農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點研究

陳華堂，張羽翔

（中國灌溉排水發(fā)展中心，100053，北京）

中華人民共和國成立后，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人民大興水利，農(nóng)田水利建設(shè)迅猛發(fā)展。針對農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度缺失、管護機制薄弱等問題，圍繞農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度的改革和創(chuàng)新運行管護機制等工作也一直在努力探索推進。2014年中央1號文件提出 “完善農(nóng)田水利建設(shè)管護機制，開展農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點，落實小型水利工程管護主體、責(zé)任和經(jīng)費”。

為貫徹黨的十八大、十八屆三中全會精神，落實2014年中央1號文件決策部署，水利部、財政部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點工作的通知》（水農(nóng)〔2014〕287號），以及《關(guān)于公布全國農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點縣的通知》（辦農(nóng)水〔2015〕1 號），明確在全國范圍內(nèi)開展試點工作，切實深化改革，不斷創(chuàng)新完善農(nóng)田水利建設(shè)與管理體制機制。

一、試點縣計劃實施任務(wù)及完成情況

2015年，水利部、財政部、國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于公布全國農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新管護機制試點縣的通知》，確定了全國28個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）100個縣作為農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點縣。2017年12月，三部委印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點驗收工作的通知》（辦農(nóng)水〔2017〕194號），要求試點縣、各省逐級開展試點驗收工作，形成試點總結(jié)報告以及相關(guān)資料上報水利部、財政部、國家發(fā)改委。

根據(jù)各省份上報情況統(tǒng)計，96個試點縣計劃實施任務(wù)695項，實際完成690項，總體目標(biāo)任務(wù)完成率達到99%，其中鼓勵和扶持農(nóng)民用水戶協(xié)會等專業(yè)合作組織發(fā)展任務(wù)超額完成，探索完善項目補助方式、產(chǎn)權(quán)抵押借貸融資、研究制定農(nóng)業(yè)水價改革及精準(zhǔn)補貼等辦法、創(chuàng)新改革方式4類任務(wù)未全額完成。各項任務(wù)完成情況詳見表1。

二、試點取得的成效

1.資金籌措多元化，建設(shè)資本社會化

各地為籌集建設(shè)和管護資金，以財政資金為主渠道，不斷探索多元化多渠道投入機制，以項目管理改革和產(chǎn)權(quán)改革為基礎(chǔ)，積極探索社會資本、銀行貸款等抵押借貸融資資金支持農(nóng)田建設(shè)管理的路徑，激發(fā)了市場和廣大群眾參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和運行管護的積極性。

云南省開遠市、陸良縣等51個試點縣充分發(fā)揮市場機制作用，積極引入社會資本建設(shè)管理農(nóng)田水利工程，形成了PPP、以獎代補、BOO、BOT、“公司+合作社+農(nóng)戶”等多種合作模式，以政府補助資金5.65億元吸引社會資本投入7.27億元。

表1 試點任務(wù)計劃及完成情況

2.建設(shè)管理一體化，項目信息透明化

通過實行建管一體化，各地積極鼓勵和支持農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、村組集體以及新型主體（家庭農(nóng)場、項目管理公司等）作為項目法人，開展小型農(nóng)田水利項目申報、工程建設(shè)和建后運維，使建管合二為一，減少審批程序，加快項目建設(shè)進度，既提高了工程建設(shè)質(zhì)量和進度，又降低了政府部門的管理成本，極大提高了政府的資金使用效率。

浙江省開化縣、福建省泰寧縣等82個試點縣建立項目建設(shè)管理公示公開制度，及時公示項目招標(biāo)、施工進度、經(jīng)費支出、監(jiān)督電話等信息，提高項目區(qū)群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓群眾充分了解工程內(nèi)容、工程用途、使用范圍、建設(shè)者、管理職責(zé)等情況；部分示范縣還推行了農(nóng)民質(zhì)量監(jiān)督員制度，極大調(diào)動了群眾關(guān)心水利工程建設(shè)的積極性，保障了項目順利實施。

3.獎補措施本土化，參與主體常態(tài)化

河北、重慶、河南等省份的55個試點縣結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，探索“先建后補”“以獎代補”等項目補助模式，制定獎補政策，對改革項目給予不同比例的財政補助。通過這些惠民政策的激勵，極大地調(diào)動了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、群眾等項目主體參與農(nóng)田水利建設(shè)的積極性，同時節(jié)省了政府投資。河北、河南、安徽、湖南、重慶、四川、廣西等省區(qū)針對小型農(nóng)田水利項目零星分散、工程規(guī)模小、投資少等特點，改革建設(shè)模式，通過“先建后補”“以獎代補”等方式，調(diào)動農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民用水合作組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會資本等參與農(nóng)田水利建設(shè)管理的積極性，有效解決了小型農(nóng)田水利建設(shè)由政府包攬實施模式中存在的前期程序多、建設(shè)成本高、施工周期長等傳統(tǒng)頑疾，取得了較為成熟的經(jīng)驗。

