淺議事業(yè)單位內(nèi)部控制之合同控制

徐韻雅

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 合同 內(nèi)部控制

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和依法行政的推動(dòng)，事業(yè)單位體制改革不斷推進(jìn)，由以前的只承擔(dān)國(guó)家任務(wù)的運(yùn)行方式轉(zhuǎn)變?yōu)榭蓞⑴c市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供產(chǎn)品或服務(wù)等，在履行社會(huì)管理職責(zé)，在社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位也越來越重，所以事業(yè)單位的內(nèi)部管理越來越復(fù)雜。為進(jìn)一步提高事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范，相關(guān)部門在2014年頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，該規(guī)范所指的內(nèi)部控制是對(duì)事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)被分為了六大節(jié)，其中一節(jié)就是合同控制。

合同作為事業(yè)單位連接其他事業(yè)單位或者企業(yè)的經(jīng)濟(jì)往來紐帶，同時(shí)也是維護(hù)自身作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體權(quán)利義務(wù)的有力保障。所以做好合同管理的內(nèi)部控制在事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中是非常重要的。

合同控制是事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)合同的目標(biāo)，從維護(hù)單位的權(quán)益、降低合同風(fēng)險(xiǎn)、有效提升單位公共服務(wù)的效率效果、防范合同舞弊、預(yù)防腐敗為出發(fā)點(diǎn)在合同立項(xiàng)、談判、起草、審批、生效、履行、變更、糾紛解決、合同歸檔、合同考核的整個(gè)工作流程中單位的決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層共同實(shí)施的一系列的行為，達(dá)到規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，提升內(nèi)部管理水平的目的。

一、合同管理的主要風(fēng)險(xiǎn)

事業(yè)單位做好合同內(nèi)部控制的前提是先做好單位合同管理方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，找出單位層面和業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（一）單位管理層缺乏法律意識(shí)

目前，多數(shù)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者都年齡偏大，再加上長(zhǎng)期處于行政化的官本位意識(shí)比較強(qiáng)烈，對(duì)合同管理重視度偏低，個(gè)人意志比較強(qiáng)烈法律意識(shí)比較淡薄。當(dāng)在合同履行中發(fā)生了合同糾紛才意識(shí)到要采用法律手段保護(hù)單位的合法權(quán)益，未能讓專業(yè)的法律人士從合同簽訂到合同執(zhí)行進(jìn)行全程的參與，未能利用相關(guān)法律保障單位的合法權(quán)益，從而給合同埋下安全的隱患。

（二）合同管理機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)

事業(yè)單位一般未設(shè)置專門的合同管理部門，當(dāng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生時(shí)就按照部門的職責(zé)分工對(duì)合同進(jìn)行管理，例如涉及到后勤保障方面的合同就由辦公室管理，涉及單位總體業(yè)務(wù)方面的由業(yè)務(wù)科負(fù)責(zé)，如果業(yè)務(wù)比較細(xì)化的就由相關(guān)具體業(yè)務(wù)室負(fù)責(zé)，涉及到基金課題的就由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，沒有一個(gè)合同的統(tǒng)管部門合同，這就造成合同管理特別的分散，從合同的立項(xiàng)到執(zhí)行完畢的整個(gè)過程都是某個(gè)部門的某個(gè)人一手包辦，很容易發(fā)生舞弊;當(dāng)合同執(zhí)行完畢后合同大多散落在各個(gè)經(jīng)辦部門或者經(jīng)辦人手里，沒有一個(gè)部門進(jìn)行歸檔保存，需要合同時(shí)甚至連原件都查找不到，也不能對(duì)合同統(tǒng)一編號(hào)，登記造冊(cè)分類保管。

（三）合同訂立的風(fēng)險(xiǎn)

在合同訂立過程中，在合同立項(xiàng)環(huán)節(jié)沒有對(duì)合同訂立的必要性進(jìn)行論證，有些合同的訂立并不是工作開展中必須的，或者利用單位現(xiàn)有資源就可以解決，立項(xiàng)不合理，在立項(xiàng)環(huán)節(jié)沒有做出科學(xué)的決策，造成了資源的浪費(fèi)或者無法滿足工作開展得需要;在對(duì)合同對(duì)象進(jìn)行背景調(diào)查環(huán)節(jié)沒能對(duì)調(diào)查對(duì)象的履約能力和商業(yè)信譽(yù)給予準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，甚至忽視調(diào)查對(duì)象的主體資格，與不具有相應(yīng)民事行為和權(quán)力的主體簽訂合同。

