從統(tǒng)一監(jiān)管到雙峰監(jiān)管：英國金融監(jiān)管改革法案的演進及啟示

陳斌彬

摘 要：近年來，各國在深刻反思2008年金融危機原因和總結(jié)本國金融監(jiān)管內(nèi)在缺陷的同時，亦紛紛推出了各式的金融監(jiān)管改革法案。在這其中，英國的表現(xiàn)最為顯眼和引入注目。其從2009年7月開始，就孜孜于探索本國金融監(jiān)管改革方案的優(yōu)化，并在《2000年金融服務(wù)與市場法》的基礎(chǔ)上接連出臺了《2010年金融服務(wù)法》《2012年金融服務(wù)法》和《2016年英格蘭銀行與金融服務(wù)法》三部修正法案，終以全新的雙峰監(jiān)管制度取代了先前以FSA為中心的統(tǒng)一監(jiān)管體制。雖然金融監(jiān)管并無“最優(yōu)模式”可依，但英國在本輪改革中對宏觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的重視，并從立法上新設(shè)專門機構(gòu)分而治之的舉措不但改進了以往只專注單個金融機構(gòu)風險而忽視系統(tǒng)性風險的不足，而且突破了審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管混為一體的窠臼，[JP3]極大提升了對金融消費者保護的層次。當前，我國的金融監(jiān)管法亦存在著系統(tǒng)性風險防范缺失和對金融消費者保護乏力這兩大軟肋，英國的做法頗具一定的啟示和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)一監(jiān)管;雙峰監(jiān)管;行為監(jiān)管;審慎監(jiān)管

中圖分類號：D922.28文獻標識碼：A

文章編號：1006-1398（2019）02-0085-11

人類歷史上每次重大的金融危機，都會促使危機所在國對金融監(jiān)管理論和實踐進行反思。換言之，金融監(jiān)管改革一向具有“危機引致”的歷史特征。正是歷次金融危機造成的市場崩潰和得以動員起來的強大社會力量促成了各國政府進行一次又一次的金融監(jiān)管變革。2008年全球金融危機所引發(fā)的各國金融監(jiān)管制度變革與重建的熱潮就是典型的一例。迄今為止，危機引發(fā)的這股熱潮仍方興未艾，余波未了。在這其中，英國的表現(xiàn)最為顯眼和引人關(guān)注。在歷經(jīng)危機給本國金融體系帶來巨大沖擊的錐心之痛后，一向以穩(wěn)健性著稱的英國政府也在社會政治壓力下“破釜沉舟”般地對其金融監(jiān)管機構(gòu)設(shè)計及職責分配進行重大的調(diào)整，將危機前的“統(tǒng)一監(jiān)管”變?yōu)楫斍暗摹半p峰監(jiān)管”，試圖從源頭上破解系統(tǒng)性風險監(jiān)管缺失和金融消費者保護不足之困境。本文擬對英國的這一變革過程做一縱深的剖析和述評，并在此基礎(chǔ)上挖掘新體制的閃光之處，籍以為我國時下正在進行的金融監(jiān)管改革提供有益的鏡鑒窗口。

一?以FSA為中心的統(tǒng)一監(jiān)管：危機前英國金融監(jiān)管體制缺陷之檢視

統(tǒng)一監(jiān)管作為一種金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)，又稱“單一監(jiān)管”或“全能監(jiān)管”，是與多邊監(jiān)管和雙峰監(jiān)管相對稱的概念，意指由一個統(tǒng)一的機構(gòu)實施對所有金融機構(gòu)、金融產(chǎn)品和金融市場的監(jiān)管。吳風云、趙靜梅：《統(tǒng)一監(jiān)管與多邊監(jiān)管的悖論：金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)理論初探》，《金融研究》2002年第9期，第80頁。該監(jiān)管機構(gòu)不僅要全面負責下轄金融企業(yè)的審慎經(jīng)營、金融市場的安全穩(wěn)定及系統(tǒng)性風險的防范，還要負責金融消費者權(quán)益的保護。作為全球率先采用統(tǒng)一監(jiān)管的國家，英國的統(tǒng)一監(jiān)管體制濫觴于1997年10月金融服務(wù)監(jiān)管局（Financial Services Authority， 以下簡稱FSA）的成立。彼時在1986年“金融大爆炸”事件的影響下，英國金融業(yè)正從分業(yè)經(jīng)營邁向混業(yè)經(jīng)營，加之霸菱銀行和巴林銀行接連倒閉的負效應(yīng)，朝野上下對當時英國施行的多邊（分業(yè)）監(jiān)管模式頗有怨言。根據(jù)英國《1986年金融服務(wù)法》所確立的“分業(yè)監(jiān)管與市場自律相結(jié)合”體制，1997年之前，英國金融業(yè)實行的是“多邊監(jiān)管”，共有包括英格蘭銀行審慎監(jiān)管司、證券與投資管理局、私人投資監(jiān)管局、投資監(jiān)管局、證券與期貨管理局、房屋協(xié)會委員會、財政部保險業(yè)董事會、互助會委員會和友好協(xié)會委員會9家監(jiān)管機構(gòu)分別行使對銀行業(yè)、保險業(yè)、證券投資業(yè)、房屋協(xié)會等機構(gòu)的監(jiān)管職能。于是，1997年5月剛上臺的工黨政府為順應(yīng)民聲，竭力主張改革既有的金融監(jiān)管體制，將包括英格蘭銀行在內(nèi)的9家監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力剝離出去，統(tǒng)一轉(zhuǎn)至新成立的FSA。接著，為了確保FSA統(tǒng)攝上述全部金融監(jiān)管權(quán)力的合法性，工黨政府又三度推動議會于2000年6月14日通過了《2000年金融服務(wù)及市場法》（Financial Services and Markets Act 2000），明文賦予FSA統(tǒng)一行使對銀行業(yè)、保險業(yè)及證券業(yè)等金融業(yè)的監(jiān)管職能，從而揭開了英國統(tǒng)一金融監(jiān)管體制的序幕。英國《2000年金融服務(wù)及市場法》共有30部分，433條，有超過半數(shù)的條款涉及金融監(jiān)管（如監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管體制、市場準入、資格認證、發(fā)行上市與金融服務(wù)賠償?shù)确矫妫┑脑敿氁?guī)定，本質(zhì)上是一部金融監(jiān)管法。無疑，作為全球金融業(yè)歷史發(fā)展最為悠久的金融大國，英國統(tǒng)一監(jiān)管的引入很快就成為許多國家競相學習效仿的對象。有調(diào)查表明，截至2005年，全球至少有包括德國、日本、韓國、瑞士等46個國家或地區(qū)采取了統(tǒng)一監(jiān)管模式。祁斌：《各國金融監(jiān)管體系報告》，《當代金融家》2006年第10期。一時間，很多學者對之推崇備至，紛紛撰文稱其代表了當時先進監(jiān)管體制的發(fā)展方向，是應(yīng)對金融混業(yè)經(jīng)營的一種最佳監(jiān)管模式。

