。因此，進(jìn)一步深化社會(huì)公眾參與生態(tài)法治，還應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的源頭參與、全過(guò)程參與和主動(dòng)參與意識(shí)。此外，由于環(huán)境知識(shí)的專業(yè)性和復(fù)雜性，社會(huì)公眾還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境知識(shí)的學(xué)習(xí)，形成對(duì)環(huán)境問(wèn)題的科學(xué)認(rèn)知和評(píng)價(jià)，避免盲目性。

以責(zé)任追求、指標(biāo)問(wèn)責(zé)、多主體問(wèn)責(zé)為核心建立人民群眾參與的問(wèn)責(zé)機(jī)制

要建立公眾參與生態(tài)環(huán)境事故責(zé)任的追究機(jī)制。嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，有助于將群眾參與進(jìn)行制度化落實(shí)。若人民群眾參與權(quán)無(wú)法有效落實(shí)，則應(yīng)追究相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和部門(mén)負(fù)責(zé)人。在生態(tài)環(huán)境的法治化進(jìn)程中，將人民群眾有效參與問(wèn)責(zé)進(jìn)行制度化、規(guī)范化，不僅有助于發(fā)揮其對(duì)政府的生態(tài)環(huán)保職能的監(jiān)督，也有助于不同職能部門(mén)明晰環(huán)境問(wèn)題的責(zé)任邊界，改進(jìn)實(shí)踐中相互推諉、遇到問(wèn)題無(wú)責(zé)任人出來(lái)承擔(dān)的不作為或作為不夠的現(xiàn)象。

要進(jìn)行干部政績(jī)考核的生態(tài)環(huán)境指標(biāo)問(wèn)責(zé)。政府要制定一套規(guī)范、責(zé)任清晰也具有較強(qiáng)的可操作性的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。從而明確干部和相關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)的生態(tài)環(huán)境職責(zé)，將其作為考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的重要依據(jù)，強(qiáng)調(diào)“既要金山銀山，也要綠水青山”。因此，只有將環(huán)境指標(biāo)問(wèn)責(zé)納入問(wèn)責(zé)機(jī)制，才能改進(jìn)政府環(huán)境治理的實(shí)效。

要擴(kuò)大除政府之外的問(wèn)責(zé)主體。不僅公眾參與問(wèn)責(zé)，具有專業(yè)性的環(huán)保組織與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)等也要參與進(jìn)來(lái)進(jìn)行積極問(wèn)責(zé)，對(duì)政府的生態(tài)環(huán)保治理和法治建設(shè)進(jìn)行評(píng)估，并定期向社會(huì)公布。除了對(duì)政府問(wèn)責(zé)，還包括對(duì)企業(yè)問(wèn)責(zé)、生產(chǎn)者問(wèn)責(zé)等，只有擴(kuò)大追責(zé)主體和加大懲處力度，形成終身追責(zé)，才能有效遏制各類(lèi)蓄意破壞生態(tài)環(huán)境，不顧后果的盲目決策與生產(chǎn)行為。

以監(jiān)督權(quán)的保障和環(huán)境公益訴訟機(jī)制完善人民群眾參與的監(jiān)督機(jī)制

一方面，要引導(dǎo)全社會(huì)形成“敢監(jiān)督”“愿意監(jiān)督”的良好氛圍。首先，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主管部門(mén)應(yīng)通過(guò)組織相關(guān)的媒體活動(dòng)，以現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、內(nèi)參監(jiān)督、曝光監(jiān)督、約談監(jiān)督、新聞監(jiān)管等形式，全面嚴(yán)格地開(kāi)展對(duì)各類(lèi)環(huán)境違法行為的打擊活動(dòng)，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主管部門(mén)的執(zhí)行力與公信力。其次，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主管部門(mén)自身也需要切實(shí)保障廣大人民群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，并自覺(jué)接受輿論和人民群眾的監(jiān)督。最后，良好的公眾監(jiān)督作用發(fā)揮還需進(jìn)一步完善相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制和考評(píng)機(jī)制。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主管部門(mén)需要嚴(yán)格按照生態(tài)環(huán)保建設(shè)的要求，制定一套合理的資源利用率、環(huán)境破壞程度等方面的評(píng)估指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)比審視當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)效益，并針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行責(zé)任劃分與承擔(dān)，通過(guò)公眾參與評(píng)議的結(jié)果和專家的評(píng)價(jià)來(lái)進(jìn)行合理的獎(jiǎng)懲，使各項(xiàng)生態(tài)績(jī)效的考核指標(biāo)都能真正落實(shí)。此外，還要建立自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)構(gòu)成一個(gè)良性的反饋機(jī)制。

另一方面，要建立健全環(huán)境公益訴訟機(jī)制。它是人民群眾參與環(huán)境保護(hù)的重要武器，也是保障人民群眾環(huán)境權(quán)益的重要形式。當(dāng)公眾的合法環(huán)境權(quán)益遭到侵害時(shí)，借助環(huán)境公益訴訟程序便可以向法院實(shí)施訴訟。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主管部門(mén)也需積極配合，對(duì)于其中的環(huán)境污染損害取證等事務(wù)應(yīng)予以支持。與此同時(shí)，還可建立環(huán)境維權(quán)中心或維權(quán)部等機(jī)構(gòu)，以公益律師和人民群眾代表的方式來(lái)培育公眾參與生態(tài)環(huán)保法治實(shí)踐，有助于維護(hù)社會(huì)公眾的合法環(huán)境權(quán)益。

（作者分別為運(yùn)城學(xué)院政法系講師；中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師）

【注：本文系2016年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“民族地區(qū)農(nóng)牧民就地（就近）城鎮(zhèn)化機(jī)理及制度保障研究”（ 項(xiàng)目編號(hào)：16BMZ104）階段性成果之一】

【參考文獻(xiàn)】

①郭世平：《公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的制度路徑探索》，《學(xué)術(shù)交流》，2014年第1期。

②王夢(mèng)橋、楊潔、郭雅楠：《生態(tài)文明建設(shè)公眾參與機(jī)制法律問(wèn)題研究》，《經(jīng)貿(mào)實(shí)踐》，2018年第9期。

③楊曉娣：《在生態(tài)保護(hù)過(guò)程中建立公眾參與制度的必要性》，《科技創(chuàng)新導(dǎo)報(bào)》，2008年第22期。