土地財(cái)政之源：壓力所迫還是晉升誘惑？
——基于東部沿海發(fā)達(dá)城市數(shù)據(jù)的實(shí)證分析

龔麗貞

(莆田學(xué)院商學(xué)院，福建 莆田 351100)

一、引 言

伴隨工業(yè)化和城市化而出現(xiàn)的土地財(cái)政已持續(xù)多年。所謂土地財(cái)政，一般是指地方政府的財(cái)政收入過(guò)度依賴于土地出讓收入、土地相關(guān)的稅費(fèi)收入和其他土地融資收入。數(shù)據(jù)顯示，在1999～2016年的18年時(shí)間里，我國(guó)的土地出讓收入從514.33億元飛速增長(zhǎng)到3.56萬(wàn)億元，它與地方一般預(yù)算收入的比值也從9.2%上升到40.83%，而2017年的土地出讓收入更是突破歷史最高點(diǎn)，達(dá)到52059.01億，與地方一般預(yù)算收入之比高達(dá)56.93%，可謂名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。土地財(cái)政收入還不止包含土地出讓收入。土地出讓后，企業(yè)運(yùn)營(yíng)等會(huì)帶來(lái)大量的土地相關(guān)稅收收入，如城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅和房產(chǎn)稅等，以上述五項(xiàng)總和構(gòu)成的土地直接稅而言，該收入從1999年的378.4億迅速增長(zhǎng)到2016年的15108億，其在地方本級(jí)財(cái)政收入中的比重也從6.76%大幅上升到17.22%。此外，在土地出讓收入和土地相關(guān)稅收收入之外，地方政府還大量利用土地抵押貸款。以2015年為例，84個(gè)重點(diǎn)城市的土地抵押貸款高達(dá)1.78萬(wàn)億元，約為土地出讓收入的六成。隨著土地財(cái)政規(guī)模的不斷擴(kuò)大、地方政府債務(wù)危機(jī)的日趨嚴(yán)峻，以及一系列相關(guān)問(wèn)題的出現(xiàn)，如房地產(chǎn)泡沫嚴(yán)重、實(shí)體經(jīng)濟(jì)空虛、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不平衡等，尋找一條可行的土地財(cái)政轉(zhuǎn)型之路就顯得愈加重要。而要尋找有效的轉(zhuǎn)型路徑，首先要理清土地財(cái)政形成的根本原因，正本清源，理清原因之后才能從根源上治理土地財(cái)政。

對(duì)于當(dāng)前這種土地財(cái)政現(xiàn)象的蔓延，許多文獻(xiàn)都認(rèn)為，1994年實(shí)施的分稅制改革是地方政府土地財(cái)政形成的主要因素，認(rèn)為各地土地財(cái)政的盛行是地方政府迫于財(cái)政壓力的無(wú)奈之舉(董再平[1]，2008；羅必良[2]，2010；張麗華等[3]，2010；盧洪友等[4]，2011；陳志勇和陳莉莉[5]，2011；肖全章和郭歡[6]，2012；孫秀林和周飛舟[7]，2013；郭貫成和汪勛杰[8]，2014；牛文濤[9]，2017)。他們認(rèn)為，1994年的分稅制改革使得大部分國(guó)家財(cái)政收入向中央政府集中，而多數(shù)財(cái)政支出責(zé)任卻留給地方政府，造成地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配、收入和支出不對(duì)等。這種不匹配和不對(duì)等給地方政府帶來(lái)極大的財(cái)政壓力，特別是省以下地方政府財(cái)政壓力更大，從而迫使地方政府積極尋求預(yù)算外資金和非預(yù)算資金，主要是土地出讓收入、土地及房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)收入和土地抵押融資等，從而形成土地財(cái)政。雖然有很多研究支持上述土地財(cái)政的“財(cái)政壓力說(shuō)”，不過(guò)，也有不少文獻(xiàn)認(rèn)為“土地財(cái)政”特別是如此大規(guī)模的土地財(cái)政，絕非所謂的“財(cái)政壓力說(shuō)”可以解釋或者掩飾的。結(jié)合多數(shù)地方政府在土地財(cái)政強(qiáng)度不斷加大的同時(shí)并沒(méi)有增加相應(yīng)規(guī)模的公共服務(wù)，而是大興土木、大建形象工程的事實(shí)，他們認(rèn)為土地財(cái)政的盛行與政治集權(quán)體制下地方政府官員的晉升激勵(lì)有關(guān)，即土地財(cái)政是地方政府官員為提高晉升概率而謀求借助土地開發(fā)(招商引資)推動(dòng)GDP增長(zhǎng)的主動(dòng)之舉(顧乃華等[10]，2011；駱祖春等[11]，2011；劉佳等[12]，2012；楊海濤[13]，2014；范子英[14]，2015；王梅婷和張清勇[15]，2017)。此外，也有部分學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地方，土地財(cái)政的驅(qū)動(dòng)力并不相同，如賈俊雪等(2016)認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，財(cái)政壓力對(duì)土地財(cái)政的影響更為顯著，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政治晉升壓力的影響更顯著[16]。