然“世易時移，變法宜矣”，2008年金融危機的來襲使得英國多年來“引以為豪”的統(tǒng)一監(jiān)管體制遭受了前所未有的壓力和考驗，并暴露出如下的兩大問題與弊端：

（一）宏觀審慎監(jiān)管缺位

宏觀審慎監(jiān)管的概念最早提出于20世紀70年代，但直到2008年金融危機前并沒有引起各國足夠的關(guān)注。史建平、高宇：《宏觀審慎監(jiān)管理論研究綜述》，《國際金融研究》2011年第8期，第66頁。作為世界金融大國的英國亦然。雖然《2000年金融服務(wù)及市場法》規(guī)定英格蘭銀行專門負責制定貨幣政策和金融市場穩(wěn)定，財政部負責監(jiān)管框架及政策制定，F(xiàn)SA負責金融市場審慎監(jiān)管，三方各有分工，但對宏觀經(jīng)濟政策（財政政策或貨幣政策）和微觀審慎監(jiān)管之間可能產(chǎn)生導(dǎo)致系統(tǒng)性風險因素的宏觀審慎上，究竟應(yīng)由哪個機構(gòu)執(zhí)掌大局或三機構(gòu)間應(yīng)如何進行信息交換以應(yīng)對此問題，該法付諸闕如。這就導(dǎo)致英格蘭銀行雖有穩(wěn)定金融體系之義務(wù)，但缺乏相應(yīng)的政策工具或手段;財政部雖有維護法規(guī)和整體制度框架的責任，但在金融危機發(fā)生時卻缺乏公共資金的決策職責;而FSA雖為名義上的單一監(jiān)管者，但法律也沒有對其在宏觀審慎管理中的角色進行清晰的規(guī)定，故其自創(chuàng)設(shè)以來只鎖定于微觀審慎監(jiān)管，從未進行過宏觀審慎管理。對此情形，英國銀行家協(xié)會（BBA）描繪道，三方在危機爆發(fā)時，沒有事先的有效溝通，以針對危機解釋“最后貸款人聲明”，致使大家均未能識別金融系統(tǒng)性風險問題和針對該問題及早采取風險降低措施。英國議會在2007年的年度報告中也指出，當年匆匆建立的FSA，雖然掌握了金融監(jiān)管的大權(quán)，但其與中央銀行及財政部的關(guān)系仍然沒有得到充分的考慮和解決，在危機應(yīng)對時出現(xiàn)了危機處理主導(dǎo)者的空缺，以致北巖銀行事件發(fā)生時，受美國次貸危機的波及，2007年9月14日至16日，作為英國五大抵押貸款銀行的北巖銀行（Northern Rock Bank）發(fā)生了150年英國首次銀行擠兌事件。大量儲戶在兩天之內(nèi)提現(xiàn)近20億英鎊，對英國金融體系的穩(wěn)定造成了巨大的沖擊。三機構(gòu)相互推諉，預(yù)警遲滯，沒有制定出行之有效的救助方案。事實確為如此，就在2007年9月北巖銀行發(fā)生擠兌的前一周，F(xiàn)SA還一再堅稱該行擁有14.4%的資本充足率，遠高于《巴塞爾資本新協(xié)議》的要求，完全“具備清償能力”。正是由于FSA的監(jiān)管麻痹和未能及時的通報，導(dǎo)致英格蘭銀行的援救資金未能在第一時間撥付給北巖銀行，從而引起存款人大面積的恐慌，釀成監(jiān)管災(zāi)難?？梢?，英國統(tǒng)一監(jiān)管體制應(yīng)對危機失靈的一大癥結(jié)在于對FSA出現(xiàn)監(jiān)管遲滯和監(jiān)管松懈如何應(yīng)對并無明確的預(yù)警與解決方案。申言之，在該體制下，F(xiàn)SA實際上只是將先前多個監(jiān)管機構(gòu)置于其管理之下，其沿襲的仍然是以確保單個金融機構(gòu)安全與穩(wěn)健的微觀審慎監(jiān)管，并沒有真正肩負起監(jiān)管整個金融體系之權(quán)責，加之外部問責機制的缺乏，結(jié)果讓彼時英國的系統(tǒng)性風險陷入無人識別和防范的危險之境，危機自然愈演愈烈。

（二）行為監(jiān)管乏力

在英國，通常一項政府決定的通過需以一個獨立委員會的報告為基礎(chǔ)，再通過“白皮書”來闡明政府的立法意圖，但FSA的組建是當時工黨政府在上臺一周內(nèi)做出的決定，且未經(jīng)任何征詢民意或討論的程序。這一倉促的舉措，使財政部原本要設(shè)置一個獨立于銀行審慎監(jiān)管的商業(yè)行為監(jiān)管的計劃被擱置，結(jié)果導(dǎo)致行為監(jiān)管只能依附于審慎監(jiān)管而交由FSA統(tǒng)一承擔和行使。然而，行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管目標各異：前者是以確保市場公正透明、保護金融消費者為目標;而后者則以保證金融機構(gòu)穩(wěn)健運行，關(guān)注金融機構(gòu)的安全和健康發(fā)展為歸依。故而在消費者與金融機構(gòu)存在嚴重利益沖突的場合下，手握兩種監(jiān)管權(quán)限的FSA一旦平衡不周，就很容易陷入顧此失彼，傷及一方的監(jiān)管困境。因此，包括經(jīng)濟學泰勒（Taylor）在內(nèi)的很多學者一直對這兩種職能合一的統(tǒng)一監(jiān)管及其有效性提出質(zhì)疑。同時，作為獨立的非政府機構(gòu)，F(xiàn)SA的預(yù)算主要來自對被監(jiān)管機構(gòu)的收費。這就決定了其可能會傾向于選擇以比較合作方式實施審慎監(jiān)管而置行為監(jiān)管于次要地位。英國財政部在2010年報告中就批評FSA在金融危機發(fā)生之前，過度依賴對規(guī)則和指引教條的遵循，拘泥于金融機構(gòu)的資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、貸款損失準備、風險集中度、流動性等審慎指標的安全上，而較忽略其經(jīng)營行為對金融消費者的可能負面影響。事實上，F(xiàn)SA這種重審慎監(jiān)管而輕行為監(jiān)管的偏好早已為人們所揭發(fā)。英國愛馬仕（Hermes）金融咨詢公司董事馬丁·伍茲（Martin Woods）曾撰文直陳FSA在查處受監(jiān)管銀行等機構(gòu)的一些不實陳述、信息缺失或提供誤導(dǎo)性信息等違法行為時，常以“違規(guī)銷售”（mis-selling）簡單處罰了之，結(jié)果使得部分銀行家心生被“豁免”的僥幸心理，因為這些行為本來都足夠歸入欺詐或詐騙等刑事犯罪之列。同樣，面對危機前北巖銀行日益擴張的掠奪性抵押貸款業(yè)務(wù)，F(xiàn)SA非但沒有對其損及消費者權(quán)益的風險進行早期預(yù)警與糾正，反而置若罔聞，默認了這種業(yè)務(wù)的合理性。為此，這位有識人士呼吁FSA應(yīng)當樹立起市場威信，讓金融機構(gòu)感到畏懼，否則依然執(zhí)迷不悟，未來將看到投資者和消費者的信心受到進一步侵蝕。