在合同談判環(huán)節(jié)，事業(yè)單位中負(fù)責(zé)合同談判的一般都是固定的負(fù)責(zé)對(duì)外的人，容易造成和客戶保持長(zhǎng)期友好的關(guān)系，在談判中對(duì)一些關(guān)鍵、重大的問題把控不嚴(yán)，忽略合同關(guān)鍵條款，特別是對(duì)合同中涉及的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格、違約責(zé)任等重要條款做出不當(dāng)讓步，損害了單位利益。

在合同起草審批環(huán)節(jié)，在事業(yè)單位中一般是誰負(fù)責(zé)的合同誰起草，經(jīng)辦人往往不具備法律、財(cái)務(wù)知識(shí)，容易造成合同文本的內(nèi)容不規(guī)范、不完整，有些條款表述不當(dāng)或者會(huì)引起重大誤會(huì)，甚至不符合相關(guān)法律的要求，在審批環(huán)節(jié)，審批人也沒有盡到責(zé)任指出錯(cuò)誤和問題，或者指出問題，經(jīng)辦人并沒有改正，最后導(dǎo)致合同的無效。

在合同簽署生效環(huán)節(jié)，印章管理人沒有履行好審核的職責(zé)對(duì)沒有履行完整個(gè)合同審批流程的合同進(jìn)行蓋章;空白法人授權(quán)書管理不當(dāng)或者超越法人授權(quán)期限或事項(xiàng)簽訂合同。

（四）合同履行的風(fēng)險(xiǎn)

在合同履行過程中，合同經(jīng)辦部門沒有對(duì)合同的履行進(jìn)度、履行質(zhì)量進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，而對(duì)方出現(xiàn)了違約情況不能按時(shí)保質(zhì)的提交合同成果，或者在合同履行中出現(xiàn)了新的情況和問題，沒有及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，沒有進(jìn)行很好的溝通和協(xié)商，未能按要求簽署補(bǔ)充合同或者進(jìn)行變更、解除等，甚至出現(xiàn)了合同糾紛，給單位造成了損失。

（五）合同結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)

合同經(jīng)辦人往往認(rèn)為合同的付款、收款環(huán)節(jié)由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，所以就放松了對(duì)合同的管理，導(dǎo)致合同沒有按照約定的時(shí)間、金額和方式進(jìn)行付款或收款，特別是周期比較長(zhǎng)的合同，經(jīng)手人員比較多，中間也沒有做好交接，合同的臺(tái)賬也沒有記錄清晰最終導(dǎo)致合同的收付款比較混亂，很容易給單位帶來經(jīng)營(yíng)損失。

二、合同控制的目標(biāo)

（一）合同事務(wù)合法合規(guī)

在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中關(guān)于內(nèi)控的目標(biāo)首先是保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)，所以在合同管理的整個(gè)過程首要目標(biāo)是要符合《合同法》、《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)，保證事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法、規(guī)范的運(yùn)行。

（二）合同科學(xué)立項(xiàng)，嚴(yán)謹(jǐn)簽訂

事業(yè)單位在訂立合同前，對(duì)于合同立項(xiàng)的必要性、供應(yīng)方的選擇、金額等重要要素需要由管理決策部門進(jìn)行集體研究，特別是涉及到“三重一大”的一些事務(wù)要廣泛收集意見，民主集中決策，避免以權(quán)謀私，在訂立時(shí)要保證公平、公開的協(xié)商、談判，合同內(nèi)容要準(zhǔn)確、全面，要素齊全、合同審批、授權(quán)程序完整嚴(yán)謹(jǐn)。

（三）合同履行嚴(yán)格監(jiān)管

在合同履行過程中要進(jìn)行有效監(jiān)控，在合同約定的期限要達(dá)到此項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目標(biāo)，如遇到履約困難、或者出現(xiàn)合同糾紛、變更、解除等狀況，要及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，保證單位的權(quán)益，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）合同檔案安全完整

