農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛的 特點、成因與化解

朱小靜　代冰

摘要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包是我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要途徑，轉(zhuǎn)包糾紛的預(yù)防與化解關(guān)乎農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)程度。文章在對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛進(jìn)行描述統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，總結(jié)轉(zhuǎn)包糾紛的特點，并結(jié)合具體司法案例發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)包合同內(nèi)容不完備、合同形式與轉(zhuǎn)包程序不規(guī)范、轉(zhuǎn)包接包雙方低成本違約是引發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛的主要原因，并據(jù)此給出預(yù)防與化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛的對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；轉(zhuǎn)包；糾紛

一、引言

轉(zhuǎn)包是我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)最主要的一種流轉(zhuǎn)方式，《農(nóng)村土地承包法》第39條規(guī)定：承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三方，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。同時，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條進(jìn)一步規(guī)定：承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營；轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)；接包方按轉(zhuǎn)包時約定的條件對轉(zhuǎn)包方負(fù)責(zé)。據(jù)此，轉(zhuǎn)包的標(biāo)的為“部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)”，流入方為“同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶”。但是，獲得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有家庭承包和招投標(biāo)等兩種途徑，現(xiàn)有法律并沒有明確規(guī)定何種土地承包經(jīng)營權(quán)是轉(zhuǎn)包的標(biāo)的或者兩者都是轉(zhuǎn)包的標(biāo)的，而且，實踐中還存在將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包給本村集體經(jīng)濟(jì)組織本身的現(xiàn)象。同時，理論界對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包的概念、法律性質(zhì)及其與土地承包經(jīng)營權(quán)出租的關(guān)系也存有爭議。尚不健全的法律規(guī)定，不足以應(yīng)對豐富的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包實踐，也使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛的解決面臨諸多問題。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛的特點

以中國裁判文書網(wǎng)為數(shù)據(jù)來源，本文統(tǒng)計了自2014年1月到2018年8月有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包的糾紛，共計11998例。通過基本的描述性統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛呈現(xiàn)以下特點：第一、糾紛主體主要是轉(zhuǎn)包方與接包方，發(fā)包方與接包方、發(fā)包方與轉(zhuǎn)包方之間雖也有因轉(zhuǎn)包發(fā)生糾紛，但數(shù)量較少。第二、以口頭形式訂立轉(zhuǎn)包合同仍占一定比例（約占1/3），這主要是由于流入方是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，或為親戚或為鄰居，熟人關(guān)系使得合同雙方當(dāng)事人認(rèn)為無訂立書面合同之必要，但一旦發(fā)生糾紛，會增加法院判案的難度。第三、近40%的轉(zhuǎn)包糾紛由不定期合同引發(fā)，主要表現(xiàn)為轉(zhuǎn)包方想隨時收回轉(zhuǎn)包出的農(nóng)地自己使用，接包方則根據(jù)不定期轉(zhuǎn)包合同拒絕返還轉(zhuǎn)包標(biāo)的。第四，轉(zhuǎn)包方造成糾紛的情況相對較少，以未給付轉(zhuǎn)包標(biāo)的為主；接包方違約是導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛的主要原因，其違約的表現(xiàn)包括拖欠轉(zhuǎn)包費、拒不返還轉(zhuǎn)包標(biāo)的、擅自再流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、改變農(nóng)用地用途。

三、引發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛的原因分析

（一） 轉(zhuǎn)包合同內(nèi)容與形式存在缺陷

原告韓某某與被告陸某某均系上海市崇明縣港沿鎮(zhèn)某村村民，2001年1月，原告將2.02畝承包地口頭無償轉(zhuǎn)包給被告，未明確約定轉(zhuǎn)包期限，2008年原告要求被告將承包地歸還，村委會也多次給予調(diào)解，但被告否認(rèn)口頭轉(zhuǎn)包合同拒不歸還，原告遂請求被告返還轉(zhuǎn)包標(biāo)的，最終法院以口頭約定的不定期轉(zhuǎn)包合同為由，支持了原告的訴訟請求。本案中既存在不定期轉(zhuǎn)包也存在口頭轉(zhuǎn)包。依據(jù)《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第17條和《合同法》第232條的規(guī)定，轉(zhuǎn)包雙方在訂立轉(zhuǎn)包合同時對轉(zhuǎn)包期限約定不明，且不能達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議的，視為不定期轉(zhuǎn)包?？陬^轉(zhuǎn)包合同多發(fā)生在同村村民之間且約定簡單，容易使得被告拒不承認(rèn)轉(zhuǎn)包的事實，與此同時由于轉(zhuǎn)包合同內(nèi)容并沒有明確轉(zhuǎn)包期限也使得被告利用這一漏洞繼續(xù)耕種，拒不返還轉(zhuǎn)包標(biāo)的。如果農(nóng)戶在轉(zhuǎn)包合同訂立時，在形式上采用書面合同，約定內(nèi)容時在承包期限內(nèi)明確轉(zhuǎn)包期限，則此類轉(zhuǎn)包糾紛數(shù)量將會相對減少。

