人性化執(zhí)法不能“人情化”

【摘要】人性化執(zhí)法的目的是更好地執(zhí)法，而不是放棄執(zhí)法職責(zé)、放任違法行為、包庇縱容違法相對人，不能借人性化之名，行“以情代法”“情大于法”之實(shí)。只有按照法治思維、在依法行政的框架內(nèi)進(jìn)行人性化執(zhí)法，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

【關(guān)鍵詞】人性化 執(zhí)法機(jī)關(guān) 行政管理 【中圖分類號】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來，在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)、構(gòu)建服務(wù)型政府、倡導(dǎo)文明執(zhí)法和執(zhí)法為民等大背景下，人性化執(zhí)法的理念被引入城市管理、交通管理、治安管理、市場監(jiān)管等領(lǐng)域，得到人民群眾的擁護(hù)和社會(huì)各界的贊譽(yù)，成為行政執(zhí)法改革中的一道靚麗風(fēng)景。但與此同時(shí)，實(shí)踐中對人性化執(zhí)法也產(chǎn)生了一些誤解和曲解，存在著對人性化執(zhí)法的誤用和濫用，如有的執(zhí)法人員以人性化執(zhí)法的旗號，害怕或回避矛盾和沖突，對違法行為放任自流、不管不顧，無原則地迎合遷就相對人。因此，亟待對人性化執(zhí)法的內(nèi)涵正本清源，準(zhǔn)確把握執(zhí)法人性化的邊界與尺度，將執(zhí)法人性化納入法治的軌道，謹(jǐn)防人性化執(zhí)法淪為“人情化”執(zhí)法，以更好地執(zhí)法尊重人性尊嚴(yán)。

人性化執(zhí)法，是基于人性尊嚴(yán)而非關(guān)系人情

執(zhí)法人性化，根本的出發(fā)點(diǎn)是對人性（人格）尊嚴(yán)的保護(hù)。人性尊嚴(yán)的核心在于人的自我目的性、自治與自決，也即每個(gè)人都具有自己的人格、價(jià)值和尊嚴(yán)，而不能被作為其他人達(dá)到目的的手段和工具。在行政執(zhí)法中，這就要求執(zhí)法機(jī)關(guān)將行政相對人視為“成熟的公民”而尊重其主體地位，不應(yīng)視之為行政的“屈從者”，貶低為執(zhí)法的客體和實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的工具。

現(xiàn)今，世界眾多國家的憲法中都有人性尊嚴(yán)的相關(guān)規(guī)定，這已成為現(xiàn)代憲法發(fā)展的一個(gè)趨勢。尊重人性尊嚴(yán)的原則，被稱為具有支配性地位的憲法原則、最高的憲法原則或憲法秩序內(nèi)之最高法律價(jià)值。1945年的《聯(lián)合國憲章》開篇申言，“我聯(lián)合國人民同茲決心欲免后世再遭今代人類兩度身歷慘不堪言之戰(zhàn)禍， 重申基本人權(quán)，人格尊嚴(yán)與價(jià)值，以及男女與大小各國平等權(quán)利之信念”。1950年的《人權(quán)和基本自由歐洲公約》，以及1966年聯(lián)合國大會(huì)通過的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，也都蘊(yùn)涵著保護(hù)人性尊嚴(yán)的精神。人性尊嚴(yán)原則同時(shí)也是我國憲法所規(guī)定的法治國家原則（“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”），以及尊重和保障人權(quán)原則（“國家尊重和保障人權(quán)”）的基本要求。

從執(zhí)法機(jī)關(guān)的人性化執(zhí)法實(shí)踐來看，很多都體現(xiàn)了對行政相對人人性尊嚴(yán)的保護(hù)和權(quán)利主體地位的尊重。例如，不搞暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法，在執(zhí)法中對相對人態(tài)度和藹、言辭禮貌，認(rèn)真聽取其相對人的陳述和申辯，向相對人說明采取執(zhí)法行為的事實(shí)和依據(jù)，切實(shí)尊重和維護(hù)其合法權(quán)益，等等，這些都值得贊賞和鼓勵(lì)。但執(zhí)法人員如果僅因?yàn)槟骋恍姓鄬θ擞袡?quán)有勢、身份特殊或與自己有特別關(guān)系就網(wǎng)開一面；因?yàn)槟骋幌鄬θ耸撬^的“弱者”就無原則地遷就照顧；在執(zhí)法中追求不正當(dāng)?shù)哪康?，進(jìn)行不相關(guān)的考慮；對一部分進(jìn)行人性化執(zhí)法而對另外的人不進(jìn)行人性化執(zhí)法，等等，這些做法就背離了人性化執(zhí)法的初衷，淪為“人情化”執(zhí)法，而非人性化執(zhí)法。