二?從統(tǒng)一監(jiān)管到雙峰監(jiān)管：英國金融監(jiān)管改革法案的演進

（一）統(tǒng)一監(jiān)管的強化：《2010年金融服務(wù)法》

雖然金融危機所揭示的上述監(jiān)管問題，反映了危機前以FSA為中心的統(tǒng)一監(jiān)管體制的諸多不足，迫使英國政府不得不進行反思和改革，但危機后英國改革的首選并非將統(tǒng)一監(jiān)管體制推倒重來，而是選擇對之進行“補丁升級”式的修補。2009年7月，為解決危機所暴露的上述監(jiān)管偏頗，英國財政部發(fā)布了《改革金融市場》（Reforming Financial Market）白皮書，提出了危機后首份金融監(jiān)管改革計劃和方案。該白皮書對FSA在危機應(yīng)對和英國整個金融監(jiān)管系統(tǒng)提出了許多建議，主張在全面維持既有的以FSA為中心統(tǒng)一監(jiān)管體制基礎(chǔ)上將重點放在FSA監(jiān)管職權(quán)的擴大與金融消費者權(quán)益保護的加強上。2009年11月19日，工黨政府將白皮書的主要內(nèi)容以法案的形式提交給議會審議。2010年4月8日，英國議會批準通過形成了《2010年金融服務(wù)法》。該法的最大亮點就是在《2000年金融服務(wù)與市場法》的基礎(chǔ)上進一步擴大和強化了FSA的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)力。具體有：在宏觀審慎方面，增列“維護金融穩(wěn)定”為FSA的法定監(jiān)管目標，賦予FSA有權(quán)要求所有被監(jiān)管者制定復(fù)蘇及解決方案;在加強金融消費者保護方面，設(shè)立金融消費者金融教育機構(gòu)，明令FSA負責調(diào)查“消費者賠償計劃”實施情況和采取相關(guān)措施;增加FSA對金融機構(gòu)高管薪酬和賣空交易方面的監(jiān)管權(quán)，包括制定被監(jiān)管者薪酬政策的一般規(guī)定，要求當事人披露有關(guān)賣空交易的信息及在緊急情形下禁止賣空交易發(fā)生等。

由上可見，與人們想象的不同，《2010年金融服務(wù)法》非但沒有拋棄，而且還維護和強化了危機前由《2000年金融服務(wù)與市場法》所確立的統(tǒng)一監(jiān)管體制。究其因，統(tǒng)一監(jiān)管體制乃是工黨上臺后的一大“杰作”。在當時工黨政府看來，金融危機在英國的出現(xiàn)并非統(tǒng)一監(jiān)管體制自身的缺陷，而是FSA自身的監(jiān)管權(quán)責不明和監(jiān)管松懈所致，故重整FSA才是避免危機重生的根本之道。在此認知下，工黨政府必然會趁著新一輪大選來臨和議會解散之際，想方設(shè)法利用其在議會占據(jù)多數(shù)的優(yōu)勢從立法上強化和擴大FSA的監(jiān)管職責，促其能真正成為肩負維護英國宏、微觀金融穩(wěn)定和金融消費者保護的全能監(jiān)管者，從而確保自己當初煞費苦心引入的統(tǒng)一監(jiān)管模式能在人們“詬病”中得以延續(xù)。

（二）準雙峰監(jiān)管的形成：《2012年金融服務(wù)法》

誠如有學者所言，政黨交替在英國監(jiān)管方案發(fā)生逆轉(zhuǎn)性變化的過程中起了決定性作用。廖凡、張怡：《英國金融監(jiān)管體制改革的最新發(fā)展及其啟示》，《金融監(jiān)管研究》2012年第2期，第89頁。與工黨不同，2010年5月新上臺的保守黨和自由黨聯(lián)合政府則竭力反對以FSA為中心的統(tǒng)一監(jiān)管體制，斥其成立乃因工黨當年的草率決定，而非適應(yīng)金融市場的發(fā)展特質(zhì)，主張唯有對現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制進行更徹底改革，包括撤銷FSA，賦予英格蘭銀行宏觀審慎監(jiān)管職責和建立專門的金融消費者保護機構(gòu)，才能從根本上解決上述危機所暴露出的系列問題。為此，從2010年7月開始，保守黨政府就陸續(xù)發(fā)布了《金融監(jiān)管新方案：認識、焦點和穩(wěn)定》《金融監(jiān)管新方案：建立更穩(wěn)定的體系》與《金融監(jiān)管新方案：改革藍圖》等一系列金融監(jiān)管改革方案。其中，《金融監(jiān)管新方案：改革藍圖》較為全面闡析了政府監(jiān)管改革的設(shè)想，并作為法律議案于2012年1月26日被提交議會批準。2012年12月19日，議會通過議案并經(jīng)女王的御準形成了《2012年金融服務(wù)法》（Financial Services Act 2012），并于2013年4月1日正式生效，從而開啟了二戰(zhàn)以來英國最徹底的一次金融監(jiān)管改革。

此次金融監(jiān)管改革最引人注目的舉措就是在監(jiān)管架構(gòu)上撤除了曾經(jīng)作為英國銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)單一監(jiān)管者的FSA，代之以獨立的審慎監(jiān)管機關(guān)和行為監(jiān)管機關(guān)，也即新設(shè)立的審慎監(jiān)管局（Prudential Regulation Authority，以下簡稱PRA）和金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，以下簡稱FCA）。其中，PRA是英格蘭銀行的附屬機構(gòu)，負責對所有銀行、證券經(jīng)紀商、保險公司及其他投資公司的微觀審慎監(jiān)管。其首要目標是通過對金融機構(gòu)的有效監(jiān)管，促進金融系統(tǒng)的穩(wěn)定與審慎運行，并將金融機構(gòu)對金融體系的負面影響最小化。在實現(xiàn)此目標的過程中，PRA需在英格蘭銀行或財政部的監(jiān)督下，采取符合規(guī)定的行動;而FCA則完全獨立于英格蘭銀行，對財政部和議會負責，主要負責包括銀行、證券、保險在內(nèi)的所有金融機構(gòu)的行為監(jiān)管，即對金融機構(gòu)經(jīng)營中出現(xiàn)的有損消費者保護、市場誠信和競爭的行為進行快速而果斷的干預(yù)與制止。同時，在英格蘭銀行內(nèi)部設(shè)立金融政策委員會（Financial Policy Committee，以下簡稱FPC），協(xié)助英格蘭銀行制定貨幣政策并實施宏觀審慎監(jiān)管。由于FPC擁有對政府宏觀審慎政策工具的管控權(quán)，其可以通過識別和判斷系統(tǒng)性風險來實現(xiàn)金融系統(tǒng)穩(wěn)定性，從而彌補先前金融系統(tǒng)在整體穩(wěn)定方面的監(jiān)管疏漏。