地方政府高度依賴土地財(cái)政的主要原因究竟是什么？是地方政府的財(cái)政壓力？還是以GDP為主的地方政府官員政績(jī)考評(píng)機(jī)制？考慮到東部地區(qū)、特別是東部地區(qū)的發(fā)達(dá)城市才是土地財(cái)政真正的“重災(zāi)區(qū)”，本文將對(duì)這些城市的土地財(cái)政狀況進(jìn)行詳細(xì)考察，并建立相應(yīng)的實(shí)證模型以驗(yàn)證導(dǎo)致土地財(cái)政的主要因素。

二、東部沿海發(fā)達(dá)城市土地財(cái)政現(xiàn)狀

杭州市的土地出讓收入連續(xù)多年在全國(guó)主要城市中名列前茅，這里就通過(guò)杭州市這個(gè)典型案例來(lái)考察東部沿海發(fā)達(dá)城市的土地財(cái)政現(xiàn)狀。杭州市是長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)圈兩個(gè)副中心城市之一，2017年全市生產(chǎn)總值12556億元，全市按常住人口計(jì)算的人均GDP高達(dá)134607元。圖1顯示，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，杭州市的土地出讓收入也高速增長(zhǎng)。1999年杭州市土地出讓收入與地方預(yù)算財(cái)政收入的比值約為20%，2009年該比值達(dá)到峰值205%，地方土地出讓收入達(dá)到一般預(yù)算收入的兩倍。即使是在2010年，經(jīng)歷嚴(yán)厲的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控之后，其土地出讓收入依然高居不下，2013和2015年，其收入依然超過(guò)一般預(yù)算收入，可見地方財(cái)政對(duì)土地出讓金的高度依賴。因此，杭州市的土地財(cái)政程度極為嚴(yán)重。

