政府引導(dǎo)基金對創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響研究

葉進(jìn)

[摘 要]政府設(shè)立引導(dǎo)基金促進(jìn)了社會資金向創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集聚，推動了創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐，但政府引導(dǎo)基金對創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)揮正向影響需要綜合考慮市場、政府、企業(yè)的實際情況和發(fā)展階段。目前，政府引導(dǎo)基金主要通過杠桿效應(yīng)、導(dǎo)向效應(yīng)和優(yōu)化效應(yīng)對創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)揮作用，在實際運作中要謹(jǐn)防政府引導(dǎo)基金對創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的不良影響。

[關(guān)鍵詞]政府引導(dǎo)基金；創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)；杠桿效應(yīng)；導(dǎo)向效應(yīng)；優(yōu)化效應(yīng)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.08.066

[中圖分類號]F276.44 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2019）08-0-02

1 研究背景

2017年，習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的報告中指出，要加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，將創(chuàng)新提升到國家戰(zhàn)略層面。國家關(guān)于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的口號已經(jīng)喊了很久，但我國習(xí)慣跟跑和模仿，大量的資金都投到傳統(tǒng)的高收益、高穩(wěn)定行業(yè)，而創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)由于其創(chuàng)新結(jié)果的不確定性，導(dǎo)致社會資金不敢輕易注入。因此，我國必須加強(qiáng)宏觀調(diào)控，設(shè)立政府引導(dǎo)基金，為社會資金提供明確的國家戰(zhàn)略導(dǎo)向。

政府引導(dǎo)基金的快速發(fā)展必然伴隨著層出不窮的問題。首先，政府引導(dǎo)基金利用率低，大量資金閑置?！秶鴦?wù)院關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中就指出了這些問題。其次，考核評價體系不完善。政府只負(fù)責(zé)把錢投到相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，而不管實際投資效果，且投資的項目往往難以符合政府的目標(biāo)導(dǎo)向和戰(zhàn)略需求。這可能導(dǎo)致兩種結(jié)果，一是政府敢花但是沒有創(chuàng)新產(chǎn)出，二是政府不敢隨意花。再次，不以營利為目的的政府引導(dǎo)基金和市場化的營利目的自相矛盾，在投資管理、投資對象選擇、完善績效考核體系等方面都會產(chǎn)生一定的沖突。最后，各地政府跟風(fēng)現(xiàn)象嚴(yán)重，不能根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況引導(dǎo)投資，或者由于過度干預(yù)和引導(dǎo)導(dǎo)致市場配置失靈，出現(xiàn)資源浪費、市場不公等現(xiàn)象。因此，要想真正實現(xiàn)政府引導(dǎo)基金對創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用，就必須摸清政府引導(dǎo)基金對創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的作用機(jī)制。

2 文獻(xiàn)回顧

Kortum和Lerner發(fā)表了一篇關(guān)于風(fēng)險投資是否會刺激創(chuàng)新的文章引發(fā)了國內(nèi)外學(xué)者對創(chuàng)業(yè)投資與創(chuàng)新的關(guān)注，他們研究發(fā)現(xiàn)一個行業(yè)的風(fēng)險投資活動增加與專利率顯著提高有關(guān)。目前，關(guān)于政府引導(dǎo)基金和創(chuàng)新關(guān)系的研究主要通過行業(yè)層面和企業(yè)層面的數(shù)據(jù)進(jìn)行。在使用行業(yè)層面數(shù)據(jù)進(jìn)行研究的文獻(xiàn)中，Kolmakov等人通過對美國和俄羅斯的專利申請數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，風(fēng)險投資對經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新發(fā)展的影響要比傳統(tǒng)投資更大。Faria和Barbosa對歐洲17個國家的研究發(fā)現(xiàn)風(fēng)險資本可以促進(jìn)創(chuàng)新，但是這種促進(jìn)作用主要發(fā)生在風(fēng)險投資的后期。而國內(nèi)的研究大多認(rèn)為創(chuàng)業(yè)投資能夠促進(jìn)創(chuàng)新，比如楊曄和邵同堯發(fā)現(xiàn)風(fēng)險投資可以提高專利授權(quán)量；馮照楨等人發(fā)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)投資對創(chuàng)新的促進(jìn)作用是有條件的，創(chuàng)業(yè)投資存在一個閾值，超出這個閾值才能促進(jìn)創(chuàng)新，反之則會阻礙創(chuàng)新。