可見，《2012年金融服務(wù)法》在監(jiān)管體制變革上采用的是一種類“雙峰監(jiān)管”（Twin Peaks Regulation）模式。“雙峰監(jiān)管”一詞最早出現(xiàn)在英國經(jīng)濟學家泰勒1995年發(fā)表的《雙峰監(jiān)管：新世紀的監(jiān)管結(jié)構(gòu)》一文。泰勒認為，金融監(jiān)管的目標可以概括為兩個：確保系統(tǒng)穩(wěn)定（審慎監(jiān)管）和保障消費者權(quán)益（行為監(jiān)管）。兩者在監(jiān)管理念、思路和專業(yè)方面的要求完全不同。因此，政府不應(yīng)將兩者合二為一地置于一個機構(gòu)之下，而應(yīng)相應(yīng)地成立兩個相互獨立的審慎監(jiān)管機構(gòu)和行為監(jiān)管機構(gòu)才能更加專業(yè)地實現(xiàn)上述的兩個目標，即讓前者負責維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定和確保金融機構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營;后者負責保護金融消費者權(quán)益和防止市場欺詐行為的發(fā)生。Michael Taylor.Twin peaks： A Regulatory Structure of the New Century.Center for the Study of Financial Innovation， London， December 1995.無疑，《2012年金融服務(wù)法》在監(jiān)管框架設(shè)計上已非常接近泰勒所定義的雙峰監(jiān)管。其突破了以往審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管混為一體的窠臼，將金融消費者保護職能從審慎監(jiān)管機構(gòu)分離出來，交由獨立的FCA承擔;同時又賦予英格蘭銀行宏觀審慎監(jiān)管者的地位，從而形成了英格蘭銀行（宏觀審慎監(jiān)管機關(guān)）、PRA（微觀審慎監(jiān)管機關(guān)）與FCA（行為監(jiān)管機關(guān)）三足并立的準雙峰監(jiān)管體制。筆者之所以稱此模式為準雙峰監(jiān)管，是因為泰勒提出的雙峰監(jiān)管原型，不僅實質(zhì)上要求審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管分離，還在形式上要求將微觀審慎和宏觀審慎放在一個審慎監(jiān)管機構(gòu)之下，從而與行為監(jiān)管機構(gòu)遙相呼應(yīng)，形成雙峰。顯然，若從形式意義而言，這里的英格蘭銀行、PRA與FCA三足并立監(jiān)管體制還不是嚴格意義上的“雙峰監(jiān)管”體制。

（三）雙峰監(jiān)管的正式確立：《2016年英格蘭銀行與金融服務(wù)法》

應(yīng)該說，經(jīng)過了兩年多的運作實踐，《2012年金融服務(wù)法》所確立的以英格蘭銀行、PRA與FCA三足并立的準雙峰監(jiān)管體制獲得了朝野上下廣泛的認可，并被實踐證明是有成效的。這一點可從英國2014年來經(jīng)濟逐漸回暖，經(jīng)濟競爭力在全球排名上升的事實得到佐證。根據(jù)世界經(jīng)濟論壇2015年發(fā)布的報告，英國2014年經(jīng)濟競爭力在全球的排名從2012年的第11名上升至第9名。參見世界經(jīng)濟論壇，《2014-2015年度全球競爭力報告》，http：//www3.weforum.org/docs/Media/14GCR/WEF_GCRpr14_CN.pdf，[2017-07-27]。然而，隨著2013年倫敦銀行同業(yè)間拆借利率（LIBOR）壟斷操縱案的全面曝光，人們發(fā)現(xiàn)該法案仍存在著一些有待改進之處：一是PRA作為英格蘭銀行的附屬機構(gòu)，其與FPC在審慎監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)成本依然偏大;二是英格蘭銀行的監(jiān)管職責不斷加重，亟需加強監(jiān)督、問責和治理。于是，英國金融監(jiān)管的改革步伐再次被往前推進。2015年10月14日，在財政大臣奧斯本（Osborne）和議會秘書詹姆斯（James）的聯(lián)合推動下，英國政府向議會提交了針對《2012年金融服務(wù)法》的修正法案即《英格蘭銀行和金融服務(wù)法案》（Bank of England Financial Service Bill）。該修正案提出了兩項主要改革建議：一是終止PRA作為英格蘭銀行附屬機構(gòu)的地位，將其整體并入英格蘭銀行內(nèi)部，形成“審慎監(jiān)管委員會”（Prudential Regulation Committee，PRC）;二是將英格蘭銀行內(nèi)部的FPC升格為與銀行董事會、貨幣政策委員會平級的獨立委員會。經(jīng)過半年多的立法程序和女王的御準，該修正案于2016年5月4日以《2016年英格蘭銀行與金融服務(wù)法》（Bank of England and Financial Services Act 2016，以下簡稱《2016年金融服務(wù)法》）之名正式生效。根據(jù)新法案，英格蘭銀行內(nèi)部的組織架構(gòu)由董事會、貨幣政策委員會、金融政策委員會和審慎監(jiān)管委員會共同組成。相應(yīng)地，英格蘭銀行除了作為中央銀行固有的貨幣政策制定與實施職能和前述《2012年金融服務(wù)法》賦予的宏觀審慎監(jiān)管職能之外，還承接了PRA的所有微觀審慎監(jiān)管職能，成為真正意義上集宏微觀審慎監(jiān)管于一體的審慎監(jiān)管機關(guān)，確立了自身在英國整個金融服務(wù)體系中的核心地位。至此，英國的金融監(jiān)管體制也由2012年后的英格蘭銀行、審慎監(jiān)管局與金融行為監(jiān)管局三足鼎立變身為現(xiàn)在的英格蘭銀行和金融行為監(jiān)管局二元并立的格局。因此，如果說2012年英國監(jiān)管體制只是從實質(zhì)意義具備了雙峰監(jiān)管的意蘊，或者說是一種準雙峰監(jiān)管的模式，那么2016的改革則從形式和實質(zhì)兩個方面宣告了英國雙峰監(jiān)管體制的正式確立。