確保與合同簽訂、履行、變更、解除等各個(gè)環(huán)節(jié)的合同資料及時(shí)完整的留存歸檔，作為日后的備查和使用，同時(shí)也要做好保密工作，防止以任何形式泄露合同全過程中涉及的各類秘密。

三、加強(qiáng)合同控制的措施

（一）增強(qiáng)法律意識(shí)，樹立內(nèi)控理念

隨著事業(yè)單位改革的深化，事業(yè)單位參與的社會(huì)服務(wù)越來越多，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系越來越緊密，單位簽訂的合同逐年增多，涉及的金額也逐年增大，現(xiàn)在國(guó)家對(duì)廉潔從政的要求也比較高，所以以往單位管理層以個(gè)人意志為主，法律意識(shí)淡薄的思想一定要轉(zhuǎn)變，不然很容易忽略了合同內(nèi)容及條款的準(zhǔn)確性，草率簽訂合同造成國(guó)有資產(chǎn)的損失，同時(shí)也容易產(chǎn)生舞弊和腐敗，損害單位的利益，在這種形勢(shì)下作為事業(yè)單位的管理層要通過參加法律、內(nèi)控制度方面的培訓(xùn)增強(qiáng)法律意識(shí)，樹立內(nèi)控的理念，用法律和制度的手段進(jìn)行合同管理，帶動(dòng)整個(gè)單位人員的法律意識(shí)和內(nèi)控意識(shí)。

（二）建立健全合同內(nèi)控制度?

在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第五十四條規(guī)定 ：“單位應(yīng)當(dāng)建立健全合同內(nèi)部管理制度。”制定制度是做好內(nèi)控的開端，也是內(nèi)控實(shí)施過程中的參照標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際情況是事業(yè)單位未制定或者未執(zhí)行合同管理制度。事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)《合同法》等規(guī)章制度結(jié)合本單位管理、現(xiàn)有的規(guī)章制度等情況制訂適合的合同管理制度，內(nèi)容一般包括制定制度的總則、合同管理各個(gè)崗位的分工和責(zé)任、合同管理的決策機(jī)制、合同的審批簽訂控制、合同履行和驗(yàn)收控制、合同檔案控制、合同考核追蹤及責(zé)任追究等。事業(yè)單位建立健全合同內(nèi)部管理制度，并嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行，合同內(nèi)部控制才能逐步走上規(guī)范的軌道。

（三）明確合同內(nèi)部控制崗位職責(zé)分工

根據(jù)不相容崗位相互分離的原則，從合同整個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)過程來看，合同的內(nèi)部控制過程主要涉及合同執(zhí)行部門、業(yè)務(wù)歸口管理部門、合同歸口管理部門。合同執(zhí)行部門負(fù)責(zé)提出立項(xiàng)、項(xiàng)目可行性的相關(guān)研究、合同他方的背景調(diào)查、合同的起草、參與合同的談判、合同的履行情況監(jiān)控、合同變更和糾紛的處理;業(yè)務(wù)歸口管理部門主要負(fù)責(zé)組織業(yè)務(wù)、法律、財(cái)務(wù)專業(yè)人員對(duì)合同立項(xiàng)合同文本審核、參與合同的談判、掌握合同的履行情況、參與變更和糾紛處理;合同歸口管理部門主要負(fù)責(zé)聯(lián)系合作方、組織合同的談判、合同的審簽、合同執(zhí)行情況的監(jiān)控和統(tǒng)計(jì)、合同的收付款、合同履行過程中所有資料的整理、歸檔、合同糾紛的處理、統(tǒng)一管理法定代表人授權(quán)委托書和合同印章等。

（四）合同訂立環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制

首先，合同立項(xiàng)要與事業(yè)單位發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)要一致，要對(duì)其的可行性和必要性進(jìn)行充分的論證，走必要的申請(qǐng)程序，避免立項(xiàng)的重復(fù)和資源的浪費(fèi)。立項(xiàng)成功后，合同執(zhí)行部門要對(duì)潛在的合同主體的合法性、履約能力及資質(zhì)信譽(yù)情況進(jìn)行充分的調(diào)研，然后綜合分析相關(guān)信息，擬定好合同草案，業(yè)務(wù)歸口部門負(fù)責(zé)審核把關(guān)形成合同初稿，對(duì)涉及專業(yè)性強(qiáng)的條款要組織專家對(duì)合同文本審核，對(duì)涉及到合同金額、收付款方式相關(guān)要素要提前和財(cái)務(wù)溝通好，要對(duì)合同的資金往來納入預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)有效的成本控制。