各試點縣積極探索并不斷完善“以獎代補、先建后補”的建設(shè)模式，天津、河南、遼寧、寧夏等省份制定了獎補相關(guān)管理辦法，明確了獎補方式和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了獎補流程，累計發(fā)放獎補資金14.48億元，受益農(nóng)戶達126萬戶。

4.工程產(chǎn)權(quán)明晰化，水利經(jīng)營市場化

各地緊緊圍繞工程產(chǎn)權(quán)制度改革這個核心設(shè)計總體方案，按照中央相關(guān)文件精神和“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，明晰工程所有權(quán)，允許財政補助形成的小型農(nóng)田水利設(shè)施由農(nóng)民、農(nóng)民用水合作組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等持有和管護。截至2017年年底，多省份推行了“兩證一書”制度，確定工程產(chǎn)權(quán)主體頒發(fā)所有權(quán)證，落實管護主體頒發(fā)工程使用權(quán)證，明確了各方責(zé)任，簽訂了管護責(zé)任書。試點縣農(nóng)田水利設(shè)施共106.41萬處，試點涉及的65.93萬處中已頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證 （使用權(quán)證）的有74.61萬處。產(chǎn)權(quán)主體主要有農(nóng)戶、用水合作組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、村組集體以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以村組集體為主。其中，村組集體為主體的共51.66萬處，占76%；農(nóng)戶以及農(nóng)民用水合作組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體持有和管護的，分別占比10%和9%。

在明晰工程產(chǎn)權(quán)主體和進行資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，部分試點縣嘗試搞活農(nóng)田水利設(shè)施經(jīng)營權(quán)，積極探索將農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺、量化股權(quán)等，通過拍賣、租賃、承包、股份合作等方式，建立健全產(chǎn)權(quán)交易、轉(zhuǎn)讓、抵押機制，讓農(nóng)田水利設(shè)施釋放更多紅利。

5.管護模式多樣化，主體增長持續(xù)化

各地堅持建管并重，把工程管護放在更加突出位置，落實工程管護主體、責(zé)任和經(jīng)費，實現(xiàn)工程長效良性運行。各地加快推進農(nóng)田水利工程管護機制改革，在管護模式上做好加法，采取政府購買服務(wù)、財政獎補等方式，積極培育和引導(dǎo)種糧大戶、農(nóng)民用水合作組織、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)管護公司等參與工程管護。試點縣共籌集維修養(yǎng)護經(jīng)費15.51億元，實際支出15.45億元，其中財政購買專業(yè)化服務(wù)資金規(guī)模2.06億元，占實際支出經(jīng)費的13%。試點縣維修養(yǎng)護經(jīng)費使用主體以水管單位、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織、村組集體為主。

為保證項目長效良性運行，各地鼓勵支持農(nóng)民用水合作組織、社會化服務(wù)組織等專業(yè)合作社成為農(nóng)田水利項目的申報、實施和管護主體，專業(yè)合作組織多元發(fā)展、量質(zhì)齊升。試點縣累計建立專業(yè)合作組織11 566個，其中新增3 860個，較改革前增加了50%。其中，建立農(nóng)民用水合作組織數(shù)量8 715個，新增3 340個，比改革前增加了62%；建立社會化服務(wù)組織數(shù)量2 851個，其中新增520個，比改革前增加了22%。

6.水價改革綜合化，獎勵補貼精準(zhǔn)化

各地因地制宜，穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革和精準(zhǔn)補貼試點工作。青海、江蘇、陜西、遼寧等省份的32個縣結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革和精準(zhǔn)補貼試點工作，積極推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，或以點帶面，或依托涉水項目，總結(jié)積累經(jīng)驗并逐步推廣。同時，通過精準(zhǔn)補貼對象、補貼標(biāo)準(zhǔn)、補貼方式，加強灌溉渠系的有效維護，減少了水資源浪費，提高了水資源利用率，降低了農(nóng)業(yè)綜合水價，提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。