三?現(xiàn)代金融監(jiān)管的集大成者：危機后英國金融監(jiān)管立法改革之評析

從危機后的2009年7月至2016年5月，歷經(jīng)近7年的時間，英國政府在《2000年金融服務(wù)與市場法》的基礎(chǔ)上接連出臺了《2010年金融服務(wù)法》《2012年金融服務(wù)法》和《2016年金融服務(wù)法》三部金融監(jiān)管修正法案，完成了從統(tǒng)一監(jiān)管向雙峰監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。雖然金融監(jiān)管體制并無“最優(yōu)模式”可依，尚需因時與因地制宜方能奏效，但英國此次精心打造的雙峰監(jiān)管體制則較全面總結(jié)和汲取了金融危機留下的教訓(xùn)：其不僅在原有微觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上引入宏觀審慎監(jiān)管，實現(xiàn)了宏微觀審慎監(jiān)管的有機結(jié)合，而且還建立了專門的行為監(jiān)管機構(gòu)，實現(xiàn)了金融消費者保護與審慎監(jiān)管的分離?？梢哉f，英國的雙峰監(jiān)管在架構(gòu)上較全面涵蓋了微觀審慎監(jiān)管、宏觀審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管三個面向，堪稱現(xiàn)代金融監(jiān)管的集大成者。具體說來，英國這一嶄新的金融監(jiān)管體制具有如下的閃光之處：

（一）實現(xiàn)了宏微觀審慎監(jiān)管的有機結(jié)合

本輪金融危機對英國影響頗大的原因之一，就是宏觀審慎監(jiān)管的缺失，故而構(gòu)建微觀審慎與宏觀審慎有機結(jié)合的監(jiān)管安排已成為后危機時代國際金融監(jiān)管立法變革的主旋律。這點在英國本輪金融監(jiān)管改革立法中得到充分的體現(xiàn)。比如：《2012年金融服務(wù)法》就要求專司宏觀審慎監(jiān)管的FPC和微觀審慎監(jiān)管的PRA在運作上要相互協(xié)作，具體有：（1）賦予FPC在使用宏觀審慎工具（如逆周期資本緩沖機制、貸款損失撥備等）時若涉及到一些傳統(tǒng)微觀審慎工具的使用時，這些傳統(tǒng)微觀審慎工具包括資本充足率、杠桿比率、流動性標準等。有權(quán)向PRA發(fā)出相應(yīng)的操作指示。PRA有義務(wù)在合理時間內(nèi)執(zhí)行之，且必須就實施情況向FPC提交報告;Bank of England， a framework for stress testing the UK banking system， a Discussion Paper.Oct 2013.（2）規(guī)定FPC可以適時基于“遵循或解釋基礎(chǔ)”（comply or explain basis）對PRA和FCA的日常監(jiān)管行為提出建議，以助于它們對特定類型機構(gòu)和部門風險趨勢的判斷;（3）規(guī)定PRA的首席執(zhí)行官是FPC的當然組成人士，并要求FPC在宏觀審慎評估及決策的制定上，須將PRA近期提供的受監(jiān)管機構(gòu)的信息考慮在內(nèi)。再如，《2016年金融服務(wù)法》將PRA納入英格蘭銀行內(nèi)部，更是開辟了國際央行歷史上宏微觀審慎監(jiān)管于一體的先例。無疑，將宏、微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)都置于英格蘭銀行內(nèi)部，就會使得兩機構(gòu)的信息共享成為了央行內(nèi)部機構(gòu)之間的直接對話。這必將有助于FPC與PRA的相互協(xié)作更為順暢和高效，從而確保英格蘭銀行可以及時準確地獲取和反饋危機中的必要信息，尋求宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管的最佳契合點。現(xiàn)任英格蘭銀行行長馬克·卡尼（Mark Carney）也極力稱贊2016年新法案的出臺，必將確保英格蘭銀行作為一個整體維護貨幣和金融穩(wěn)定，從而更有效地促進英國人民的福祉。

（二）提升了金融消費者保護在金融監(jiān)管中的地位

FSA的監(jiān)管失敗已證明將審慎監(jiān)管與消費者保護這兩個目標置于同一監(jiān)管機構(gòu)之下的不可兼得性。為此，《2012年金融服務(wù)法》新設(shè)了專門的行為監(jiān)管機構(gòu)FCA，使金融消費者保護成為獨立于英格蘭銀行宏、微觀審慎監(jiān)管之外的又一個目標。實踐中，F(xiàn)CA主要通過授權(quán)（Authorisation）、監(jiān)督（Supervision）及強制實施（Enforcement）三種方式來保護金融消費者和防杜市場欺詐。授權(quán)主要是設(shè)定相關(guān)的市場準入標準，對不符合標準的金融機構(gòu)或個人，F(xiàn)CA將拒絕其進入英國市場;監(jiān)督主要是指采取主動、介入式（proactive and intrusive）手段進行專項檢查，以確保消費者能夠獲得所需的金融服務(wù)和促使金融機構(gòu)給予消費者公平待遇;而強制實施則是當FCA發(fā)現(xiàn)有金融機構(gòu)或個人有不遵守FCA制定的規(guī)則時，會依據(jù)他們的行為對消費者利益、金融市場誠信和信心帶來的威脅大小而采取相應(yīng)的強制措施予以制止。Enforcement of FCA.https：//www.fca.org.uk/about/enforcement，[2017-12-05].此外，F(xiàn)CA還輔之以行政檢查專員、金融服務(wù)賠償計劃等專門制度以保護消費者利益，并同F(xiàn)PC及PRA構(gòu)建相關(guān)的責任機制，以增強市場透明度和公正性?？梢姡現(xiàn)CA的成立使得金融消費者保護職能被前所未有提升至與審慎監(jiān)管相同的高度，從而保證了金融消費者的利益始終被置于新設(shè)機構(gòu)的核心職責之中。進一步地，《2016年金融服務(wù)法》還在此基礎(chǔ)上要求新成立的FCA推行高管證書制度（Senior Manager and Certification regime）以確保金融機構(gòu)高管為其違法行為承擔個人責任。無疑，這些舉措將有效地扭轉(zhuǎn)危機前英國金融監(jiān)管中重微觀審慎監(jiān)管而輕行為監(jiān)管的跛足格局。