人性化執(zhí)法，是對執(zhí)法方式的優(yōu)化而非放棄執(zhí)法

執(zhí)法人性化，是將人性尊嚴(yán)的理念融入執(zhí)法過程中，是通過人性化的執(zhí)法方式更好地實(shí)現(xiàn)執(zhí)行的法律效果和社會(huì)效果，而絕非對違法現(xiàn)象聽之任之、放棄執(zhí)法，從而導(dǎo)致法律權(quán)威喪失、公共利益受損。在人性化執(zhí)法中，執(zhí)法是目的，人性化是方式，不能片面強(qiáng)調(diào)人性化，而忽視執(zhí)法。

執(zhí)法要實(shí)現(xiàn)人性化，應(yīng)注意不僅要實(shí)現(xiàn)普遍正義，還要考慮個(gè)案中的具體情況，準(zhǔn)確地解釋和適用法律，合理地行使自由裁量權(quán)，以實(shí)現(xiàn)個(gè)別正義；要堅(jiān)持處罰和教育相結(jié)合，不能片面強(qiáng)調(diào)處罰、搞“不教而誅”或一罰了之，執(zhí)法的目的是“糾正違法行為，教育公民、法人或者其他自覺守法”，只要達(dá)到這一目的，就不一定非要采取懲罰性的手段；執(zhí)法手段的確定要與違法的事實(shí)、性質(zhì)和社會(huì)危害程度等相適應(yīng)，不能片面強(qiáng)調(diào)嚴(yán)厲打擊，而是要寬嚴(yán)相濟(jì)，要考慮違法行為人是否有應(yīng)予以從輕、減輕甚至免于處罰的情形，應(yīng)當(dāng)針對不同群體的需要提供指導(dǎo)、提供支持以促進(jìn)其守法，等等。

近年來，在執(zhí)法尤其是對市場主體的規(guī)制執(zhí)法領(lǐng)域，出現(xiàn)了很多具有啟發(fā)意義的新理論，如執(zhí)法金字塔理論、回應(yīng)性規(guī)制理論、合作式執(zhí)法理論，其要義均在于考慮相對人違法的具體情況，在說服教育、行政指導(dǎo)、信息提供、行政處罰等執(zhí)法多種手段中作出合理的選擇。執(zhí)法金字塔理論認(rèn)為，“在執(zhí)法金字塔模型底部的是建議和說服性措施，中間是較為緩和的行政制裁措施，頂端則是懲罰性的制裁措施”。首先，要假設(shè)企業(yè)具有德行且自愿守法，則規(guī)制者應(yīng)選取金字塔模型底部的措施。其次，如果這種假定沒有充分的基礎(chǔ)，那么規(guī)制者就應(yīng)沿著金字塔的層級拾級而上，逐步采用更具有威懾性的措施?；貞?yīng)性規(guī)制理論認(rèn)為，“政府在規(guī)制手段的運(yùn)用上不能一刀切，要具有‘回應(yīng)性，也就是根據(jù)被規(guī)制者的具體情況，采取針鋒相對或者量體裁衣式（tit-for-tat）的規(guī)制方式”。例如，對于那些只注重攫取短期經(jīng)濟(jì)利益、不注重社會(huì)責(zé)任的主體，要用命令控制型監(jiān)管來強(qiáng)制其遵守法律規(guī)定，并對違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰；相反，對具有守法意愿的主體，最好是把自我規(guī)制和說服教育等相對溫和的方法作為首選。合作式或者遵從式執(zhí)法模式的倡導(dǎo)者反對對抗式執(zhí)法模式，認(rèn)為“合作優(yōu)先于對抗，建議、勸服優(yōu)先于懲罰”；認(rèn)為“對抗和懲罰的成本巨大而效果卻不好”。因此，在被規(guī)制者違法時(shí)優(yōu)先考慮協(xié)商與談判，只有在其不予配合、不加妥協(xié)等極端情況下，才輔之以懲罰性執(zhí)法手段。