在使用企業(yè)層面數(shù)據(jù)進(jìn)行研究的文獻(xiàn)中，有的文獻(xiàn)表明創(chuàng)業(yè)投資會促進(jìn)創(chuàng)新，比如Safari的研究結(jié)果顯示風(fēng)險投資對企業(yè)創(chuàng)新有積極影響，但風(fēng)險投資在較弱的知識產(chǎn)權(quán)環(huán)境中更有效。也有研究發(fā)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)投資對創(chuàng)新的抑制作用，Parris和Demirel發(fā)現(xiàn)風(fēng)險投資并不能促進(jìn)新技術(shù)創(chuàng)新。國內(nèi)的學(xué)者也大多認(rèn)為風(fēng)險投資可以促進(jìn)創(chuàng)新，但也有學(xué)者得出不同的結(jié)論，比如陳見麗發(fā)現(xiàn)風(fēng)險投資對技術(shù)創(chuàng)新沒有正向的促進(jìn)作用。楊敏利等人的研究在一定程度上解釋了中國國情下政府引導(dǎo)基金產(chǎn)生不同效果的內(nèi)部機(jī)制，他們發(fā)現(xiàn)了創(chuàng)投發(fā)展的成熟度可以起到調(diào)節(jié)作用。總的來說，從已有的研究來看，風(fēng)險投資可以促進(jìn)創(chuàng)新，但是需要控制好相關(guān)變量，充分考慮市場、政府、企業(yè)的實際情況和發(fā)展階段。

3 政府引導(dǎo)基金對創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的作用機(jī)制

結(jié)合已有的文獻(xiàn)研究，目前政府引導(dǎo)基金對創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的作用主要通過3種效應(yīng)起作用：一是杠桿效應(yīng)，二是導(dǎo)向效應(yīng)，三是優(yōu)化效應(yīng)。

3.1 政府引導(dǎo)基金的杠桿效應(yīng)

政府引導(dǎo)基金通過杠桿作用促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具體來說就是政府引導(dǎo)基金市場投入帶動了全社會多方資金注入，進(jìn)而為創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展籌集所需的大量資金。傳統(tǒng)的投資模式是由私人創(chuàng)投基金、銀行、保險、證券業(yè)等進(jìn)行投資的，其投資的目的是營利。而商業(yè)投資資金在一定時間內(nèi)推動了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，正因為其逐利性，導(dǎo)致商業(yè)資本具有低風(fēng)險、高收益的特點，導(dǎo)致創(chuàng)新行業(yè)必然不是商業(yè)資本的投資重點。因此，政府在設(shè)立引導(dǎo)基金之前將大量的商業(yè)資金都投入到了房地產(chǎn)、零售、輕工業(yè)等傳統(tǒng)高收益、低風(fēng)險領(lǐng)域，但是隨著互聯(lián)網(wǎng)和新技術(shù)的迅猛發(fā)展，創(chuàng)新成了國家、全世界乃至全人類的主題，傳統(tǒng)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)已經(jīng)無法大力推動人類社會的進(jìn)步，想要贏得未來就必須在創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)中投入大量資金。既然純粹通過市場不可能配置資源，那么政府就有必要通過有形的手進(jìn)行干預(yù)和引導(dǎo)，引導(dǎo)基金應(yīng)運而生，其最初也是最重要的作用就是杠桿作用。政府引導(dǎo)資金的投入之所以能夠撬動大量社會資金，主要原因有兩點：一是政府投入引導(dǎo)基金可以為社會資金分擔(dān)失敗風(fēng)險；二是政府投入引導(dǎo)基金為社會資金增強(qiáng)了信心。隨著政府引導(dǎo)基金在創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的投資遍地開花，社會商業(yè)資本的跟進(jìn)投入也空前繁榮，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)第一時間獲得了巨量資金。政府引導(dǎo)基金通過撬動數(shù)十倍的社會商業(yè)資金注入到創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，可以達(dá)到提升創(chuàng)新產(chǎn)出的目標(biāo)。

