從“舶來”到“自生”：我國公共聽證制度的困境分析

摘 要： 聽證制度緣起于西方的自然正義原則。隨著我國法治的不斷發(fā)展，逐步將其引入到我國的立法、行政等領域。但制度借鑒過程中并未做充分的本土化研究，導致我國聽證制度在實踐中遇到了很多問題，被認為是流于形式的民主。當前的聽證制度主要存在制度適用具有彈性、信息披露有失公正、聽證結(jié)果效力欠缺等方面的瑕疵。修改完善我國的聽證制度的途徑，一是堅守民主價值，二是完善聽證程序，三是確認聽證效力。

關鍵詞： 聽證制度;公共決策;民主價值;制度改良

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2019.01.11

歡迎按以下方式引用：王夢園.從“舶來”到“自生”：我國公共聽證制度的困境分析[J].克拉瑪依學刊，2019（1）65-69.

“自然正義原則”（the Doctrine of Natural Justice）是聽證規(guī)則的基本理論來源。該原則要求當事人在其利益受到某一決定的影響時，決定人應該充分聽取其意見。在傳統(tǒng)法律實踐中，只有在司法或者準司法功能中才適用自然正義原則。發(fā)展至今，該制度已被各國在制定有關程序的法律、法規(guī)時借鑒，聽證制度已逐漸深入到國家管理的各個層面。以聽證所涉事項是否與不特定多數(shù)人的利益相關為標準，聽證可以分為公共聽證和私益聽證。公共聽證是指與不特定的多數(shù)人存在利益關系的聽證，其以公眾參與和民主理論為基礎，為當事人參與公共決策提供制度渠道，主要包括行政決策中的聽證和立法中的聽證。而私益聽證則是指與特定個體存在直接利益關聯(lián)的聽證，其以正當法律程序為基礎，為當事人防范公權(quán)力的侵犯提供程序保障，主要包括司法過程的聽證、行政處理中的聽證。本文主要針對前者加以研究論述。

一、舶來：聽證制度的引入

（一）域外的聽證制度

該部分將從聽證的起源、聽證的范圍、聽證的方式三個方面對英、美兩國的聽證制度作簡要說明。

在英國，其行政法中的聽證程序創(chuàng)造于普通法的法律實踐。從誕生至今，聽證程序的內(nèi)涵和名稱都經(jīng)歷了嬗變。不論是英國的制定法還是普通法似乎從未從正面羅列應當聽證的適用范圍，但原則上，當公共機構(gòu)作出的決定影響他人利益時，都應當聽證。為了確切保障聽證程序的有效性，英國的法律還規(guī)定了具體操作規(guī)則以支持聽證程序，例如事先告知當事人被指控的相關事實、允許當事人查閱相關材料、給當事人合理的時間準備答辯、允許當事人質(zhì)證等。聽證環(huán)節(jié)具體要求的規(guī)定在實踐中要與提高行政效率、保護他人權(quán)益等其他法律目的相平衡。

美國的聽證制度蘊藏在憲法第14修正案中，它要求政府在損害一個人的生命、自由或財產(chǎn)利益之前，必須給予他（她）告知和合理聽證的機會。通過政府在實施法律時強迫其運用一種公平的決策程序，達到確保因政府的錯誤作為而導致的對個人的不公平剝奪減少到最低限度。傳統(tǒng)上，只有那些在普通法保障范圍內(nèi)并可以對抗私人侵犯的利益，才有權(quán)獲得憲法保障，并可以對抗政府的干預。隨著社會的發(fā)展，聽證保障還被運用到未經(jīng)事前裁決式聽證行政機關就終止制定法賦予的權(quán)益的保護。在考慮聽證的詳盡程度時，美國法院經(jīng)常運用“馬休斯訴埃爾德里奇標準”①，考慮以下三方面因素：一是受政府行為影響的私人利益的重要性;二是其他程序性保障可能減少錯誤的風險程度;三是快捷且有效地解決爭議的公共利益。簡言之，法院通過這一標準，平衡聽證程序為一受侵害個體所添加的利益與其對政府和公眾造成的負擔，決定是否啟動聽證程序。在聽證時間問題上，一般認為個體在被剝奪任何重大自由或財產(chǎn)權(quán)以前，都應獲得聽證權(quán)利。但事前聽證也有例外情況，例如事前聽證不具可能性，或認為錯誤、嚴重的剝奪行為的風險性很低。

