我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測和處置的制度框架

梁洪基 何超

商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)是其商業(yè)銀行未能以充足性、即時性的方式對資產(chǎn)進(jìn)行重組，出現(xiàn)了不能滿足商業(yè)銀行資產(chǎn)管理基本法律原則的信貸資產(chǎn)，致使這些資產(chǎn)出現(xiàn)了呆賬、流動停滯等癥結(jié)。這不僅會造成商業(yè)銀行的資產(chǎn)耗損，減少頭寸，還會造成資源配置的混亂局面?；谏虡I(yè)銀行不良資產(chǎn)的諸多弊端，我國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“銀監(jiān)會”）一直將商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)管作為重中之重。2017年，銀監(jiān)會明確了不良資產(chǎn)的風(fēng)險規(guī)制工作要點，提出監(jiān)測和核查是不良資產(chǎn)控制的關(guān)鍵，同時鼓勵資產(chǎn)管理公司等介入不良資產(chǎn)的處置當(dāng)中，還要求各商業(yè)銀行不能以互持、表外轉(zhuǎn)移等方式隱匿不良資產(chǎn)等。這些措施均為不良資產(chǎn)提供了政策支持。但是，從現(xiàn)行的商業(yè)銀行監(jiān)管法律結(jié)構(gòu)上看，針對商業(yè)銀行不良資產(chǎn)管理的諸多條款均分散在各個法律文件之中，這就導(dǎo)致很多金融機構(gòu)通過各種方式對不良資產(chǎn)進(jìn)行隱匿處理。這種現(xiàn)象的愈演愈烈表明我國針對商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的事前監(jiān)測力度較差，核查標(biāo)準(zhǔn)不明確，同時在金融改革背景下，新型的不良資產(chǎn)處置方式并未能得到法律支撐。因此，只有通過分析我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測核查的制度環(huán)境、法律機理，才能夠構(gòu)建我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測和處置的制度框架， 提升監(jiān)管的有效性。

我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測核查與處置的制度環(huán)境

我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的監(jiān)測核查與處置方式

在商業(yè)銀行監(jiān)管的效率性、長期性以及嚴(yán)謹(jǐn)性的特征約束之下，為了能夠保證商業(yè)銀行資產(chǎn)的質(zhì)量，對商業(yè)銀行不良資產(chǎn)進(jìn)行分析和監(jiān)測是首要階段。監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)從根本上減少不良資產(chǎn)風(fēng)險的來源，合理和科學(xué)的監(jiān)測、考查是法制保障的第一步。分析和監(jiān)測、考查不良資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)涵蓋信貸資產(chǎn)和非信貸資產(chǎn)、表外業(yè)務(wù)等方面。針對這些不良資產(chǎn)的核查標(biāo)準(zhǔn)各有不同，監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)按照一定期限對其進(jìn)行分析，從整體的角度根據(jù)風(fēng)險屬性以及發(fā)展情況對其核查。從不良資產(chǎn)現(xiàn)行的結(jié)構(gòu)來看，是按照“基本情況——區(qū)域結(jié)構(gòu)分析——綜合分析——趨勢預(yù)測”四部分內(nèi)容進(jìn)行分析，旨在達(dá)到對不良資產(chǎn)“質(zhì)”的方面和“量”的方面全面監(jiān)控?；緦用娴姆治鲋饕菍Σ涣假Y產(chǎn)比例的期限結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較，從整體中發(fā)現(xiàn)異常趨勢;而區(qū)域結(jié)構(gòu)分析則側(cè)重于對不良資產(chǎn)占比較高的商業(yè)銀行數(shù)量進(jìn)行分析;在綜合分析階段是分析不良資產(chǎn)的處置情況等，探尋商業(yè)銀行不良資產(chǎn)形成的原因; 最后是對其預(yù)測，找出現(xiàn)行監(jiān)管措施存在的問題并予以完善。