3.2 政府引導(dǎo)基金的導(dǎo)向效應(yīng)

傳統(tǒng)模式下，受利益最大化的市場機(jī)制的驅(qū)使，大量的社會資金往往有兩種流向。一是流向收益更高、風(fēng)險更小的傳統(tǒng)行業(yè)領(lǐng)域，比如房地產(chǎn)，這類行業(yè)往往創(chuàng)新性不足，難以形成創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群。二是流向投資期短、見效快的行業(yè)領(lǐng)域，比如零售，而對于成長期長、見效慢的高新技術(shù)行業(yè)、原始創(chuàng)新高的行業(yè)難獲認(rèn)可。政府引導(dǎo)基金正好可以打破這一僵局，將社會市場資本引導(dǎo)至創(chuàng)新程度高的行業(yè)領(lǐng)域。具體來說，政府引導(dǎo)基金通過將大量的資金投入到創(chuàng)新性高的中小初創(chuàng)企業(yè)來引導(dǎo)社會資本的流入，打破了純粹依靠市場來配置資源的脆弱性。事實情況也證實了這一點，自2010年發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》以來，政府引導(dǎo)基金開始大量投入到戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)中，比如新能源、新材料、生物醫(yī)藥等，為社會資本指明了方向，使各種私人投資大量流向這些創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，促使創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的投資市場的完善與活躍。綜上所述，政府引導(dǎo)基金通過在新興創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略布局，引導(dǎo)商業(yè)性私人資本的大量注入，從而促進(jìn)創(chuàng)興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.3 政府引導(dǎo)基金的優(yōu)化效應(yīng)

政府引導(dǎo)基金的優(yōu)化體現(xiàn)在兩個方面。一是優(yōu)化政府的資金使用模式和使用效率。相比于傳統(tǒng)的政府資金使用模式，政府引導(dǎo)基金具有極大的優(yōu)勢。在其使用模式上，政府引導(dǎo)基金極大地減少了政府干預(yù)、權(quán)力尋租、貪污腐敗的現(xiàn)象，并且通過將資金投入到高新技術(shù)企業(yè)中，推動了創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；在其使用效率上，政府引導(dǎo)基金專業(yè)化的管理、市場化的運作極大地提升了基金的使用效率。通過引導(dǎo)基金推動技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，已被實踐證明是一種行之有效的手段。二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。目前，傳統(tǒng)的粗放型產(chǎn)業(yè)制造了大量的低端產(chǎn)品，導(dǎo)致我國依然在為去庫存、去產(chǎn)能而困擾。而且低端產(chǎn)業(yè)大量聚集，整個社會有轉(zhuǎn)型升級的意愿，但缺少動力、保障和支持，而政府引導(dǎo)基金引導(dǎo)社會資本向新興高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)流動，聚集了大量創(chuàng)新要素，為整個產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級注入了巨大的驅(qū)動力?？傊?，政府引導(dǎo)基金通過促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高財政資金使用效益，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級，營造創(chuàng)新氛圍，完善創(chuàng)新體制，從而促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4 政府引導(dǎo)基金對創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的不良影響

從已有的研究和實際的操作案例中可以看到，政府引導(dǎo)基金如果不加以警惕就容易產(chǎn)生不良的影響。①盲目跟風(fēng)產(chǎn)業(yè)布局，虛假繁榮。幾乎所有的政府引導(dǎo)基金都涵蓋了中央政府確立的7大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，這是非常危險的信號，盲目跟風(fēng)投資只會浪費資源。②政府過度推動，造成早衰。我國的光伏產(chǎn)業(yè)就是政府引導(dǎo)基金過度推動并不及時退出導(dǎo)致的悲劇案例。目前，這種交叉、密集、重復(fù)的政府引導(dǎo)基金的投資現(xiàn)象很多，政府引導(dǎo)基金的過度投資會消耗市場資源，造成依賴，抑制創(chuàng)新。③政府角色不明晰。政府在參與經(jīng)濟(jì)活動時具有雙重身份，經(jīng)濟(jì)人身份和社會管理者的身份，這兩種身份一旦劃分不清，就會干擾政府引導(dǎo)基金的市場化運營，使基金的引導(dǎo)作用失靈。

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