（二）我國聽證制度的建立

早在我國古代《管子·君臣上》中就有提及“夫民別而聽之則愚，合而聽之則圣”，但這種逐步萌芽的程序意識一直保持在思想層面，并未形成實質(zhì)意義上的行政聽證制度。20世紀末21世紀初，公共聽證在中國興起。為了確保行政行為的規(guī)范化、透明化、科學化、民主化，提升行政機關的合法性和權(quán)威，“全球化”的趨勢促使立法機關制定公共聽證規(guī)則。這為公共聽證的種子在我國生根發(fā)芽提供了契機。

1993年，價格聽證制度作為深圳價格審查制度的組成部分，初具雛形。1996年之后，我國在立法、行政處罰、行政許可方面相繼確立了聽證制度。目前，關于聽證制度的法律規(guī)范散見于憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件之中，作為廣泛采集民意和匯集群眾共識的主要制度渠道，制度設立者期望通過聽證制度增強公眾在行政過程中的話語權(quán)，打破實踐中行政過程的封閉性和單向性，讓公眾充分行使在公共政策方面的表達權(quán)和參與權(quán)。公共聽證確實在實踐中發(fā)揮出了其獨有的政治價值、法律價值、社會價值，在提升公共行政的合法性，促進法治政府的建設，構(gòu)筑政府與社會公眾之間的協(xié)商與合作機制方面發(fā)揮著不可忽視的作用。同時，也培養(yǎng)了社會公眾的主體性意識，使社會公眾獲得“過程性利益”，保障其實體權(quán)利。

二、困境：理想與現(xiàn)實的鴻溝

目前我國的價格制定、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境行政許可、重大決策等領域都存在公共聽證。公共聽證制度的設立推動著政府行政向平等、公正的價值目標前行，有力地保障了公民、法人和其他組織的正當權(quán)益，在提高公共行政透明化、民主化過程中有著不容小覷的作用。但由于我國在聽證制度借鑒之初，聽證制度構(gòu)建相對粗糙，社會基礎薄弱以及我國“官本位”思想的影響，導致實踐與制度產(chǎn)生了錯位，聽證制度成為“走過場”，其民主性逐漸被淡化。實踐中暴露出的諸多問題與該制度引入時的美好愿望產(chǎn)生了極大的反差。

（一）制度適用具有彈性

聽證制度的適用從行政決定領域拓展到行政決策領域和行政立法領域，其引入之初的民主性一直被遮蔽，未能引起立法者的關注。2015年修改的《立法法》第36條和第67條將“聽證會”作為“座談會”“論證會”的并列選項，可選擇適用。由此看出，立法者并未意識到“聽證會”與“座談會”“論證會”民主本質(zhì)上的區(qū)別。此外，根據(jù)第36條規(guī)定，法案若存在嚴重的意見分歧或者須大幅調(diào)整所涉及的利益關系時可以召開聽證會，“嚴重的意見分歧”和“利益關系”等含糊表述使聽證會的適用更具有靈活性。2017年修改的《規(guī)章制定程序條例》《行政法規(guī)制定程序條例》中的相關規(guī)定亦是如此。在立法決策過程中，在立法過程中，聽證會具有可選擇性，立法機關可決定是否需要聽取公眾意見，但并未將聽證作為必經(jīng)程序。

目前，在決策聽證層面，除了價格聽證的范圍較為明確，其適用具有一定的強制性②，并于2001年頒布了《政府價格決策聽證暫行辦法》，進一步規(guī)范價格聽證制度③。但在有關決策聽證、環(huán)境聽證、規(guī)劃聽證的法律規(guī)范中，條文明文涉及“公共利益”“行政管理部門認為需要”的表述意義不清，范圍不明的適用條件。最終導致實踐中，行政機關享有是否召開聽證會的決定權(quán)，占據(jù)了主導地位。

（二）信息披露有失公正

獲取全面、準確的聽證相關資料是聽證參與人作出正確判斷的前提要件，但現(xiàn)實生活中，無論是從立法層面還是實踐層面都存在一些紕漏。價格聽證制度已屬于相對完善的公共聽證制度，但在聽證前資料的送達方面，其規(guī)定仍相當有限。重大決策、環(huán)境、規(guī)劃等領域，對于聽證前信息披露部分的法律規(guī)范仍處于空白，實踐操作層面也是五花八門，這造成了聽證各方信息無法充分平等地獲取。