三、存在的主要問題

1.配套制度不夠完善，改革落地存在困難

近年，為了更好地推進農(nóng)田水利工程改革，國家相關(guān)部委陸續(xù)出臺了一系列文件和意見，各省份和試點縣也相應(yīng)制定了改革辦法。但在產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，各地現(xiàn)狀條件越來越復(fù)雜，不斷出現(xiàn)新的問題，部分管理制度不能適應(yīng)現(xiàn)階段改革發(fā)展的要求。部分地區(qū)因地制宜創(chuàng)新機制，形成新的合作模式和管理模式，但已有的管理制度和政策文件存在差異和矛盾，制約了試點工作推進；部分地區(qū)的改革配套政策和措施還不夠完善，改革任務(wù)難以全面落實。此外，社會化管護公司尚屬新生事物，其登記、備案等資質(zhì)管理程序還不完善，優(yōu)勝劣汰機制尚未建立，管理水平有待提高。一些有服務(wù)能力的涉水工程公司沒有取得相應(yīng)的水利施工資質(zhì)，往往被擋在門外。

2.部門協(xié)作有待強化，產(chǎn)權(quán)改革深度不夠

農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)不僅涉及工程本身，更涉及與之緊密相關(guān)的水資源、土地資源等多項要素，權(quán)益關(guān)系十分復(fù)雜。歷史上，大量農(nóng)田水利工程最先由村組集體和農(nóng)民投工投勞興建，一些工程初始投資已經(jīng)折舊殆盡，后來政府又大量投資更新改造，在許多試點縣開展涉水項目建設(shè)的部門并不止水利一家，如財政部門的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、國土部門的土地平整項目和扶貧辦的農(nóng)田水利項目等，投資多元化、權(quán)責(zé)復(fù)雜化，使得投資主體與管護主體、所有權(quán)與使用權(quán)對應(yīng)關(guān)系更加復(fù)雜，部分地區(qū)存在確權(quán)困難。農(nóng)田水利設(shè)施是土地附著物，土地和水資源歸國家所有，土地權(quán)和農(nóng)田水利項目產(chǎn)權(quán)又存在矛盾，部分示范縣在發(fā)放產(chǎn)權(quán)證時，發(fā)現(xiàn)缺少相應(yīng)的法規(guī)依據(jù)。部分農(nóng)田水利設(shè)施跨村組、跨流域，產(chǎn)權(quán)及維修責(zé)任都存在糾紛。部分農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革后，經(jīng)營者太偏重于經(jīng)營性，與農(nóng)戶間的矛盾逐漸顯現(xiàn)，同時在小型水利設(shè)施的管理和維修等方面，出現(xiàn)了集體無力投、經(jīng)營者不想投的兩難局面。

表2 部分示范縣頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證情況

盡管試點縣基本明晰了工程產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)證也大部分頒發(fā)到位，但部分地區(qū)離既定發(fā)展目標(biāo)還有一定差距。天津、河北、江蘇、江西等省份的69個試點縣對試點涉及的農(nóng)田水利設(shè)施均頒發(fā)了產(chǎn)權(quán)證，但是遼寧、浙江、山東等省份的16個試點縣產(chǎn)權(quán)證發(fā)放比例（已頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的農(nóng)田水利設(shè)施數(shù)量與試點涉及的農(nóng)田水利設(shè)施相比）不到50%，其中有9個示范縣實施產(chǎn)權(quán)證比例甚至不到10%，見表2。

3.產(chǎn)權(quán)抵押評估復(fù)雜，貸款融資阻力較大

農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)抵押借貸融資以其價值評估作為基礎(chǔ)，但農(nóng)田水利設(shè)施價值評估沒有固定標(biāo)準(zhǔn)，為金融機構(gòu)介入農(nóng)村水利改革設(shè)置了障礙。如農(nóng)民自己投資建設(shè)的農(nóng)業(yè)機井和其他類似設(shè)施，即使已獲得當(dāng)?shù)卣l(fā)放的產(chǎn)權(quán)證，但用產(chǎn)權(quán)證進行融資貸款時，由于金融機構(gòu)沒有農(nóng)田水利設(shè)施進行抵押貸款的先例，沒有相應(yīng)的規(guī)章制度或辦法遵循，不知如何處理此類業(yè)務(wù)，有些銀行干脆就不受理。