從我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的處置方面來看，是屬于事中風(fēng)險控制。在我國“三期疊加”經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展過程中，商業(yè)銀行所面臨的潛在結(jié)構(gòu)化沖突凸現(xiàn)出來，對不良資產(chǎn)的處置也將繼續(xù)面臨挑戰(zhàn)。我國銀監(jiān)會也提出了多元化的金融機構(gòu)介入不良資產(chǎn)處置當(dāng)中，因此，對于不良資產(chǎn)的處置方式也豐富起來。按照我國所制定的有關(guān)不良資產(chǎn)處置的規(guī)范性法律文件要求，追償、重組和轉(zhuǎn)讓是最基本的三種處理形式。追償包括在時效期間內(nèi)的催收， 同時也包含了仲裁和第三方代為催收的方式。而重組一般包含了將財物抵債的方式，具體的規(guī)定應(yīng)當(dāng)按照我國《商業(yè)銀行法》等相關(guān)法律文件來處理。

我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測核查與處置的制度環(huán)境

我國現(xiàn)行的商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測核查和處置的專門性規(guī)定還停留在2004～2012年，具體可見表1。而后針對其監(jiān)測、處置的監(jiān)管制度、規(guī)則等卻未見制定和修訂。2013年以來，各地方制定了有關(guān)不良資產(chǎn)處置的相關(guān)規(guī)定，如《金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓管理辦法》等，但并不具有普遍適用性。在金融監(jiān)管的不斷演進(jìn)過程中，監(jiān)測核查和處置作為商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)管的前置環(huán)節(jié)理應(yīng)得到更為完善的制度保障。這些不良資產(chǎn)監(jiān)測核查、處置的規(guī)則多數(shù)屬于政策性文件、部門規(guī)章，雖然能夠?qū)ι虡I(yè)銀行提供指引的作用，但是由于其法律約束力較低，所以缺乏法律、行政法規(guī)等作為支撐。此外，我國還制定了《金融不良資產(chǎn)評估指導(dǎo)意見》《金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓管理辦法》等文件，這些法律文件之間還有一定的矛盾和重疊，而且從位階上同屬于政策類文件，處于同一層次，也無法從效力等級上進(jìn)行界定。這種政策環(huán)境就必然導(dǎo)致商業(yè)銀行在對不良資產(chǎn)的評估過程中按照審慎性原則、一致性原則等對其進(jìn)行事前風(fēng)險的核查，同時也不能保證政策執(zhí)行效果。

商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的監(jiān)測核查、處置等制度環(huán)境的停滯和分散導(dǎo)致我國在對不良資產(chǎn)監(jiān)控的過程中存在很多法律風(fēng)險。因此，從制度體系的完善角度來說，除了提升約束力外，還應(yīng)當(dāng)建立法律機制輔助監(jiān)測制度、核查制度的實施。通過信貸監(jiān)管平臺的數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測，以統(tǒng)計報告抓取風(fēng)險隱患，進(jìn)而設(shè)計不良資產(chǎn)的安全閥機制等，更好地實現(xiàn)制度體系對商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測核查與處置的保障。

我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測和處置制度的缺陷

基本制度的位階較低與法律碎片化明顯。從我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測和處置的制度環(huán)境可以看出，缺少有關(guān)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)管的上位法。大部分法律和行政法規(guī)均分散于我國《公司法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《合同法》等當(dāng)中，而有關(guān)不良資產(chǎn)監(jiān)測核查、處置的專門性法律文件多數(shù)屬于部門規(guī)章、政策性文件等，在效力等級上并不具有強制約束力。縱觀有關(guān)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)管的法律文件，雖專門性文件較少，但是涉及不良資產(chǎn)處理的法律文件一共有31個，其中有關(guān)不良資產(chǎn)處置的司法解釋一共有71個。這些法律文件大多均為遇到某一問題以后，制定一個政策性文件予以解決，新問題出現(xiàn)以后再制定政策。這些規(guī)定、政策之間不免存在交叉重疊的地方。同時，由于上位法的缺失導(dǎo)致規(guī)定從屬性較強。例如，在不良資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓方面，《金融企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第六十條規(guī)定了如果其他政策中有規(guī)定應(yīng)當(dāng)從其規(guī)定，并未直接規(guī)定如何處理，這就影響了法律適用的效率。

