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    彭陽(yáng)縣水土保持工程以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)與做法

    2019-05-28 00:26:59李曉玲馬德倉(cāng)袁正明等
    安徽農(nóng)學(xué)通報(bào) 2019年8期
    關(guān)鍵詞:彭陽(yáng)縣

    李曉玲?馬德倉(cāng)?袁正明等

    摘? 要:該文總結(jié)了彭陽(yáng)縣以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)與做法,分析了存在的問題,以期為以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目的發(fā)展與建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)。

    關(guān)鍵詞:彭陽(yáng)縣;以獎(jiǎng)代補(bǔ);建設(shè)主體;直補(bǔ)

    中圖分類號(hào) S157文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731(2019)08-0164-03

    彭陽(yáng)縣位于寧夏東南部、六盤山東麓,西與固原市原州區(qū)接壤,東南北分別與甘肅省鎮(zhèn)原縣、平?jīng)鍪小h(huán)縣毗鄰,屬黃土高原丘陵溝壑區(qū)第2副區(qū),現(xiàn)轄4鎮(zhèn)8鄉(xiāng)156個(gè)行政村,總?cè)丝?5.15萬(wàn)人,其中農(nóng)業(yè)人口18.92萬(wàn)人。全縣國(guó)土總面積2528.65km2,其中水土流失面積2129km2,占土地總面積的84%,境內(nèi)山多川少,溝壑縱橫,屬全國(guó)水土流失區(qū)重點(diǎn)防治區(qū)。年平均氣溫7.4~8.5℃,無(wú)霜期140~170d,正常年份降水量350~550mm,且降水量季節(jié)分布不均,主要集中在7—9月份。經(jīng)過30多年流域綜合治理,全縣已累計(jì)治理小流域126條、1565km2,水土流失面積的治理程度由建縣初的11.1%提高到了76.3%,森林覆蓋率由3%提高到了27.5%,彭陽(yáng)縣于2003年被列為“全國(guó)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)”。2005年十屆全國(guó)人大三次會(huì)議《關(guān)于在全國(guó)黃土高原類型區(qū)推廣彭陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)的建議》被列為1798號(hào)建議案重點(diǎn)辦理,“彭陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)”在黃土高原同類地區(qū)得到推廣。彭陽(yáng)縣先后被評(píng)為“全國(guó)水利建設(shè)先進(jìn)縣”、“全國(guó)造林綠化先進(jìn)單位”、“全國(guó)退耕還林先進(jìn)縣”、“全國(guó)綠化模范縣”、“國(guó)家水土保持生態(tài)文明縣”,彭陽(yáng)縣旱作梯田入選“中國(guó)美麗田園”10項(xiàng)梯田景觀之一,陽(yáng)洼流域2016年被命名為國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)。彭陽(yáng)縣生態(tài)治理的成果在黃土高原氣候與地貌同類型區(qū)具有示范作用,綠水青山良好生態(tài)已初步形成。

    根據(jù)2018年水利部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展水土保持工程建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》,旨在鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量和水土流失區(qū)廣大群眾積極參與水土保持工程建設(shè),創(chuàng)新水土保持工程建設(shè)管理和投入機(jī)制,充分發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)作用,加快推進(jìn)水土流失治理。試點(diǎn)期為2018—2020年,2018年起在山西、福建、江西、廣西、重慶、貴州、云南、陜西、寧夏9個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)連續(xù)3年開展以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)工作,每個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)選擇的試點(diǎn)縣原則上不少于2個(gè),試點(diǎn)省(自治區(qū)、直轄市)每年通過中央財(cái)政水利發(fā)展資金安排每個(gè)試點(diǎn)縣水土保持建設(shè)的資金規(guī)模原則上不少于1000萬(wàn)元,獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)象為自愿出資投勞參與水土流失治理的農(nóng)戶、村組集體以及農(nóng)民專業(yè)合作組織、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等建設(shè)主體。寧夏于2018年篩選彭陽(yáng)、鹽池2縣先期進(jìn)行試點(diǎn)。

    1 彭陽(yáng)縣水土保持工程以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容

    彭陽(yáng)縣水土保持工程以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)項(xiàng)目分為王洼鎮(zhèn)陡溝村、草廟鄉(xiāng)包山村、馮莊鄉(xiāng)小寺村3個(gè)子項(xiàng)目,項(xiàng)目總面積59.74km2,新增治理水土流失面積35.24km2,項(xiàng)目概算總投資1202.21萬(wàn)元,每km2投資34.11萬(wàn)元。