由于與土地相關(guān)的稅收數(shù)據(jù)無(wú)法獲取，從而無(wú)法算出土地直接稅和間接稅收入，這里只能通過(guò)考察預(yù)算收入中幾種主要稅種收入的變化情況來(lái)估計(jì)土地直接稅和間接稅收入的發(fā)展變化情況。比較1999～2016年杭州市增值稅、營(yíng)業(yè)稅和契稅收入，占地方一般預(yù)算收入比重的變化情況。發(fā)現(xiàn)：第一，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)變化較大。1999年，杭州市增值稅和營(yíng)業(yè)稅占預(yù)算收入的比重分別為33.12%和21.04%，到2012年“營(yíng)改增”之前(“營(yíng)改增”2013年開始實(shí)施)，增值稅比重下降近20個(gè)百分點(diǎn)，而營(yíng)業(yè)稅的比重則上升近14個(gè)百分點(diǎn)，二者在地方預(yù)算收入中的相對(duì)位置互換了。營(yíng)業(yè)稅比重的快速成長(zhǎng)和增值稅比重的迅速下降說(shuō)明，相對(duì)于工業(yè)發(fā)展而言，杭州市的建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)(包括房地產(chǎn)業(yè))的發(fā)展更快，從而帶來(lái)土地間接稅收入的快速增長(zhǎng)。同時(shí)2015年開始杭州市的增值稅占比又開始持續(xù)下降。增值稅的稅基主要是工業(yè)增加值和商業(yè)增加值，結(jié)合杭州市近幾年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，可以發(fā)現(xiàn)2015和2016年杭州市工業(yè)增加值增長(zhǎng)率分別為2.43%和6.53%，明顯落后于當(dāng)年度杭州市地區(qū)生產(chǎn)總值的增速(分別為10.2%和9.6%)，因此，這兩年增值稅占比的下降主要源于工業(yè)發(fā)展的相對(duì)緩慢。第二，契稅增長(zhǎng)異常迅猛，從1999年的1.42億迅速增長(zhǎng)到2010年的71.82億，年均增長(zhǎng)率高達(dá)42.84%，甚至超過(guò)營(yíng)業(yè)稅的增速，使得契稅從一個(gè)約占預(yù)算收入3%的小稅種一躍而成為占預(yù)算收入近11%的重要稅種。雖然其后幾年略有下降，但總體依然超過(guò)6%。由于契稅的稅基大體相當(dāng)于土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)交易的總金額，土地交易額與土地開發(fā)密切相關(guān)，房地產(chǎn)交易額則主要受新建住房和二手房的交易量和價(jià)格的影響，因此，契稅的迅速成長(zhǎng)一方面反映了杭州市土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)交易非?；钴S，另一方面也反映了土地直接稅收入的迅速增長(zhǎng)，反映了杭州市土地財(cái)政的嚴(yán)重程度。

三、土地財(cái)政的推動(dòng)力——“發(fā)展”

土地出讓收入持續(xù)高企、土地相關(guān)稅收大幅攀升，地方政府從土地出讓中攫取巨額的財(cái)政收入或者說(shuō)土地財(cái)政現(xiàn)象在東部沿海發(fā)達(dá)城市頻頻出現(xiàn)，是否是這些地方政府迫于地方財(cái)政壓力的無(wú)奈之舉呢？結(jié)合地方高居不下的投資總額分析可以發(fā)現(xiàn)，東部沿海發(fā)達(dá)城市土地財(cái)政現(xiàn)象的產(chǎn)生也許并非源于地方政府入不敷出的財(cái)政壓力，而是與地方政府內(nèi)在的、無(wú)法抑制的投資沖動(dòng)有關(guān)。

圖1 杭州市固定資產(chǎn)投資和房地產(chǎn)開發(fā)投資變化情況(1999～2016年)①

① 數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年《杭州統(tǒng)計(jì)年鑒》。

如上文所述，杭州市土地財(cái)政情況異常嚴(yán)峻，而與杭州市土地財(cái)政并行發(fā)展的，是其城市建設(shè)和固定資產(chǎn)投資一路高歌猛進(jìn)、快速發(fā)展的過(guò)程，特別是其中的房地產(chǎn)開發(fā)投資更是發(fā)展迅速。從城市建設(shè)上看，伴隨著1990年代末城市化浪潮的興起，以及觀念上從“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”向“經(jīng)營(yíng)城市”(實(shí)質(zhì)上的“經(jīng)營(yíng)土地”)的轉(zhuǎn)變，2000年后杭州市的城市發(fā)展相當(dāng)迅速。1999年城市建成區(qū)面積為177.18平方公里，2016年已經(jīng)增加到541.38平方公里，擴(kuò)張近3倍。從投資上看，如圖1所示，1999年房地產(chǎn)開發(fā)投資與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值為6.92%，2016年已經(jīng)上升到23.59%，同時(shí)期固定資產(chǎn)投資占比也從35.54%迅速攀升到52.87%，投資成為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支柱性力量。