在這種信息不對稱的情形下，“聽證各方很難就實質(zhì)問題進行針鋒相對的討論，聽證代表無法以平等的地位完整合理地提出自己的意見和主張”[1]211。聽證會的組織機關挑揀性的披露聽證會的信息，將民意向有利于自己政策執(zhí)行的方向引導，聽證會就變成了一種形式，其只具有表面的程序意義，失去了其民主的內(nèi)核。

（三）聽證結(jié)果效力欠缺

聽證制度的設計意圖并不是匯總各方意見，其核心不僅在于“聽”公眾意見，更在于“取”。由于聽證筆錄和結(jié)果并沒有明確的法律規(guī)范確定其效力，因此本該被認真對待的各方意見材料最終只是一場毫無實際意義的“聽證秀”的產(chǎn)物，一種僅具有程序意義的證明。從目前我國聽證制度的運行狀況來看，聽證會最終結(jié)論與事先的判斷并無實質(zhì)性差異，聽證的效果并未達到預設效果。因此，聽證過程中形成的聽證報告和筆錄的法律效力欠缺依然是一個亟待解決的問題。

三、反思：形成鴻溝的緣由

公共聽證的引入旨在破解公共決策過程的封閉性和單向性問題，為公眾提供參與決策的通道，也為決策的科學性、可行性提供必要的保障，最終使政府決策、立法更易推行和實施。但在我國，聽證制度的現(xiàn)狀和立法初衷相差甚遠。公共聽證制度并沒有在公共決策形成過程中發(fā)揮其應有的作用。在實踐中，公共聽證制度的弊端逐漸暴露，導致制度與理想的鴻溝逐漸形成。具體來說，這種鴻溝的形成主要源于制度設計不夠完善。

（一）適用缺乏強制性

我國未明確規(guī)定公共聽證會的適用范圍，加之立法大多規(guī)定可以采取座談會、論證會、聽證會的方式采納意見，因此在實踐中，聽證會的召開次數(shù)少之又少。而且，哪些涉及公共利益，哪些涉及重大利益關系也完全依賴行政機關的裁量，行政機關享有絕對的主導權(quán)。公共聽證制度缺乏強制性最終導致行政機關根據(jù)自身需求，隨意決定聽證程序是否啟動。

（二）過程缺乏民主性

我國尚未制定統(tǒng)一法律規(guī)范聽證的各個環(huán)節(jié)，每個地方和領域的相關辦法和條例的詳盡程度、寬嚴程度都不相同。大部分立法的價值判斷都重在提升行政效率，其他因素尚欠考慮。以價格聽證中的信息不對稱為例，公用事業(yè)的經(jīng)營者和公眾消費者是對立的，作為利益再分配的相關雙方，而政府主管部門與這些經(jīng)營者又存在一定利益關系，聽證會前的信息和資料是不可能完整、準確的告知聽證參與人。此外，價格形成的信息和經(jīng)營信息具有高度專業(yè)性，消費者中的聽證代表由于素質(zhì)和職業(yè)等的限制是不可能理清價格調(diào)整的信息，更不用說提出意見、建議。最終，聽證會在各種因素作用下成為這些公用事業(yè)經(jīng)營者的信息發(fā)布會。

（三）結(jié)果缺乏法律效力

對聽證的法律效力的規(guī)定將直接決定聽證會在實踐中的功效。而“我國決策聽證法律效力的缺位直接導致了決策聽證程序在法定形式、社會效果方面不令人滿意的現(xiàn)狀。”[2]130目前實踐中，聽證筆錄通常可以在官方網(wǎng)站中獲取，但對決策真正起到實質(zhì)性作用的聽證報告一直尚未公開。公眾無法獲取聽證報告就無法知曉聽證會公眾的意見是否采納，意見又是被如何加工處理的。這種模糊性與不可知性將嚴重降低公眾的參與感，形成聽證會是走過場的直觀感受，影響公眾參與積極性。因此，為了逐步拓寬聽證制度的發(fā)展空間，必須從根本上解決行政聽證的效力問題。

四、自生：我國聽證制度的進路分析

聽證制度在我國的適用尚不足三十年，從設立至今，實踐效果并沒有完全達到立法預期。但我們不能否認該制度設立的初心以及制度本身的民主價值，為此我們需要對其進行修正與改善。

