俄羅斯對外國船只使用北方海航道加強管理

劉鋒

俄羅斯科捷利內島上的軍事基地，因形狀似三葉草，因此被稱為“北極三葉草”軍事基地。供

今年以來，俄羅斯政府采取措施，著手修改1999年頒布的第1102號法令《關于外國軍艦和其它國家非商用船只在俄羅斯聯(lián)邦領海、內水、海軍基地、軍艦基地以及軍港航行和停留規(guī)則》，欲對進入北方海（俄羅斯對其北部海岸線沿北冰洋的船舶通航水域的泛稱）航道的外國艦船加強管理，以增強對俄北方海航道國際航行活動的控制。這件事將對近些年來日益受到國際關注的北極海域通航問題產生影響，值得跟蹤。

加強主權控制

事情的緣起，是過去半年來外國軍事艦只對俄北方航道的一系列穿越行動。2018年10月，北約成員國法國海軍的“羅納”號支援艦在未先告知俄羅斯的情況下，從法國布雷斯特港出發(fā)，經俄北方海航道前往美國。11月25日，俄羅斯與烏克蘭爆發(fā)刻赤海峽沖突事件，俄方指責烏海軍船只在未獲俄方許可的情況下進入俄屬領海。11月30日，俄國防部國家國防管理中心主任米津采夫在國防部部門協(xié)調會上宣布，自2019年起，外國軍用艦船在使用北方海航道航行前，必須向俄政府有關部門提前通報。

這兩起事件被俄方理解為歐美等西方國家挑戰(zhàn)其海洋主權行為的升級。俄羅斯此次修改規(guī)則，就是要限制外國艦船進入俄領海。俄羅斯海事法協(xié)會副主席卡米勒·別基亞舍夫教授表示：“如果俄方認定外國過境船只老化，蒙皮不符合冰情要求，或船員沒有做好準備，它們就有可能被禁止沿俄北方海航道通行……如果艦船未經允許通過俄北方海航道，俄方可以采取強制措施加以制止，甚至扣押或摧毀違規(guī)船只?！?/p>

據(jù)米津采夫介紹，新規(guī)將進一步強化外國艦船沿俄北方海航道航行的通報制度，并保留拒絕外國船只進入的權利。新規(guī)將規(guī)定，外國船只如欲通過俄北方海航道，應提前45天向俄有關方面進行通報，俄將根據(jù)實際情況考慮是否向其發(fā)放通行許可。

俄也試圖通過新規(guī)對進入北方海航道的外國軍用艦船最大程度地實施監(jiān)控。新規(guī)將要求外國船只向俄方通報時，需注明軍艦和船只的名稱、航行目的和路線、通行航道的時長，提供艦船的主要參數(shù)，包括排水量、長度、寬度、吃水量和動力裝置等，也須告知艦長的軍銜和姓名。新規(guī)則還將要求外國艦船通過俄北方海航道時必須配備俄方領航員。

彌補法律缺陷

米津采夫在宣布修改北方海航道航行規(guī)則時表示，此舉意在“彌補俄羅斯在北方海航道問題上的法律缺陷”?！堵?lián)合國海洋法公約》是當前協(xié)調國際海洋問題的基本多邊法律文件，俄羅斯借助該公約第234條關于“冰封區(qū)域”的條款行使對北方海航道的管轄權。這一條款規(guī)定，“沿海國有權制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經濟區(qū)范圍內冰封區(qū)域對海洋的污染。這種區(qū)域內特別嚴寒的氣候和一年中大部分時間冰封的情形會對航行造成障礙或危險，海洋環(huán)境污染也可能對生態(tài)平衡造成嚴重或無可挽救的損害?！钡堵?lián)合國海洋法公約》第234 條對“一年中大部分時間冰封”的界定比較模糊，且其第236條又做出了主權豁免的規(guī)定：“本公約關于保護和保全海洋環(huán)境的規(guī)定，不適用于任何軍艦、海軍輔助船、為國家所擁有或經營并在當時只供政府非商業(yè)性服務之用的其它船只或飛機。”因此，俄對穿越北方海外國船只行使要求“事先通報”的管轄權經常在國際上受到質疑，該航道的法律地位問題一直是俄與國際社會的一個矛盾。

俄很多高官和專家認為“法律缺陷”抑制了俄捍衛(wèi)本國主權的能力，一直在推動國家做出相應調整。俄國家杜馬國際事務委員會副主席阿列克謝·切普說：“在當前國際形勢下俄羅斯控制北方海航道是非常必要的?！避娛聦＜腋ダ舅估颉な胬捉鹫J為，制定北方海航道通行規(guī)則“早就有必要”了，因為這些未經通報進入北方海航道的外國軍艦“侵犯了俄國家主權”，對俄國家安全“構成極大威脅”。據(jù)俄媒體報道，在修改有關行政規(guī)章的同時，俄部分政府工作人員和法律工作者已開始制訂“北方海航道法”。