（三）注重監(jiān)管協(xié)調(diào)與制衡機制的設(shè)計

除了廢止FSA、組建FPC與FCA等系列組織架構(gòu)方面的大調(diào)整，晚近的英國在對各金融組織監(jiān)管權(quán)力間的協(xié)調(diào)與制衡上也有不俗表現(xiàn)。比如，英格蘭銀行在此次金改中雖被置于金融監(jiān)管的核心地位，擁有統(tǒng)一行使宏觀審慎以及微觀審慎監(jiān)管的職能，但此種監(jiān)管權(quán)也僅限于審慎監(jiān)管，并不涵蓋行為監(jiān)管，與昔日FSA作為單一監(jiān)管者的地位不可同日而語。即便如此，為提防其因?qū)徤鞅O(jiān)管權(quán)力集中而出現(xiàn)類似FSA般的監(jiān)管武斷與監(jiān)管松懈，《2016年金融服務(wù)法》第一部分第十三至十五條花了很大篇幅加強了對英格蘭銀行監(jiān)督與問責方面的規(guī)定，包括允許國家審計辦公室（the National Audit Office）隨時對英格蘭銀行資金使用效率及影響進行審查;課以英格蘭銀行每半年向財政部匯報審慎監(jiān)管和金融穩(wěn)定方面進展的義務(wù);要求英格蘭銀行在危機救援中涉及公共資金使用時，必須事先向財政部提供決策所需信息和接受財政部的指導(dǎo)。又如，慮及PRA與FCA可能潛存的監(jiān)管目標沖突，《2012年金融服務(wù)法》要求兩者必須簽署一份監(jiān)管備忘錄，以此建立履職協(xié)調(diào)機制，使兩者在各自開展監(jiān)管工作時能得以掌握到彼此提供的信息并密切合作。而且，法案又進一步規(guī)定當PRA認為FCA的強制執(zhí)行可能會使受監(jiān)管對象無序倒閉或引發(fā)金融業(yè)的系統(tǒng)性風險之虞，則可對 FCA行使否決權(quán)。無獨有偶，在制衡FCA權(quán)力的行使上，《2016年金融服務(wù)法》第二部分第十九條又賦予財政部隨時有權(quán)通過書面形式對FCA的監(jiān)管行為提出修正建議以維護消費者權(quán)益。

再如，雖然《2012年金融服務(wù)法》賦予FPC有權(quán)向PRA與FCA提出建議及指導(dǎo)，但同時又規(guī)定這種建議及指導(dǎo)不能針對受PRA與FCA監(jiān)管的具體對象。畢竟，F(xiàn)PC的專長在于宏觀審慎的評估，而非個案問題的判斷?？梢姡C前財政部、英格蘭銀行和FSA之間以非正式《諒解備忘錄》形式進行的自愿協(xié)調(diào)機制不同，此次英國金融監(jiān)管改革不僅在協(xié)調(diào)內(nèi)容上增加了相互制衡元素，而且非常注重用法律形式加以明文規(guī)定。這就意味著很多協(xié)調(diào)和制衡條款不再僅僅是君子協(xié)定，而是具有鮮明的法律約束力，議會和政府可以據(jù)此要求各監(jiān)管機構(gòu)強制履行和對之展開問責。

綜上可見，立基于2008年危機留下的教訓(xùn)，英國的金融監(jiān)管體制在從統(tǒng)一監(jiān)管邁向雙峰監(jiān)管中的確得到了極大的優(yōu)化，監(jiān)管目標也因“雙峰”（審慎監(jiān)管機構(gòu)和行為監(jiān)管機構(gòu)）的形成而變得清晰又有脈絡(luò)。然而這種雙峰監(jiān)管模式的確立是否意味著英國的監(jiān)管體制從此就可一勞永逸呢？筆者并不茍同。因為當年工黨組建FSA和引入統(tǒng)一監(jiān)管時，朝野輿論也是一片叫好，紛紛贊其代表了當時先進監(jiān)管體制的發(fā)展方向。然而時隔不到10年，這個曾經(jīng)令英國人引以為豪的統(tǒng)一監(jiān)管體制又被新上臺的保守黨踩在腳下。其“立”與“廢”幾乎與兩黨執(zhí)政周期同步。個中的原因確有危機的倒逼使然，但也不乏有政黨執(zhí)政理念差異和彰顯執(zhí)政業(yè)績的政治動因。畢竟，相比工黨而言，保守黨在執(zhí)政上信奉“分權(quán)與制衡”，更強調(diào)政府權(quán)力的有限性與公民的個人自由，故而對金融領(lǐng)域的壟斷和權(quán)力集中有著本能的忌諱。更何況，任何改革都是有成本的。從統(tǒng)一監(jiān)管到雙峰監(jiān)管，其將不可避免給監(jiān)管機構(gòu)、受監(jiān)管對象等帶來額外成本（如轉(zhuǎn)換期的過度成本及新機構(gòu)施行后的持續(xù)成本等），整體的監(jiān)管績效尚待觀察和評估。而且，需要指出的是，在《2016年金融服務(wù)法案》頒布后不到一年，新首相特蕾莎梅一上臺就迫不及待地推動英國于2017年3月16日啟動了脫歐程序，而歐盟27國也已于2018年11月25日一致通過了英國“脫歐”協(xié)議草案，目前英國脫歐只等國內(nèi)議會的最后表決，幾成定局。環(huán)球網(wǎng)：《歐盟27國一致通過英國“脫歐”協(xié)議草案》。可以想象，一旦英國正式脫歐，英國金融法案勢必又會做相應(yīng)的調(diào)整和修改。而其后續(xù)如何的調(diào)整和修改勢必又會對未來英國包括全球金融監(jiān)管走向產(chǎn)生深遠影響。因此，在筆者看來，當前的雙峰監(jiān)管只不過是英國在總結(jié)金融危機教訓(xùn)后對監(jiān)管體制做出的又一次探索與嘗試，或者說只是一個新監(jiān)管起點的開始而已，斷言其為危機后主要國家的改革方向似乎為時過早。有學者就從英國此次金融監(jiān)管改革實踐出發(fā)，推定雙峰監(jiān)管將是危機后主要國家的改革方向。吳云、張濤：《危機后的金融監(jiān)管改革：二元結(jié)構(gòu)的“雙峰監(jiān)管”模式》，《華東政法大學學報》2016年第3期，第106-121頁。