長期以來，我國行政執(zhí)法在精細(xì)化方面存在著一些弊端，這在運(yùn)動(dòng)式治理中表現(xiàn)得最為突出。在運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法中，往往片面強(qiáng)調(diào)從重、從嚴(yán)、從快，忽視個(gè)案的具體情況。對人性化執(zhí)法的倡導(dǎo)，有利于糾正實(shí)踐中的這種偏差。但不能因而將人性化執(zhí)法理解為放棄執(zhí)法。其實(shí)所謂的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，正是因?yàn)槠匠５膱?zhí)法怠惰，沒有建立執(zhí)法的長效機(jī)制，沒有實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的、例行的、常態(tài)化的執(zhí)法，導(dǎo)致積重難返，才不得已進(jìn)行集中式治理或者專項(xiàng)的打擊。因此，要真正解決運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的問題，就是要在建立執(zhí)法的長效機(jī)制上下功夫。按照人性化執(zhí)法的理念，包括前面介紹的執(zhí)法金字塔、回應(yīng)性規(guī)制或者合作式執(zhí)法等理論，其目的都不是不執(zhí)法，對違法者隨意放縱寬容，而是要采取更好的方式、策略來實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的、更好地維護(hù)公共利益和公共秩序，這樣將使得運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法從根本上喪失存在的必要性。

人性化執(zhí)法，遵循的是法治思維而非人治思維

人性化執(zhí)法，是法治思維和方式在執(zhí)法中的體現(xiàn)和要求，是依法行政原則的細(xì)化和深化。從根本上而言，法治本身就是一種人性化的治理方略，只有在法治軌道上才能實(shí)現(xiàn)真正的人性化執(zhí)法，企圖以人治的思維和方式追求執(zhí)法的人性化，結(jié)果一定是南轅北轍、適得其反。

提高法治思維和依法辦事能力，關(guān)鍵是要做到以下幾點(diǎn)：一要守法律、重程序，這是法治的第一位要求。二要牢記職權(quán)法定，明白權(quán)力來自哪里、界線劃在哪里，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。三要保護(hù)人民權(quán)益，這是法治的根本目的。四要受監(jiān)督，這既是對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督，也是對領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使權(quán)力的制度保護(hù)?！度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出，依法行政的具體要求，包括“合法行政”“合理行政”“程序正當(dāng)”“高效便民”“誠實(shí)守信”“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”六個(gè)方面。所謂“合法行政”，包括法律優(yōu)位和法律保留兩個(gè)方面，前者是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行，不能與之相抵觸；后者是指沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。所謂“合理行政”，包括平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視；自由裁量權(quán)的行使符合法律目的，考慮所有相關(guān)的因素，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施符合比例原則，即措施要有助于行政目的的達(dá)成（適合性）、有多種措施能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的時(shí)，要選擇對私人權(quán)益損害最小者（必要性）、采取的措施所造成之損害應(yīng)與行政目的之利益相稱（相稱性）。所謂“程序正當(dāng)”，包括三個(gè)方面的規(guī)則，一是回避或反對偏私規(guī)則，即任何人不能作為自己的案件的法官；二是聽取意見規(guī)則，即行政機(jī)關(guān)對利益受到不利決定影響的相對人，應(yīng)聽取其意見；三是說明理由規(guī)則，要求行政機(jī)關(guān)在對相對人作出不利決定時(shí)，應(yīng)說明其事實(shí)和法律上的依據(jù)。所謂“高效便民”，要求行政機(jī)關(guān)遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便相對人。所謂“誠實(shí)守信”，要求行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)；行政機(jī)關(guān)要保護(hù)相對人的合理信賴和預(yù)期，非因法定事由并經(jīng)法定程序不得撤銷、變更已經(jīng)生效的授益行政決定，要履行自己對相對人所作的承諾，在變更規(guī)則或者計(jì)劃時(shí)要注意平衡相對人的信賴?yán)妗Ｋ^“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”，要求執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。這六個(gè)方面，既是依法行政的重要內(nèi)涵，也是人性化執(zhí)法的內(nèi)在要求。例如，人性化執(zhí)法強(qiáng)調(diào)以執(zhí)法細(xì)節(jié)入手，從方便群眾出發(fā)，簡化程序，改善態(tài)度，注重方式，提供服務(wù)，這就體現(xiàn)了“高效便民”的原則。