    1.1 王洼鎮(zhèn)陡溝村項(xiàng)目 新修梯田29.12hm2、4m寬田間道路6.03km;新建容積1000m3土澇池1座;新建谷坊6座,維修谷坊1座,均為土質(zhì)結(jié)構(gòu);溝谷荒坡栽植灌木林467.29hm2、喬木林4.85hm2、經(jīng)果林11.78hm2、行道護(hù)路林長(zhǎng)8.25km;庭院種植花椒747株、紅梅杏196株;封禁治理面積666.65hm2,布設(shè)封禁宣傳牌2塊;工程總投資526.09萬(wàn)元。

    1.2 草廟鄉(xiāng)包山村項(xiàng)目 新修梯田12.09hm2、4m寬田間道路1.73km;新建澇池3座,其中容積1000m3砼板澇池1座,容積500m3與200m3土澇池各1座;溝谷荒坡栽植灌木林320.53hm2、喬木林9.97hm2、經(jīng)果林1.65hm2、行道護(hù)路林長(zhǎng)2km;庭院種植景觀林640株,花椒136株、紅梅杏566株;封禁治理面積969.53hm2,布設(shè)宣傳牌2塊;工程總投資376.79萬(wàn)元。

    1.3 馮莊鄉(xiāng)小寺村項(xiàng)目 新修梯田8.84hm2、4m寬田間道路1.03km;新建容積100m3磚砌體水窖1座;溝谷荒坡栽植灌木林254.0hm2、喬木林7.02hm2、經(jīng)果林2.67hm2、行道護(hù)路林長(zhǎng)7km;庭院種植景觀林1020株、經(jīng)果林450株;人工種草6.67hm2;封禁治理740.2hm2,布設(shè)宣傳牌2塊;工程總投資299.33萬(wàn)元。

    2 項(xiàng)目的實(shí)施程序與做法

    2.1 項(xiàng)目實(shí)施程序 項(xiàng)目前期按照基本建設(shè)程序進(jìn)行立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、申報(bào)、審批。擬開工建設(shè)時(shí),首先將項(xiàng)目?jī)?nèi)容、規(guī)模在實(shí)施的3個(gè)村同時(shí)公示,隨后彭陽(yáng)縣水務(wù)局工作人員(以下簡(jiǎn)稱甲方)到相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村隊(duì)進(jìn)行政策宣傳與解釋。按照時(shí)間順序,所有建設(shè)主體(具體實(shí)施方,以下簡(jiǎn)稱乙方)首先向甲方進(jìn)行了申報(bào),甲方與當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)對(duì)申報(bào)的建設(shè)主體進(jìn)行審核與公示,審核與公示無(wú)異議的簽署施工協(xié)議。項(xiàng)目開工建設(shè),甲方及時(shí)檢查工程質(zhì)量與督促進(jìn)度,使項(xiàng)目按期保質(zhì)保量完成建設(shè)任務(wù)。

    2.2 主要做法

    2.2.1 建設(shè)主體的選擇 根據(jù)上級(jí)部門與以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)項(xiàng)目的要求,并吸取以往水保工程管理經(jīng)驗(yàn),建設(shè)主體的選擇與工程驗(yàn)收采取的辦法:建設(shè)主體由當(dāng)?shù)卮寮?jí)組織、大戶、合作社、農(nóng)戶或項(xiàng)目臨近有經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)與施工隊(duì)組成,他們獨(dú)立施工,自己采購(gòu)材料與苗木;甲方、村委會(huì)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)、工程管理;在實(shí)施過程中,甲方、財(cái)政局、設(shè)計(jì)單位、項(xiàng)目所在鄉(xiāng)政府與村委會(huì)在有關(guān)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行驗(yàn)收與初驗(yàn)。

    2.2.2 項(xiàng)目建設(shè)過程管理 工程開工前,利用衛(wèi)星影像圖與現(xiàn)場(chǎng)影像視頻,作為實(shí)施前現(xiàn)狀證據(jù)鏈。對(duì)隱蔽工程(如灰土處理、砌磚、砼澆筑前、砼澆筑等)、基礎(chǔ)開挖(如清基完成、結(jié)合槽開挖等)、重要工序(如樹穴開挖完成、回填完成等)、苗木驗(yàn)收等,乙方必須以文字形式報(bào)驗(yàn),并附相應(yīng)的圖片(現(xiàn)狀、施工過程、完成后)、草圖、工程量等資料,由甲方、當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)、乙方進(jìn)行聯(lián)合驗(yàn)收。工程部分或階段性完成后,具備階段驗(yàn)收與資金兌付條件時(shí),要求乙方及時(shí)申請(qǐng),由甲方、監(jiān)管方(當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府與村委會(huì))、縣財(cái)政局、設(shè)計(jì)單位進(jìn)行驗(yàn)收,驗(yàn)收合格后及時(shí)簽批資金申請(qǐng)表,并兌付資金。