另一方面，農(nóng)業(yè)設(shè)施不同于房產(chǎn)等固定資產(chǎn)，即使銀行同意貸款，但由于對農(nóng)業(yè)設(shè)施進行評價估值缺乏依據(jù)或參考，無法確定貸款額度，使得產(chǎn)權(quán)抵押貸款融資工作推動十分困難。此外，由于小山塘、渠道、提灌站、農(nóng)村人飲等水利工程具有公益性強、投資回報率低等特點，社會資本投資難以盈利，以致對該類水利工程多元化投資改革乏人問津。

4.群眾接受意愿不高，水價改革推行緩慢

2004年以來，國家出臺了一系列減輕農(nóng)民負擔(dān)和惠農(nóng)富農(nóng)政策，逐步取消了“兩工”，實施了“二補一降”，通過發(fā)放糧食補貼、良種補貼，降低直至完全取消了農(nóng)業(yè)稅費。習(xí)慣了享受國家補貼政策而不需要支付任何農(nóng)業(yè)稅費，農(nóng)民（尤其貧困地區(qū)）對水費計收特別敏感。雖然農(nóng)業(yè)水價綜合改革致力于緩解水資源短缺的壓力和農(nóng)田水利工程的可持續(xù)運行，但農(nóng)民關(guān)心的是與他們經(jīng)濟利益密切掛鉤的水價高低問題。

由于群眾接受意愿不高，水權(quán)意識淡薄，對節(jié)水灌溉制度和技術(shù)的應(yīng)用推廣積極性不高，當(dāng)水價上漲時，農(nóng)民就會出現(xiàn)抵觸情緒，拒繳水費，有些農(nóng)戶甚至不承認(rèn)縣級政府的水價批復(fù)文件。而在江西、福建等水資源豐富地區(qū)，通常情況下灌溉用水充足且無需付費，對要求繳納水費的水價改革群眾不接受；河南省試點地區(qū)地表水占用水總量的比重約為90%，而河南省內(nèi)地表水本身并沒有現(xiàn)行的水價制度，在此基礎(chǔ)上要提高水價，對群眾來說更是難以接受。

5.管護經(jīng)費來源單一，管護主體動能不足

目前，示范縣維修養(yǎng)護經(jīng)費（除小部分地區(qū)未填寫管護資金外）共15.51億元占建設(shè)資金的25%，且財政資金占比達79%，財政依賴度較大。河南、遼寧等省份的37個示范縣管護經(jīng)費100%依靠財政經(jīng)費，其他57個示范縣除財政經(jīng)費外通過水費以及其他渠道籌集的經(jīng)費也僅占21%，管護經(jīng)費的籌集方式較為單一。同時，與項目建設(shè)經(jīng)費相比，有37個試點縣的管護資金都不到建設(shè)資金的25%，低于平均比例。這部分示范縣管護經(jīng)費體量較小，現(xiàn)有經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)偏低，利潤較少，難以支撐工程建后的運行維護費用。

目前，試點縣管護主體以水管單位、農(nóng)民用水戶協(xié)會、村組集體等為主。用水戶協(xié)會對協(xié)會成員工作進行分工，配備了辦公場所和辦公設(shè)備，但在實際運行中沒有收入來源和資金支持，用水戶協(xié)會處境艱難，加上不同部門政策要求不同，一些行政審批和年檢都要收費，更使協(xié)會運作雪上加霜。

6.基層服務(wù)體系薄弱，技術(shù)經(jīng)費人才匱乏

基層水利部門是縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級從事試點工作的相關(guān)水利部門，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（務(wù)）站建設(shè)基本達標(biāo)，但基層水利服務(wù)體系專業(yè)技術(shù)力量依然薄弱，主要表現(xiàn)在：①人員數(shù)量不足，工作人員業(yè)務(wù)不精、經(jīng)驗欠缺，工作經(jīng)費短缺。如江西、陜西等省份提出，由于縣級技術(shù)力量比較薄弱，理論水平不高，試點建設(shè)沒有可借鑒的經(jīng)驗，整體設(shè)計、實施方式和實施步驟上均存在不足，導(dǎo)致試點工作在推進中困難重重，試點工作進展滯后。②工作經(jīng)費短缺也是影響建管一體化運行的主要原因，改革工作中的培訓(xùn)、宣傳、摸底調(diào)查、清產(chǎn)核資、登記造冊、張榜公布、證書制作、資料整編、總結(jié)等工作都需要經(jīng)費支撐。③基層工作人員流失。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站、農(nóng)民用水合作組織、專業(yè)化服務(wù)隊伍和小型水利工程管理單位等地處偏僻，工資較低，事務(wù)繁雜，人員流失嚴(yán)重，支撐試點縣（市）全區(qū)域內(nèi)的農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點工作非常困難。