地方政府債務(wù)形式及治理對策研究

王衛(wèi)東

（江蘇今世緣酒業(yè)股份有限公司，江蘇 漣水 223400）

一、地方政府債務(wù)的基本概述

（一）地方政府債務(wù)的含義

地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人向有關(guān)債權(quán)人承擔(dān)的資金償付義務(wù)，包括直接的借入資金、拖欠形成的直接債務(wù)和提供相應(yīng)的債務(wù)擔(dān)保、回購等信用支持而形成的擔(dān)保債務(wù)。目前，我國地方政府債務(wù)主要包括省、市、縣 、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級政府負(fù)債。

（二）地方政府債務(wù)的主要形式

我國地方政府債務(wù)總體可以形成三種主要形式。1、地方政府運(yùn)用自身的財(cái)政收入為擔(dān)保向上級政府部門直接貸款；2、政府各部門和重點(diǎn)工程拖欠工程款從而形成了債務(wù)，即政府的資產(chǎn)形成的債務(wù)；3、通過發(fā)行地方政府債券以及向金融機(jī)構(gòu)借款和融資平臺的形式借入資金。

二、我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀分析

（一）數(shù)據(jù)來源

本次研究數(shù)據(jù)來源于審計(jì)署2018年審計(jì)公告并根據(jù)研究情況對相關(guān)數(shù)據(jù)整理分析獲得，具體數(shù)據(jù)如下表所示。

表1 2018年地方各級政府債務(wù)規(guī)模情況表 單位：億元

表2 2018年地方政府性債務(wù)余額支出投向情況表 單位：億元

（二）現(xiàn)狀分析

通過上述數(shù)據(jù)分析獲知，目前我國地方政府債務(wù)存在的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1、地方政府債務(wù)的規(guī)模巨大

從表1中可以看出，在政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，市級的政府比省級、縣級、鄉(xiāng)級的政府要多得多，約為48434億元，是他們的1-15倍。而在或有負(fù)債中就有所不同，省級的要比市級、縣級、鄉(xiāng)級的政府要多，約為15627億元，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的134倍。這樣的差距還是令人十分吃驚的。二者相加，總的負(fù)債情況，市級的政府需要償還更多的負(fù)債。這充分說明地方政府債務(wù)規(guī)模大。

2、地方政府債務(wù)余額支出投向十分廣泛

從表2可以看出，我國地方政府債務(wù)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等方面。從審計(jì)情況看，我國地方政府債務(wù)資金用于市政建設(shè)、土地收儲、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域、工業(yè)和能源方面共達(dá)到101188.77億元。這個數(shù)字是十分巨大的，而且政府在負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)方面達(dá)到了25635.39億元，在可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)方面達(dá)到了40684.31億元。債務(wù)資金的投入，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生和保護(hù)生態(tài)環(huán)境等發(fā)揮了重要作用，形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。因此，地方政府債務(wù)發(fā)揮的作用變得越來越重要。

三、地方政府債務(wù)的成因分析

（一）地方政府自由支配的資金較少

地方政府的可支配的資金大多來源于稅收以及財(cái)政撥款。稅收主要包括地方稅和中央地方共享稅兩個部分。其中，地方稅主要有土地增值稅、營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅；中央地方共享稅有增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅的百分之二十五歸地方所有，部分資源稅歸地方所有，百分之五十的證券交易稅歸地方所有。很明顯可以看出，在稅收這方面，地方政府自由支配的資金并沒有很多。

（二）地方政府對于地方政府債務(wù)的責(zé)任掛鉤意識不強(qiáng)

地方政府為了追求高經(jīng)濟(jì)，高效益，追求漂亮的業(yè)績，甚至為了自身的經(jīng)濟(jì)利益，不從實(shí)際出發(fā)，忽視了地方政府債務(wù)的所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，缺乏對于自身償債能力的估計(jì)和分析，造成了地方政府巨大的償債壓力。歸根結(jié)底，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱，造成地方政府債務(wù)的規(guī)模不斷地加大，舉債越來越嚴(yán)重。慢慢地就形成了巨大的地方政府債務(wù)。

（三）土地宏觀調(diào)控政策導(dǎo)致償還債務(wù)無法落實(shí)

從國家對國有土地實(shí)施了宏觀調(diào)控的政策以來，該政策就從根本上限制了政府想要增加對土地投入的想法。而原本投入在土地建設(shè)上的政府資金就不能依靠土地來獲取收益，從一定程度上來說，政府當(dāng)初通過舉債對土地進(jìn)行投資，然后再利用土地的收益償還債務(wù)，自從國家實(shí)施土地宏觀政策以來，這筆債務(wù)就無法按照預(yù)期的想法按期足額還款，這也導(dǎo)致了地方政府債務(wù)的形成。

四、完善地方政府債務(wù)治理對策分析

（一）建立地方政府債務(wù)的責(zé)任問責(zé)制

為了避免和控制地方政府追求高經(jīng)濟(jì)以及漂亮的業(yè)績，不斷的舉新債，造成越來越嚴(yán)重的政府債務(wù)，應(yīng)該建立與之相對應(yīng)的責(zé)任問責(zé)體制。這樣既有利于責(zé)任的明確，也可以避免地方政府的“面子工程”。一旦地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，我們就可以通過責(zé)任問責(zé)制找出相對應(yīng)的責(zé)任主體，找出地方債務(wù)增加的原因，從源頭上遏制住地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

（二）建立健全政府債務(wù)管理體制

無論政府是采用什么樣的方式進(jìn)行舉債，最終償還這些債務(wù)的都是各級的地方政府。為防止因債務(wù)問題導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，政府必須進(jìn)一步明確財(cái)政部門在政府債務(wù)管理中的主體地位，實(shí)行在政府領(lǐng)導(dǎo)下，以財(cái)政部門為主，各職能部門共同參與的政府債務(wù)管理體制。我國地方政府應(yīng)該借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，盡快完善相關(guān)的法律法規(guī)，并且通過規(guī)范法律制度，防止各級政府不負(fù)責(zé)任地盲目負(fù)債。只有對地方政府適度負(fù)債給予法律限制，并建立科學(xué)的債務(wù)管理機(jī)制，才能有效地控制和化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的預(yù)警系統(tǒng)

地方政府債務(wù)的規(guī)模應(yīng)與本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，要從實(shí)際出發(fā)看看他們的適應(yīng)程度。為了更好地控制和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我們可以參照外國政府成功的經(jīng)驗(yàn) ，根據(jù)地方政府債務(wù)現(xiàn)在的狀況和規(guī)模，選取相應(yīng)的償債率指標(biāo)，從而建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的預(yù)警系統(tǒng) ，以保證政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng) ，防止發(fā)生債務(wù)危機(jī)，從根本上控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

五、結(jié)論

當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇的嚴(yán)重形勢下，如何更好地生存和發(fā)展，積極應(yīng)對地方政府債務(wù)對地方經(jīng)濟(jì)的影響是各級地方政府都必須面臨的問題和接受的挑戰(zhàn)。地方政府債務(wù)是一把“雙刃劍”，既可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也會阻礙經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。因此，我們應(yīng)該提高對地方政府債務(wù)的認(rèn)知度和關(guān)注度，提高地方政府防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力，保持宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，是地方政府當(dāng)前所面臨的現(xiàn)實(shí)問題。