其次，在進(jìn)行合同洽談之前需要主動(dòng)將擬定好的合同初稿發(fā)給合作方，并爭(zhēng)取對(duì)方同意接受本方案，若有任何異議可通過談判環(huán)節(jié)協(xié)商確定，如涉及到一些金額較大、性質(zhì)重要或者異議比較的大的合同，合同歸口管理部門需要組織技術(shù)、法律、財(cái)務(wù)、紀(jì)檢等相關(guān)人員共同組建成談判小組，需要將談判過程與結(jié)果詳細(xì)的記錄下來，做好保密工作并保證其真實(shí)性，維護(hù)好單位的利益。

再者，在合同審簽環(huán)節(jié)，可以根據(jù)合同的金額和性質(zhì)制定分級(jí)授權(quán)審批制度和合同會(huì)簽表，單位所有合同都需要合同執(zhí)行部門、業(yè)務(wù)歸口部門、合同歸口部門、財(cái)務(wù)及紀(jì)檢的負(fù)責(zé)人進(jìn)行審核簽字，對(duì)于需要招投標(biāo)、金額較大、性質(zhì)重要的合同需要領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策和會(huì)簽，其他合同可由單位一把手授權(quán)分管領(lǐng)導(dǎo)審批。

最后，在合同蓋章環(huán)節(jié)，印章管理人要嚴(yán)格審核合同性質(zhì)、金額和合同審批人權(quán)限是否匹配，避免發(fā)生越權(quán)審批或?qū)徟蝗默F(xiàn)象，確認(rèn)完成合同審批后應(yīng)在合同的簽字頁(yè)和騎縫上蓋章，妥善保管印章并做好用印事項(xiàng)的登記。

（五）合同履行環(huán)節(jié)的控制

在合同履行過程中，合同歸口管理部門要實(shí)時(shí)追蹤合同履行情況，對(duì)合同的履行全過程進(jìn)行監(jiān)督控制，合同執(zhí)行部門要根據(jù)合同約定的內(nèi)容，落實(shí)好合同的實(shí)施進(jìn)展情況，對(duì)外和合作他方做好溝通交流，關(guān)注可能或已經(jīng)發(fā)生的問題，并收集履行過程中重要的資料單據(jù)，對(duì)內(nèi)與合同歸口部門做好合同進(jìn)展情況的溝通，如發(fā)現(xiàn)他方不履行或者不完全履行合同義務(wù)，要代表單位進(jìn)行協(xié)商，并及時(shí)反饋單位領(lǐng)導(dǎo)，采取合同變更或解除等保護(hù)性措施。如果產(chǎn)生糾紛按照違約條款，在法律規(guī)定的時(shí)效期間內(nèi)，申請(qǐng)仲裁或提交司法機(jī)關(guān)處理。

合同歸口管理部門要建立合同臺(tái)賬，根據(jù)合同執(zhí)行部門提交的資料做好每一份合同的履行記錄，按合同約定做好收付款工作并進(jìn)行序時(shí)登記，定期向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)合同執(zhí)行情況，并且定期要與財(cái)務(wù)部門核對(duì)合同的結(jié)算情況，避免財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

合同履行完畢把合同文本、執(zhí)行中的重要單據(jù)及變更、解除等文書及進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分類、整理、歸檔成冊(cè)妥善保管，定期提交檔案室存檔。

（六）做好合同內(nèi)部控制的評(píng)估

年終單位內(nèi)控監(jiān)督部門可對(duì)一年來的合同管理情況進(jìn)行評(píng)估，主要關(guān)注各個(gè)合同崗位負(fù)責(zé)人是否履職盡責(zé)，合同的決策目標(biāo)是否達(dá)到預(yù)期，合同的訂立和履行等方面是否合法合規(guī)，查找合同控制中存在的問題，究其原因及時(shí)調(diào)整內(nèi)控策略，完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

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