    2.2.3 獎(jiǎng)補(bǔ)資金兌付 項(xiàng)目階段或當(dāng)年符合設(shè)計(jì)與質(zhì)量要求時(shí),具備資金撥付條件的甲方撥付80%~97%資金,對(duì)造林工程第2年檢查苗木成活情況,符合要求并且達(dá)到規(guī)定成活率再撥付剩余的款項(xiàng);對(duì)梯田與其他小型工程實(shí)行嚴(yán)格的合同管理,合同規(guī)定指標(biāo),達(dá)不到規(guī)定指標(biāo)要求時(shí)不足額付款;將驗(yàn)收成果采取“先公示,后付款”的辦法,接受群眾與社會(huì)監(jiān)督,并執(zhí)行相關(guān)規(guī)范與資金管理辦法。

    3 主要經(jīng)驗(yàn)

    3.1 領(lǐng)導(dǎo)重視,為項(xiàng)目順利開展創(chuàng)造了條件 項(xiàng)目建設(shè)初期管理單位與建設(shè)主體思想顧慮多,以為不招標(biāo)國(guó)家政策是否允許,不上稅資金直補(bǔ)是否合理。建設(shè)主體擔(dān)憂資金獎(jiǎng)補(bǔ)是否到位,通過水利部、水利廳領(lǐng)導(dǎo)多次到項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)與相關(guān)方進(jìn)行面對(duì)面的調(diào)研、溝通、講解,使建設(shè)的相關(guān)方吃了定心丸,保證了工程的順利進(jìn)行。

    3.2 資金直補(bǔ)、簡(jiǎn)化程序,加快了項(xiàng)目進(jìn)度,助力當(dāng)?shù)孛撠?通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式開展水土保持工程建設(shè),不實(shí)行項(xiàng)目招投標(biāo)等工程基本建設(shè)程序,節(jié)省管理成本,加快了建設(shè)進(jìn)度。由各類建設(shè)主體自主建設(shè),把項(xiàng)目的選擇權(quán)、決策權(quán)、實(shí)施權(quán)交給群眾,切實(shí)簡(jiǎn)化了工程建設(shè)管理程序,加快了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度與質(zhì)量,給項(xiàng)目區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民增收創(chuàng)造了條件。項(xiàng)目建設(shè)主體參與者多數(shù)為當(dāng)?shù)氐娜罕?,從而使?guó)家的建設(shè)資金普惠給當(dāng)?shù)氐拿癖?,提高了他們的建設(shè)熱情,使他們體會(huì)到更直接、更實(shí)在的獲得感、自豪感。尤其是當(dāng)?shù)氐囊徊糠纸n立卡貧困戶參與工程的建設(shè),為他們脫貧創(chuàng)造了條件。甲方要求建設(shè)主體盡可能吸收當(dāng)?shù)亟n立卡貧困戶參與工程建設(shè)。

    3.3 項(xiàng)目建設(shè)節(jié)約了國(guó)家資金 根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算資金,獎(jiǎng)補(bǔ)資金介于預(yù)算的65%~100%,根據(jù)建設(shè)主體與當(dāng)?shù)厝罕娊邮艹潭扰c項(xiàng)目未來(lái)的盈利能力確定獎(jiǎng)補(bǔ)資金。項(xiàng)目區(qū)群眾通過投勞折資形式參與項(xiàng)目建設(shè),例如機(jī)修農(nóng)田的打地埂,莊戶周圍的造林整地等。國(guó)家通過減免稅收,把有限資金全部用到工程建設(shè)中去,招標(biāo)工程施工企業(yè)承擔(dān)的各種稅收一般占總投資12%左右,企業(yè)投標(biāo)、利潤(rùn)與管理環(huán)節(jié)一般達(dá)到總投資8%左右,以獎(jiǎng)代補(bǔ)節(jié)約了國(guó)家資金,使國(guó)家資金利用最大化。國(guó)家資金撬動(dòng)作用表現(xiàn)為簡(jiǎn)化建設(shè)程序與節(jié)約生產(chǎn)成本,帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民投勞折資和大戶資金投入,項(xiàng)目撬動(dòng)資金30%左右。

    3.4 完善建設(shè)程序與資料,保質(zhì)保量完成建設(shè)任務(wù) 建設(shè)主體在隱蔽工程、重要工序要申請(qǐng)甲方驗(yàn)收,并提供圖片、草圖、規(guī)格與數(shù)量等,甲方與相關(guān)方驗(yàn)收通過后方可進(jìn)行下到工序。甲方要求建設(shè)的相關(guān)方要做好施工記錄,建設(shè)資料收集與保存,為工程管理提供證據(jù)鏈。