（二）轉(zhuǎn)包方和接包方違約成本低

原告劉某與被告劉某某均系重慶市永川區(qū)某村村民，原告與被告于2006年2月9日簽訂了轉(zhuǎn)包合同協(xié)議，被告使用原告的2畝土地建魚塘，每年給付稻谷150斤。未明確違約金數(shù)額，但自2009年便不向原告給付稻谷，原告請求支付拖欠轉(zhuǎn)包費用，最終法院支持了原告的訴訟請求。本案是拖欠轉(zhuǎn)包費用的慣常情形。雙方約定轉(zhuǎn)包費用為150斤稻谷，轉(zhuǎn)包的標(biāo)的面積為2畝，未約定違約金，轉(zhuǎn)包費用低且轉(zhuǎn)包標(biāo)的面積小，還未約定違約金，接包方違約只要支付拖欠的少量轉(zhuǎn)包費用即可。

另一案中，原告李某與被告王某均系河南省漯河市臨潁縣臺陳鎮(zhèn)某村村民，2006年11月份被告王某將承包的200畝土地，以每畝土地200元的價格轉(zhuǎn)包給原告和第三人邢某。同年11月15日原告和第三人各出資22500元共計45000元，被告收到這45000元土地承包款后給原告與第三人出具了一份收到條，后被告王某只轉(zhuǎn)包給第三人邢慶麗100畝土地，至今未轉(zhuǎn)包給原告，在此期間原告向被告多次追要支付轉(zhuǎn)包費用，被告遲遲不予歸還。遂請求返還轉(zhuǎn)包費用，最終法院支持了原告的訴訟請求。本案中，轉(zhuǎn)包費用較高，轉(zhuǎn)包面積較多，但是被告原承包方（轉(zhuǎn)包方）仍違約，不能及時按約定交付接包方轉(zhuǎn)包標(biāo)的，因為被告即使違約，只需返還接包方轉(zhuǎn)包費用即可，本案也未明確違約金，且被告在違約期間，其仍可在本應(yīng)給付給原告的100畝土地上繼續(xù)經(jīng)營，獲得收益。

如前文所述，接包方的違約主要表現(xiàn)為拖欠轉(zhuǎn)包費用、拒不返還轉(zhuǎn)包標(biāo)的、擅自再流轉(zhuǎn)以及改變農(nóng)地用途等，因此，接包方的違約成本主要有支付轉(zhuǎn)包費用、返還轉(zhuǎn)包標(biāo)的、再次流轉(zhuǎn)合同無效且原轉(zhuǎn)包合同無法繼續(xù)履行、恢復(fù)原狀、支付違約金等。關(guān)于支付轉(zhuǎn)包費用，在有償轉(zhuǎn)包合同中，轉(zhuǎn)包費用的交付與否直接關(guān)系到轉(zhuǎn)包合同能否繼續(xù)進(jìn)行，接包方應(yīng)按照合同約定及時履行給付轉(zhuǎn)包費用的義務(wù)，否則轉(zhuǎn)包方可依接包方無正當(dāng)理由拒付轉(zhuǎn)包費用為由解除轉(zhuǎn)包合同，而此時被告只需給付拖欠的轉(zhuǎn)包費用，并無其它懲罰措施。關(guān)于返還轉(zhuǎn)包標(biāo)的，即使接包方違約，其違約成本為返還轉(zhuǎn)包標(biāo)的，并適當(dāng)給予轉(zhuǎn)包方一定違約金即可，而接包方在耕種期間，其獲得的收益早已大于其違約成本。關(guān)于再次流轉(zhuǎn)合同無效且原轉(zhuǎn)包合同無法繼續(xù)履行這一違約成本，接包方并未承擔(dān)過多損失，原承包合同無法繼續(xù)履行解除即可，再次流轉(zhuǎn)合同無效只需返還相應(yīng)的流轉(zhuǎn)費用即可，如果在此過程中有約定違約金，支付違約金，如果沒約定其違約成本會降低。關(guān)于恢復(fù)原狀，接包方在改變土地用途后其獲得收益可能遠(yuǎn)高于改變用途（如在耕地上修房等）前，且即使違約需要恢復(fù)原狀，接包方只需拆除地上相關(guān)建筑即可，接包方改變土地用途的激勵是違約成本低于其改變土地用途后獲得違約收益。