四?以目標為導(dǎo)向的監(jiān)管權(quán)配置：英國金融監(jiān)管立法改革對我國的啟示

由上分析可見，盡管危機后英國歷經(jīng)多年，煞費苦心，終在立法上以全新的雙峰監(jiān)管制度取代了先前以FSA為中心的統(tǒng)一監(jiān)管體制，但這并不意味著雙峰監(jiān)管就無可挑剔。事實上，該體制也有很多問題亟待解決，比如宏觀審慎政策如何執(zhí)行，由誰執(zhí)行，兩個獨立的監(jiān)管機構(gòu)在行為上有如何協(xié)調(diào)，等等。許多奇：《互聯(lián)網(wǎng)金融風險的社會特性與監(jiān)管創(chuàng)新》，《 法學研究》 2018年第5期，第32頁。因此，監(jiān)管體制本身并無孰優(yōu)孰劣的必然理由，選擇何種監(jiān)管體制既取決于一國金融業(yè)的發(fā)展狀況，又要受制于執(zhí)政黨對某一監(jiān)管模式的偏好。就此而言，很難說英國現(xiàn)在的“雙峰監(jiān)管”十年后會不會同先前“統(tǒng)一監(jiān)管”一樣面臨著被新執(zhí)政黨拋棄的命運。是故，筆者認為本輪英國金融監(jiān)管立法改革對我國的參鑒價值倒不在于其組織外觀所呈現(xiàn)的“雙峰”之形，而在于其背后所蘊含的監(jiān)管權(quán)法定的配置思路。這種法定的配置思路源自于每家監(jiān)管機構(gòu)只有為特定監(jiān)管目標而非所有目標負責方能實現(xiàn)監(jiān)管的專業(yè)性與有效性的思想認知。其具體表現(xiàn)為先明確特定的金融監(jiān)管目標，然后以之為導(dǎo)向，通過立法將實現(xiàn)該特定監(jiān)管目標的監(jiān)管權(quán)力（如規(guī)則制定權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、強制執(zhí)行權(quán)等）授予專門的監(jiān)管機構(gòu)，接著再輔予相應(yīng)的協(xié)調(diào)和問責機制以消解各監(jiān)管機構(gòu)潛在的監(jiān)管權(quán)沖突。

無疑，與傳統(tǒng)的以機構(gòu)或以業(yè)務(wù)性質(zhì)為導(dǎo)向的配置架構(gòu)相比，這種以目標為導(dǎo)向（the objectives-based approach）的監(jiān)管配置思路更為周延，職責更為明晰。其不僅兼具機構(gòu)配置的整體性與功能配置專業(yè)性之優(yōu)勢，還能有效地消弭監(jiān)管目標不兼容引發(fā)的監(jiān)管重疊和監(jiān)管疏漏，避免監(jiān)管權(quán)向監(jiān)管洼地傾斜。目前，我國的金融監(jiān)管體制改革正在緊鑼密鼓地進行當中。筆者以為，無論改革最終走向何方，監(jiān)管權(quán)力的配置及其法定化始終是繞不過去的前置性和基礎(chǔ)性問題，我國的金融監(jiān)管立法不妨可以借鑒英國的思路，對之加以回應(yīng)和完善：

（一）以防范系統(tǒng)性風險目標為導(dǎo)向，明確人民銀行作為我國金融業(yè)宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)的主體地位

如所周知，自1992年10月證監(jiān)會成立以來，我國在金融領(lǐng)域上實行的一直是機構(gòu)（分業(yè)）監(jiān)管體制。在此體制下，囿于立法對監(jiān)管畛域的授權(quán)規(guī)定，監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力邊界是由被監(jiān)管對象的類型所決定的。這就造成了無論是先前作為“三會”的銀監(jiān)會、證監(jiān)會及保監(jiān)會，抑或是當前新改制的“兩會”即銀保監(jiān)會和證監(jiān)會，它們關(guān)注的重點均是自身行業(yè)內(nèi)單個金融機構(gòu)的運營風險，而對有關(guān)跨市場、跨行業(yè)、跨機構(gòu)的系統(tǒng)性風險不是漠不關(guān)心就是有心無力。無疑，這種分業(yè)監(jiān)管思路在金融各行業(yè)經(jīng)營界限清晰，風險敞口不大的初期，自有其合理性和針對性，但隨著金融機構(gòu)業(yè)務(wù)日趨綜合化、尤其是在以互聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等為代表的金融科技助力和推動下的今天，金融跨業(yè)風險不僅頻發(fā)叢生，而且越發(fā)多樣化、復(fù)雜化和膨脹化，出現(xiàn)了不同于“太大而不能倒”的“太多連接而不能倒”和“太快速而不能倒”的風險樣態(tài)，故而僅靠各自的微觀審慎監(jiān)管顯然是難以奏效。這就要求必須在各專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)之上建立具有統(tǒng)籌功能的跨業(yè)宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)。慮及人民銀行作為我國的貨幣當局和最后貸款人，加之其在貨幣政策和支付清算系統(tǒng)中的固有核心地位，筆者認為由其承擔我國宏觀審慎監(jiān)管職責應(yīng)比“兩會”更具合理性和科學性。事實上，近年來，黨中央和國務(wù)院在很多場合多次提及和重申人民銀行的宏觀審慎監(jiān)管職責。比如，2017年7月14日中央金融工作會議提出“強化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風險防范職責”;2017年10月18日黨的十九大報告要求人民銀行“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”;2018年3月17日，全國人大在批準《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》組建銀保監(jiān)會的同時也公開宣布將擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要性法律法規(guī)草案和宏觀審慎監(jiān)管制度的職責劃入人民銀行，并重申“強化人民銀行宏觀審慎管理職能，落實三個統(tǒng)籌，為打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)奠定重要基礎(chǔ)”。由此可見，借鑒英國的做法，提升央行在金融監(jiān)管中的地位已成為我國頂層設(shè)計的共識。既已如此，筆者建議我國不應(yīng)停留在政策層面，而應(yīng)在立法上盡早明確人民銀行作為宏觀審慎監(jiān)管者的主體地位，賦予其享有向其他監(jiān)管機構(gòu)收集各種監(jiān)管信息、開發(fā)各種宏觀審慎監(jiān)管工具、制定各種宏觀審慎監(jiān)管規(guī)則及防范與處置整個金融市場風險等方面的監(jiān)管職權(quán)，以改變?nèi)嗣胥y行作為金融市場穩(wěn)定機構(gòu)“有名無實”的尷尬局面，實現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的相得益彰。