    3.5 項(xiàng)目建設(shè)過程公開透明 各類建設(shè)主體按規(guī)定程序和要求自愿申報(bào),完成建設(shè)任務(wù)且驗(yàn)收合格后,獲得相應(yīng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金。獎(jiǎng)補(bǔ)程序包括項(xiàng)目公示、建設(shè)主體申報(bào)與上報(bào)承諾函、審核公示、合同簽訂、節(jié)點(diǎn)簽證與驗(yàn)收、獎(jiǎng)補(bǔ)資金公示、兌現(xiàn)獎(jiǎng)補(bǔ)資金9個(gè)步驟。項(xiàng)目在設(shè)計(jì)與建設(shè)中充分吸收當(dāng)?shù)卣c村隊(duì)的意見,當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)參與工程的管理,從而使項(xiàng)目更接地氣,更適合當(dāng)?shù)乩习傩盏男枨?。工程建設(shè)事前、事中、事后全過程向社會(huì)公開,工程不合格不予兌現(xiàn)資金,接受各方面監(jiān)督。

    4 存在問題與建議

    4.1 撬動(dòng)社會(huì)資金偏少 由于彭陽(yáng)縣是國(guó)家貧困縣,農(nóng)民、大戶、合作社及其他組織資金相對(duì)匱乏。受當(dāng)?shù)貧夂驐l件的制約,降水量小,投資水土保持工程后產(chǎn)生利潤(rùn)低,產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益低且時(shí)間滯后。由于水土保持工程屬于基礎(chǔ)性與公益性工程,以社會(huì)效益為主,國(guó)家資金的撬動(dòng)作用在當(dāng)?shù)夭皇呛茱@著,撬動(dòng)資金大多通過群眾投勞折資形式完成,部分是通過壓縮預(yù)算單價(jià)實(shí)現(xiàn)的。

    4.2 地區(qū)、行業(yè)差異性,造成以獎(jiǎng)代補(bǔ)撬動(dòng)資金差異性 由于地域的差別,水文與氣候條件差異,以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目撬動(dòng)作用對(duì)降水量大的地方后期效益較為明顯;西北地區(qū)樹的成活率低于南方,適宜種植經(jīng)濟(jì)效益大的樹種較少,因此,撬動(dòng)作用存在一定的差異性。水土保持以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目主要是公益性工程,項(xiàng)目一次性投資較大,只有實(shí)力強(qiáng)的大戶才能完成。梯田一般2年以后見效,果樹一般5年后才掛果,項(xiàng)目主要效益是生態(tài)效益,即保水與保土效益,項(xiàng)目給老百姓提供了看得見的實(shí)惠少,最少2~6年以后才能見效,不像其他行業(yè)的以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目,如農(nóng)村危房改造,牛棚、羊棚建設(shè),這些項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金占總投資的30%左右,農(nóng)戶樂意接受,因?yàn)檫@些都是農(nóng)戶家家必需的,獎(jiǎng)補(bǔ)資金解決了他們的燃眉之急。建議黃土高原同類型地貌在水土保持以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目實(shí)施中宜采用多個(gè)每戶或者單個(gè)組織,每個(gè)作為一個(gè)完整的驗(yàn)收與核算單元,在實(shí)施內(nèi)容上應(yīng)細(xì)分措施,在選點(diǎn)、規(guī)模、措施考慮他們的需求,項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益兼顧,從而撬動(dòng)較大的資金。

    4.3 建設(shè)主體的差異性,增加了管理的難度 由于以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)是以當(dāng)?shù)鼗蚋浇霓r(nóng)戶與合作社為主,部分建設(shè)主體缺乏施工與管理的技術(shù)人員,沒有相關(guān)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn),接受甲方指導(dǎo)適應(yīng)能力差,適應(yīng)規(guī)范管理程度低,填報(bào)相關(guān)表格與提供有關(guān)建設(shè)資料能力差,甲方管理嚴(yán)格與細(xì)致時(shí),加大了建設(shè)主體管理成本與提供資料難度,粗放管理又造成管理與資料缺失,從而使甲方指導(dǎo)、管理難度加大。甲方承擔(dān)了部分乙方職責(zé),提供技術(shù)服務(wù),施工、質(zhì)檢、管理于一身,往往建設(shè)主體人員基本熟悉工程建設(shè)時(shí)就是工程竣工時(shí)。建議今后聘請(qǐng)信譽(yù)好監(jiān)理單位、中介機(jī)構(gòu)或其他從業(yè)人員參與到項(xiàng)目的管理與技術(shù)服務(wù)中,提高管理效率與工程質(zhì)量。 (責(zé)編:張宏民)

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