（三）轉(zhuǎn)包操作程序不規(guī)范

原告與被告均系重慶市北碚區(qū)水土鎮(zhèn)某村村民，2000年11月26日，原告王某、朱某與被告鄧某簽訂承包地轉(zhuǎn)包協(xié)議，原告將其經(jīng)營的承包地、自留地及林地轉(zhuǎn)包給被告長期耕種，但并未向發(fā)包方備案，而被告在耕種中，將承包地里的桑樹等樹木毀壞發(fā)生糾紛，故原告要求解除協(xié)議，返還轉(zhuǎn)包標(biāo)的，并賠償毀壞樹木所造成的損失30000元。最終法院以原告舉證不能、但約定合同內(nèi)容自身違法為由解除轉(zhuǎn)包協(xié)議。本案中，原承包方（轉(zhuǎn)包方）未向發(fā)包方備案，這導(dǎo)致在轉(zhuǎn)包雙方發(fā)生糾紛時，發(fā)包方并不知情，不能及時介入調(diào)解解決糾紛。如果原承包方（轉(zhuǎn)包方）及時向發(fā)包方備案，發(fā)包方則可以及時發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)包期限超過承包期限這一不合理約定，就可以及時使轉(zhuǎn)包雙方修改轉(zhuǎn)包合同內(nèi)容，從而為以后轉(zhuǎn)包糾紛的發(fā)生消除隱患。

四、預(yù)防與化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛的建議

（一）轉(zhuǎn)包合同形式書面化

針對口頭轉(zhuǎn)包問題，雖然《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。但由于農(nóng)民的教育水平以及當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣還會有口頭轉(zhuǎn)包合同的出現(xiàn)，為避免口頭轉(zhuǎn)包合同而發(fā)生糾紛，有必要以要式合同的形式加以落實。

（二）轉(zhuǎn)包合同內(nèi)容具體化

針對于不定期轉(zhuǎn)包合同問題，為避免以后糾紛的發(fā)生，訂立轉(zhuǎn)包合同時應(yīng)明確轉(zhuǎn)包期限具體到年、月、日；在已訂立不定期轉(zhuǎn)包合同的情況下，轉(zhuǎn)包方若想收回農(nóng)地的，需要事前通知接包方，且如果接包方立即返還轉(zhuǎn)包地會危及其生存利益時，轉(zhuǎn)包方則不能立即解除合同，但可以要求接包方給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

（三）提高轉(zhuǎn)包雙方違約的制度成本

無論轉(zhuǎn)包方違約還是接包方違約，歸根究底主要是由于違約成本低所致，因此，在轉(zhuǎn)包雙方訂立轉(zhuǎn)包合同時應(yīng)明確違約金，必要時可以變賠償性違約金為懲罰性違約金，違約金具體數(shù)額可由雙方協(xié)商，協(xié)商不成可依據(jù)轉(zhuǎn)包費用的數(shù)額以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)村地區(qū)發(fā)展水平予以確定，最終使得其違約成本高于違約收益，以減少轉(zhuǎn)包糾紛。此外在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部建立個人轉(zhuǎn)包誠信檔案，如果在轉(zhuǎn)包過程中故意違約將會予以記錄，讓其自覺維護(hù)自身的轉(zhuǎn)包信譽，從而間接減少轉(zhuǎn)包糾紛的發(fā)生。

（四）轉(zhuǎn)包備案規(guī)范化

依據(jù)現(xiàn)行法，轉(zhuǎn)包合同簽訂以后，原承包方（轉(zhuǎn)包方）應(yīng)及時向發(fā)包方備案，同時村集體可以成立工作小組，對本村村民的承包土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行階段性入戶調(diào)查統(tǒng)計，如果發(fā)現(xiàn)有轉(zhuǎn)包情形但未備案的情形應(yīng)及時備案，告知村民自覺按照轉(zhuǎn)包程序進(jìn)行，同時增強(qiáng)村民的備案意識，而村集體也應(yīng)做好自身的監(jiān)督工作。

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（作者單位：南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）