（二）以保護金融消費者權(quán)益為導(dǎo)向，適度加強和統(tǒng)合行為監(jiān)管，補齊監(jiān)管短板

從英國新設(shè)獨立的FCA以全面保護金融消費者權(quán)益的舉措可見，金融監(jiān)管的目標既要著眼于防范系統(tǒng)性風險以維護金融穩(wěn)定，而且也需要維護金融消費者的合法權(quán)益。雖然迄今為止，我國已在“一行兩會”內(nèi)設(shè)立了相應(yīng)的金融消費者保護部門，但這種機構(gòu)監(jiān)管的方法造成了金融消費者權(quán)益保護規(guī)則不一致、監(jiān)管空白和重復(fù)、監(jiān)管力量分散等弊端。周仲飛、李敬偉：《金融科技背景下金融監(jiān)管范式的轉(zhuǎn)變》，《法學研究》2018年第5期，第3-19 頁。2018年6月全國各地因P2P爆雷而接連發(fā)生的投資者群體性維權(quán)事件就是上述弊端的集中投射。不僅如此，囿于所在監(jiān)管機構(gòu)的“地盤意識”與“父愛主義”，這些部門在機構(gòu)內(nèi)部的地位還一直低于相應(yīng)的審慎監(jiān)管部門，因為保障金融機構(gòu)不倒閉顯然要比保護消費者利益不受侵犯更為重要。以理財市場為例，以往的“三會”雖不否認金融消費者保護的重要意義，但它們各自頒發(fā)的監(jiān)管文件往往聚焦于維系本部門金融機構(gòu)的風險可控性及市場的系統(tǒng)安全性，而對消費者權(quán)利和金融機構(gòu)的義務(wù)則鮮有清晰、完備的法律確認。季奎明：《論金融理財產(chǎn)品法律規(guī)范的統(tǒng)一適用》，《環(huán)球法律評論》2016年第6期，第101頁。是故，為扭轉(zhuǎn)現(xiàn)行“兩會”長于審慎監(jiān)管而弱于行為監(jiān)管所形成的監(jiān)管短板，當務(wù)之急，我國應(yīng)在《人民銀行法》《銀行監(jiān)督管理法》《證券法》與《保險法》等相關(guān)立法中強化保護金融消費者權(quán)益的目標，明確“一行兩會”各自的消費者保護職責并設(shè)定專門條款規(guī)定消費者保護問題，以改變當前對金融消費者保護“口惠而實不至”局面。同時，在時機成熟時，我國也可以對“一行兩會”中三個內(nèi)設(shè)的金融消費者保護部門加以整合，并在此基礎(chǔ)上聯(lián)合消費者保護協(xié)會成立專門的行為監(jiān)管局，使之從現(xiàn)有的審慎監(jiān)管中分離出來，專司負責監(jiān)管所有從事金融業(yè)務(wù)的機構(gòu)的行為并執(zhí)行與金融消費者保護相關(guān)的監(jiān)管規(guī)則。如此，才能從根本上提升我國金融消費者的保護層次，補齊上述的監(jiān)管短板，避免現(xiàn)行金融消費者保護的零散性與差異性，防止再度出現(xiàn)像e租寶、泛亞、錢寶等龐氏騙局到了“財去樓空”后再寄望維權(quán)索賠的尷尬。

（三）以減緩和消除監(jiān)管權(quán)并立引發(fā)的監(jiān)管推諉或監(jiān)管重復(fù)為導(dǎo)向，強化監(jiān)管協(xié)調(diào)和監(jiān)管問責

在現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管模式下，雖然各監(jiān)管機構(gòu)都聲稱以維護金融穩(wěn)定和保護金融消費者為目標，但在具體問題的處理上，受行業(yè)監(jiān)管利益的驅(qū)使，它們經(jīng)常會出現(xiàn)“惡意”的監(jiān)管推諉或“過度”的監(jiān)管競爭，從而誘發(fā)被監(jiān)管對象進行“監(jiān)管套利”，致使監(jiān)管目標落空。為避免這種負面效應(yīng)的出現(xiàn)，國務(wù)院雖在2013年8月就發(fā)起了由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，賦予人民銀行為金融領(lǐng)域“牽頭監(jiān)管者”的角色。中國政府網(wǎng)：《國務(wù)院關(guān)于同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度的批復(fù)》，但如前所述，由于人民銀行不擁有法律上的宏觀審慎監(jiān)管職權(quán)，無法在監(jiān)管信息收集和共享上對彼時同處平級單位的“三會”形成有效制約，故而協(xié)調(diào)效果一直不彰。2015年8月我國證券市場上股災(zāi)的爆發(fā)就是典型的例證。為了破解部際監(jiān)管聯(lián)席會議這種“水平協(xié)調(diào)”的固有瓶頸，我國于2017年11月8日在國務(wù)院層面成立了“金融穩(wěn)定發(fā)展委員會”（以下簡稱金穩(wěn)委）用以專門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題。雖然作為副國級單位的金穩(wěn)委的協(xié)調(diào)是一種垂直協(xié)調(diào)，相比以往部際聯(lián)席會議的平級協(xié)調(diào)具有層級上的權(quán)威性和優(yōu)越性，然而迄今，金穩(wěn)委的這種垂直協(xié)調(diào)地位、職責和職權(quán)僅有政策體現(xiàn)，缺乏法律的保障。這勢必會使其職能的發(fā)揮陷入“師出無名”于法無據(jù)的尷尬局面。而且，職權(quán)法定本是依法行政的應(yīng)有之義，故當務(wù)之急，我國的金融監(jiān)管法理應(yīng)對此作出回應(yīng)，盡早對該委員會的成員組成、法定職責、協(xié)調(diào)職權(quán)及表決方式等進行規(guī)范明確，以確保金穩(wěn)委當前的運作符合職權(quán)法定的基本法治要求，增強其金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的權(quán)威性與有效性。

當然，除了植入具有立法意義上的內(nèi)部監(jiān)管協(xié)調(diào)和制衡機制外，我國也應(yīng)有必要在金融立法上學習英國強化外部監(jiān)管問責的做法，包括推行監(jiān)管信息公開與監(jiān)管規(guī)則公開咨詢制度，確保監(jiān)管機構(gòu)的信息能為公眾所知曉;創(chuàng)建定期的監(jiān)管監(jiān)察機制，賦予金穩(wěn)委對“一行兩會”監(jiān)管權(quán)力進行反約束和反限制;設(shè)置金融機構(gòu)對監(jiān)管措施的復(fù)議和司法救濟程序，以追究監(jiān)管機構(gòu)的消極不作為或監(jiān)管不當所應(yīng)承擔的法律責任。

五?結(jié)?語

從《2010年金融服務(wù)法》到《2012年金融服務(wù)法》，再到《2016年英格蘭銀行與金融服務(wù)法》，危機后英國的金融監(jiān)管改革法案可謂一波三折，終以全新的雙峰監(jiān)管取代了統(tǒng)一監(jiān)管。雖然金融監(jiān)管本無“最優(yōu)模式”可依，且英國的上述改革又帶有很深的政治派別色彩，但英國新設(shè)專門機構(gòu)分而治之的改革舉措不但在監(jiān)管內(nèi)容上改進了以往只專注微觀審慎而忽視宏觀審慎監(jiān)管的不足，而且還在監(jiān)管框架上將行為監(jiān)管機構(gòu)從審慎監(jiān)管機構(gòu)中分離出來，極大提升了對金融消費者保護的層次。當前，為落實黨十九大報告中提出“深化金融體制改革，增強金融服務(wù)實體經(jīng)濟能力……健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線”的要求，我國的金融監(jiān)管法亦可參鑒英國的這種以目標為導(dǎo)向的監(jiān)管權(quán)配置思路，著力在宏觀審慎監(jiān)管主體構(gòu)建、金融消費者保護和金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與問責三大方面加以堵漏和完善。惟其如此，才能順應(yīng)后危機時代國際金融監(jiān)管的變革趨勢，避免金融監(jiān)管改革成為部門利益你爭我奪的工具，從而推進我國金融監(jiān)管法制的現(xiàn)代化。