為主導北極地區(qū)開發(fā)創(chuàng)造條件

雖然俄方宣稱出臺新規(guī)是為了對過境船只加強管理并保持北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境，但其真實意圖恐非僅限于此。北極地區(qū)對俄羅斯具有越來越重要的戰(zhàn)略地位，主導該地區(qū)開發(fā)已成為俄羅斯的重要戰(zhàn)略目標，控制北方海航道是實現(xiàn)這一目標的關鍵環(huán)節(jié)。俄根本目的還是藉此制約其它國家在北極地區(qū)的科考、資源勘采、商業(yè)航行和軍事航行等活動，從而掌握更多北極開發(fā)的主動權和話語權。

俄羅斯修改北方海航道航行規(guī)則，將對國際社會開發(fā)利用北極地區(qū)的活動產生復雜影響。首先，將引發(fā)新一輪法理爭論。俄羅斯于1996年加入北極理事會成為創(chuàng)始國，1997年批準《聯(lián)合國海洋法公約》，2008年5月與美國、加拿大、丹麥、挪威共同發(fā)表了《伊魯麗賽特宣言》，強調國際海洋法是適用于北極地區(qū)的國際法。從法理上講，俄國內現(xiàn)行的海洋劃界、海洋航行和管理等方面法律不應該與國際公認的法律和習慣法相沖突，其修改北方海航道航行規(guī)則的做法必然引發(fā)國際法理層面的新爭論。

其次，俄與西方在“航行自由”方面的矛盾更加表面化。早在冷戰(zhàn)時期蘇聯(lián)宣布北方海航道為“國內海運交通干線”時，美國就曾明確表示反對，主張北方海航道上的拉普捷夫海峽等幾個海峽屬于“國際海峽”。2009年美國頒布的《國家安全總統(tǒng)令與國土安全總統(tǒng)令》宣稱“海洋自由”是美國關注的首要話題，北方海航道包括用于國際航行的海峽，它們適用于自由通過制度。就在俄明確宣布修改北方海航道航行規(guī)則后不到一周，美國宣布將強化在北極地區(qū)的軍事存在。2019年1月美國海軍部部長理查德·斯賓塞接受《華爾街日報》采訪表示，今夏美國海軍擬在北極地區(qū)實施“航行自由宣示”行動。

第三，北極地區(qū)貨運航道開放利用和投資環(huán)境趨于嚴峻。俄羅斯圍繞北方海航道形成的戰(zhàn)略目標集中關注對航道主權控制和國家安全，并沒有太多考慮北極地區(qū)的綜合發(fā)展和海洋經濟利益，對近些年逐漸熱起來的北極國際合作并非福音。當前俄還不具備獨自開發(fā)北極的經濟實力和技術條件，但其對極地經濟發(fā)展是有期待的。2015年6月，俄政府制定了《北方海航道綜合發(fā)展方案》。根據(jù)有關規(guī)劃，2019～2024年間俄實施北方海航道項目的資金需求預計達到9056億盧布，其中絕大多數(shù)為預算外資金，主要依賴境外投資。然而，烏克蘭事件以來，歐美國家針對俄羅斯的經濟制裁包括了對俄北方海地區(qū)的大型投資，加劇了俄北極開發(fā)困境。俄修改北方海航道通行規(guī)則的做法有可能進一步加劇俄與歐美的對立，抑制北極地區(qū)整體投資環(huán)境的改善，提高外國投資者的投資成本，增加合作的不確定性和難度。

近幾年，北極地區(qū)地緣政治、軍事安全、資源供給、交通運輸及科研價值的增強引起北極沿岸國家和非北極國家競相投入，在北極擁有重大利益的俄羅斯感受到來自外界的壓力。北方海航道作為進出北極地區(qū)的要沖，戰(zhàn)略地位不斷提升，圍繞北方海航道控制權的爭奪背后隱藏的是俄與主要競爭對手間的戰(zhàn)略博弈。我國已經通過《中國的北極政策》白皮書明確表達了“中國是北極的利益攸關方”立場，中俄共建“冰上絲綢之路”已納入兩國戰(zhàn)略合作議程，俄領導人也多次表示俄在北方海航道問題上視中國為重要伙伴，歡迎中方參與北方海發(fā)展倡議。俄羅斯強化北方海航道控制一定程度上牽涉我國在北極地區(qū)的利益，未來兩國在北極地區(qū)的合作需加強有關研究。

（作者為天津外國語大學東北亞研究中心副研究員）