商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測和處置的配套規(guī)則缺失。商業(yè)銀行對不良資產(chǎn)的監(jiān)測和處置的配套規(guī)則也亟待完善。首先，在監(jiān)測方面，缺少針對不良資產(chǎn)監(jiān)測的配套法律機制和規(guī)則，也就是說， 現(xiàn)行的這些政策、規(guī)章不僅分散，而且較為單一，體現(xiàn)在對監(jiān)測數(shù)據(jù)的表面性分析導(dǎo)致不良資產(chǎn)隱匿，同時也未設(shè)定有關(guān)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的安全閥機制，也即觸碰“不良”邊界未有提示。此外，在監(jiān)管責(zé)任中，未明確不按時提交核查年度報告、分析報告作假等行為的法律責(zé)任，這就給監(jiān)管者以較大的自主權(quán)力。其次，在不良資產(chǎn)的處置方面，商業(yè)銀行呆賬核證等由財政部和稅務(wù)機關(guān)所制定的兩部分政策規(guī)定組成，針對核銷在標(biāo)準(zhǔn)、期限、追索權(quán)的規(guī)定上兩者要求并不一致、也不配套，呆賬損失沒有配套的規(guī)則。因此，不論是商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的監(jiān)測核查還是處置，均未能有效地制定相關(guān)配套政策予以輔助，單一憑借制度對其產(chǎn)生治理效果并不能解決現(xiàn)存的所有問題。

商業(yè)銀行不良資產(chǎn)案件的司法保障機制缺乏。首先，在有關(guān)不良資產(chǎn)的訴訟案件中，由于多數(shù)債務(wù)主體為了躲避償債責(zé)任， 造成了案件的拖延。司法過程遭遇的困境重重，不良資產(chǎn)訴訟清收在司法層面上面臨很多風(fēng)險，執(zhí)法工作進(jìn)程緩慢，催收過程中涉及多個部門主體，既包括法院、商業(yè)銀行等金融機構(gòu)，同時還包括評估部門、資產(chǎn)處理部門等，這些機構(gòu)之間的協(xié)同性較差， 導(dǎo)致不良資產(chǎn)案件在司法過程中程序繁瑣，效率較低。其次，我國已經(jīng)出臺了很多針對不良資產(chǎn)處置的司法解釋。不過，如果只是憑借司法解釋處理案件則會遇到很多案件理解與司法適用不一致的現(xiàn)象。此外，不良資產(chǎn)案件還存在跨區(qū)域執(zhí)法問題。各地方出臺了很多不良資產(chǎn)處置的政策文件，導(dǎo)致每個地區(qū)的司法政策環(huán)境和水平是不一的，這為司法執(zhí)行等程序帶來較大的困境。最后，現(xiàn)階段的不良資產(chǎn)案件在司法過程中的另一癥結(jié)是信息的披露程度較差。缺乏獨立機構(gòu)監(jiān)督的信息披露更加不利于不良資產(chǎn)案件的審結(jié)和執(zhí)行。因此，只有通過建立商業(yè)銀行不良資產(chǎn)案件的司法保障機制，才能夠提高效率。

構(gòu)建我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測和處置的制度框架

制定我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)管的行政法規(guī)。為構(gòu)建我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測和處置的制度框架，首先，應(yīng)當(dāng)從制定位階層級較高的法律制度開始。應(yīng)當(dāng)制定《我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測處置管理條例》，將現(xiàn)行的一些政策整編以后提升為行政法規(guī)。不僅可以解決現(xiàn)有政策效力等級低的問題，同時可以使這些政策變?yōu)閷嶓w法和程序法，整合現(xiàn)有法律碎片。從我國的商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測和處置法律制度的制定上看，為了能提高監(jiān)管有效性，監(jiān)測規(guī)則中應(yīng)當(dāng)首先明確現(xiàn)場監(jiān)管是基于非現(xiàn)場監(jiān)管的結(jié)果之上進(jìn)行的。其次，在監(jiān)管的職能部門設(shè)計上，根據(jù)不良資產(chǎn)的分類設(shè)置不同的監(jiān)管分支，明確縱向監(jiān)管體系的權(quán)責(zé)分配。最后，提升監(jiān)管人員的執(zhí)業(yè)水平，保證不良資產(chǎn)監(jiān)測和處置的效率和質(zhì)量。商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測和處置的法律制度建立應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)測合理性原則、處置正當(dāng)性原則等基本原則，同時，明確具體條款的法律適用，在不良資產(chǎn)價值評估、程序規(guī)則以及協(xié)議處置、催收等方面細(xì)化規(guī)則。提升法律效力層級、減少碎片化趨勢是解決我國現(xiàn)階段商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)管法律困境的關(guān)鍵，但是更深層次的問題是并未形成商業(yè)銀行不良資產(chǎn)從發(fā)現(xiàn)到處置過程的制度體系。制度體系是統(tǒng)領(lǐng)整個監(jiān)管過程的理論支撐，系統(tǒng)和合理的制度框架也是降低不良資產(chǎn)占比的重要基礎(chǔ)。從不良資產(chǎn)監(jiān)管法律制度的地位、效力層級、權(quán)責(zé)分配到不良資產(chǎn)處置的具體標(biāo)準(zhǔn)、程序規(guī)則等，均應(yīng)當(dāng)制度化和體系化，這樣才能實現(xiàn)不良資產(chǎn)監(jiān)管的直接有效。