執(zhí)法的人性化，是法治框架中的人性化，絕不是不要法治的任意執(zhí)法、專斷執(zhí)法、人情執(zhí)法，而是必須堅(jiān)持“合法行政”“合理行政”“程序正當(dāng)”“高效便民”“誠實(shí)守信”“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”，貫徹規(guī)則意識(shí)、平等意識(shí)、程序意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、誠信意識(shí)，平等、善意對待相對人，合理行使裁量權(quán)。

人性化執(zhí)法體現(xiàn)了保護(hù)人性尊嚴(yán)的根本原則，符合行政法治的基本原理，彰顯了社會(huì)主義核心價(jià)值觀，使得行政執(zhí)法更容易得到人民群眾的接受，有利于降低執(zhí)法成本、提高行政效能效率，值得大力倡導(dǎo)和推廣。但與此同時(shí)，要注意人性化執(zhí)法的目的是更好地執(zhí)法，而不是放棄執(zhí)法職責(zé)、放任違法行為、包庇縱容違法相對人，不能借人性化之名，行“以情代法”“情大于法”之實(shí)。“人情化”執(zhí)法，是人性化執(zhí)法的異化，需要警惕和防范。只有按照法治思維、在依法行政的框架內(nèi)進(jìn)行人性化執(zhí)法，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所憲法與行政法研究室主任、研究員、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①李洪雷：《行政法釋義學(xué)：行政法學(xué)理的更新》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014年。

②楊炳霖：《回應(yīng)性管制——以安全生產(chǎn)為例的管制法和社會(huì)學(xué)研究》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012年。

【延伸閱讀】人性化執(zhí)法的幾個(gè)瞬間

“您好，電動(dòng)車安裝遮陽傘屬于交通違法行為，請您配合我們的執(zhí)法工作！”2016年5月，平陽交警黃顯鎮(zhèn)面帶微笑，在路面攔下了一輛輛打著遮陽傘的電動(dòng)車。執(zhí)法中，黃顯鎮(zhèn)在詳細(xì)說明交通法律法規(guī)、安全駕駛等注意事項(xiàng)的同時(shí)，現(xiàn)場將電動(dòng)車遮陽傘的違法搭建予以拆除，并為駕駛員送上一件黃色小雨衣，還不忘熱心地叮囑：雨天路滑，請您千萬注意行車安全！電動(dòng)車駕駛員穿著黃色雨衣離去，雨衣背后印著的“平安交通與您同行”宣傳語顯得特別醒目。（來源：法制網(wǎng)）

為了將熱乎乎的外賣準(zhǔn)點(diǎn)送到客戶手中，外賣人員成了交通違章的高發(fā)人群。外賣小哥如若在交通違章后接受現(xiàn)場處罰，則會(huì)影響送餐準(zhǔn)點(diǎn)率，有可能被心急的買家投訴。2017年4月，杭州交警對外賣小哥實(shí)行了“彈性受罰”。據(jù)了解，杭州交警面向外賣平臺(tái)送餐人員有條件發(fā)放《外賣小哥交通安全手冊》。持證后，如果送餐人員因交通違章需要現(xiàn)場接受處理，警方考慮到“趕時(shí)間送餐”的實(shí)際情況，可要求送餐員在一周時(shí)間內(nèi)自行選擇時(shí)間，“彈性受罰”。（來源：中國新聞網(wǎng)）

2018年7月，河南鄭州交警在例行查處交通違法行為時(shí)，發(fā)現(xiàn)一名瓜農(nóng)醉駕，遂決定依法對其拘留。但在了解到醉駕者離異，且獨(dú)自照料其患病孩子、生活頗為不易時(shí)，交警便讓其先回家料理好家事，隔日再來接受處理。同時(shí)考慮到天氣炎熱，拘留后一整車西瓜極可能爛掉導(dǎo)致血本無歸，交警們便合力將整車瓜全部買下。（來源：《人民日報(bào)》）