（一）堅守民主價值

與私益聽證不同，公共聽證的核心在于民主參與，它是公眾表達自身利益訴求，參與民主決策的重要途徑。

要真正實現(xiàn)公共聽證的民主功能，決策者是關鍵。決策者應當以開放、公正的態(tài)度去聽取民眾的不同聲音，并且在意見篩選時做到公正，不能只聽取“不痛不癢”的意見，應當關注公眾反映強烈的意見，最后，應當全面考慮不同訴求，做好利益的兼顧和權(quán)衡。此外，公眾參與的有效性不可或缺。公共聽證的參與人要具有普遍性和代表性，聽證所涉及的問題應通過充分討論，不同意見得到認真對待。決策應是一個權(quán)衡各方利益并使各方有所妥協(xié)的產(chǎn)物，行政機關應該給予聽證參與者一種被平等對待的感受，公開聽證意見的處理結(jié)果，讓公眾的意見成為影響決策的因素。

（二）完善聽證程序

公共聽證是一場不同利益之間的博弈，我國現(xiàn)階段博弈雙方力量存在不均衡的情況，制定一套公正公開、嚴謹透明的聽證程序尤為重要。可以說，“規(guī)則越明晰，行政恣意越會受到擠壓，裁量誤差越能接近當事人的容忍度，博弈也就越能取得成效” [3]63。但是，由于我國現(xiàn)階段還沒有全國統(tǒng)一的聽證法律規(guī)范，在各地實踐中聽證會的程序規(guī)則也繁簡各異，這嚴重影響了其預設作用的發(fā)揮。

聽證會前聽證信息的透明公開是聽證制度發(fā)揮效能的第一要務，是保障聽證有效性的基石。只有行政機關及時、準確地向公眾傳遞聽證事項的相關資料信息，才能保障公眾可以及時、準確地掌握聽證會相關情況，才能為下一步有效表達意見和建議奠定基礎。

（三）確認聽證效力

聽證有效果，參與才有意義。除了上文已提及的聽證程序的統(tǒng)一立法，我國法律也應當對聽證效力進行進一步的明確，尤其是決策聽證結(jié)果的法律效力。我國立法存在聽證會與論證會、座談會選擇適用的情況。這樣的并列規(guī)定，將聽證會與論證會、座談會放到了同一層面，忽視了其獨有的民主性質(zhì)。明確經(jīng)過聽證程序作出的行政決策應當以聽證記錄為決策依據(jù)。

結(jié) 語

聽證制度作為西方法律制度的重要組成部分，隨著“自然正義原則”和正當程序理論的引入逐漸被我國法學界所熟知。我們深知每一個制度背后都有孕育它的社會和歷史土壤，如果貿(mào)然進行法律移植就會導致水土不服。公共聽證制度并未像制度設計者所想象的那樣體現(xiàn)行政決策、行政立法過程民主性，反倒為決策者在多元主體參與的形式民主中行使獨占決策權(quán)提供了合法依據(jù)。應對現(xiàn)階段公共聽證制度存在的問題的關鍵在于該領域立法的完善，只有對民主價值、聽證程序、法律效力明文規(guī)定，才能使聽證回歸其應有之義，建立具有科學性、民主性的參與性決策機制，加快法治政府的建設。

注釋：

①1976年，馬休斯訴埃爾德里奇案圍繞終止社會保障傷殘津貼決定前，是否需要采取正式的聽證程序的問題爭議不休，最終上訴到美國最高聯(lián)邦法院。對此，最高法院提出了“情境化”的衡量標準，對正當程序的具體衡量標準予以了明確。該標準被后世成為“馬休斯訴埃爾德里奇標準”。

②根據(jù)1998年《價格法》第二十三條：“制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性?！?/p>

③根據(jù)2001年《政府價格決策聽證暫行辦法》第一條：“為規(guī)范政府價格決策聽證行為，提高政府價格決策的科學性和透明度，促進政府價格決策的民主化和規(guī)范化，根據(jù)《中華人民共和國價格法》，制定本辦法?！?/p>

參考文獻：

[1]成潔，趙暉.我國公共聽證制度的困境與突圍[J].江海學刊，2014（2）.

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[3]余凌云.游走在規(guī)范與僵化之間——對金華行政裁量基準實踐的思考[J].清華法學，2008（3）.