增加商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測與處置的配套規(guī)則。配套規(guī)則的制定應(yīng)當(dāng)從兩個方面著手，其一是針對商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的監(jiān)測核查方面，其二是針對商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的處置。在監(jiān)測和核查方面，由于其為商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處置的前置階段，現(xiàn)有的政策結(jié)構(gòu)組成為“基本情況——區(qū)域結(jié)構(gòu)分析——綜合分析——趨勢預(yù)測”，缺乏必要的配套規(guī)則。應(yīng)當(dāng)制定不良資產(chǎn)的評估細(xì)則、報告核查細(xì)則，以此來保證不良資產(chǎn)在前期的評估過程中法律責(zé)任，對違反規(guī)定的單位要制定明確的處罰規(guī)則。此外，可以制定預(yù)警機制，為不良資產(chǎn)的設(shè)定安全閥，從根源上保證商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的監(jiān)測落到實處。在不良資產(chǎn)的處置方面，應(yīng)當(dāng)對呆賬處置的稅收征收和會計處理制定統(tǒng)一政策，針對核銷的條件、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、期限、追索權(quán)的規(guī)定，配套政策的實施可以降低商業(yè)銀行的稅收負(fù)擔(dān)，針對處置的配套規(guī)定中可以增加商業(yè)銀行批量轉(zhuǎn)讓個貸不良資產(chǎn)。通過配套規(guī)則和政策的雙重效果實現(xiàn)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測、處置的基本目標(biāo)。

建立商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處置的司法保障機制。商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處置的司法保障機制的建立主要是為了提升司法審判和執(zhí)行的效率。一方面，通過設(shè)立商業(yè)銀行不良資產(chǎn)司法審查機構(gòu)， 以獨立機構(gòu)和職能來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)法院、商業(yè)銀行等金融機構(gòu)、評估鑒定部門以及資產(chǎn)處理部門的各項工作。對司法流程進(jìn)行革新， 防止債務(wù)人躲避責(zé)任的現(xiàn)象發(fā)生，提升執(zhí)法效率。我國已經(jīng)試行不良資產(chǎn)的網(wǎng)上拍賣競價處置，但效果并不好，很多商業(yè)銀行出現(xiàn)流拍現(xiàn)象，究其原因，應(yīng)當(dāng)建立對資產(chǎn)標(biāo)的的司法審查保障機制，明確責(zé)任權(quán)屬，不僅能夠保障競拍主體的知情權(quán)、參與權(quán)， 同時還可以提高處置效率。另一方面，可以制定信息公開的司法程序，對不良資產(chǎn)處置的信息予以披露，通過設(shè)立獨立的監(jiān)察機構(gòu)對不良資產(chǎn)處置的情況予以監(jiān)督核查，建立信用核查平臺來解決跨區(qū)域不良資產(chǎn)處置的情況，更好地加速不良資產(chǎn)司法處置進(jìn)程。

為了減少我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的比重，針對不良資產(chǎn)的監(jiān)測核查和處置應(yīng)當(dāng)尋求更為系統(tǒng)和完善的制度框架和體系安排。現(xiàn)階段我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測核查和處置的法律碎片化嚴(yán)重，條文之間相互沖突、重疊，法律效力位階等級較低。同時， 還缺乏相關(guān)的配套政策和司法保障機制，制約了法院對此類案件審理的工作效率。系統(tǒng)的制度框架構(gòu)建應(yīng)當(dāng)從制定我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)管的行政法規(guī)開始，提升法律約束力和執(zhí)行力，整合現(xiàn)有政策碎片，并增加商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測與處置的配套規(guī)則，建立商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處置的司法保障機制，為我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處理提供法律依據(jù)。

（作者單位：中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所，中國人民大學(xué)）