地方政府緣何如此青睞投資？——為了發(fā)展，為了提高GDP，為了獲得晉升！目前對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的很多問(wèn)題，慣常的說(shuō)法和共識(shí)是“一切都只能依靠發(fā)展來(lái)加以解決”，此中的“發(fā)展”也因此成了各地方政府念茲在茲、孜孜不懈的最高追求。這種對(duì)“發(fā)展”的強(qiáng)烈意識(shí)正是來(lái)自以GDP為主的地方政府官員政績(jī)考核的壓力。城市要發(fā)展，無(wú)論是增值稅主要來(lái)源的工業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還是“營(yíng)改增”之前營(yíng)業(yè)稅主要來(lái)源的建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，都需要良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政環(huán)境。只有具備良好的投資環(huán)境才能在地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈的當(dāng)下吸引企業(yè)的投資、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。而這些基礎(chǔ)設(shè)施投資和市政建設(shè)都需要在短時(shí)間內(nèi)投入大筆的資金，在地方政府的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入無(wú)法滿足這種資金需求時(shí)，地方政府就轉(zhuǎn)而利用土地開發(fā)來(lái)達(dá)到目的，或者以土地直接換取投資，或者以土地出讓獲取的資金建設(shè)良好的投資環(huán)境吸引資本投資?？傊?，在一切為了發(fā)展的前提下，土地財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生。以更廣泛的視角而言，政府主導(dǎo)的工業(yè)化和城市化的發(fā)展戰(zhàn)略刺激了地方政府的投資沖動(dòng)，而這種投資沖動(dòng)正是催生土地財(cái)政的重要因素。這種發(fā)展戰(zhàn)略在滿足地方政府官員最重視的目標(biāo)——發(fā)展壯大GDP、創(chuàng)造政績(jī)以獲得晉升資格的同時(shí)，還給這些官員們帶來(lái)更多的權(quán)力和聲譽(yù)等好處。

四、假說(shuō)、模型與數(shù)據(jù)

以上是以杭州為例進(jìn)行的典型案例分析，為使文章的判斷和結(jié)論更具有說(shuō)服力，這里選擇東部地區(qū)一些城市進(jìn)行進(jìn)一步的實(shí)證分析。

(一)理論假說(shuō)

基于已有文獻(xiàn)研究和對(duì)土地財(cái)政狀況的實(shí)際分析，本文提出以下三個(gè)假說(shuō)：

假說(shuō)一：地方政府的財(cái)政壓力越大，其土地財(cái)政程度越高，即財(cái)政壓力是土地財(cái)政的主要成因；

假說(shuō)二：地方政府間存在橫向競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致了地方政府官員存在晉升壓力，從而推動(dòng)地方的土地財(cái)政，即晉升誘惑是土地財(cái)政產(chǎn)生的主要原因；

假說(shuō)三：投資越高的地方，其土地財(cái)政程度也越高，即投資是土地財(cái)政的重要推動(dòng)力。

(二)計(jì)量模型

為考察地方政府間的橫向競(jìng)爭(zhēng)，需要引入空間計(jì)量回歸方法，即在模型中引入空間相關(guān)項(xiàng)考查各地方政府間的空間依賴性，從而考察各地方政府間的相互作用。模型具體設(shè)定如下：

被解釋變量yi,t表示第i市第t年的土地財(cái)政收入水平。如前所述，土地財(cái)政收入除土地出讓收入外，還包括土地相關(guān)稅費(fèi)收入和土地抵押貸款等融資收入，而這些變量的市級(jí)數(shù)據(jù)無(wú)法獲取，因此，這里選取土地出讓收入作為被解釋變量，用它作為土地財(cái)政收入的替代變量?？紤]到各地方政府收支存在連續(xù)性，上一年度的財(cái)政收支會(huì)影響到下一年度的財(cái)政收支，因此，在回歸中除了常規(guī)的解釋變量外，還加入了被解釋變量的滯后項(xiàng)，以加強(qiáng)模型的解釋能力。

模型中的xi,t,是解釋變量，具體包含5個(gè)變量。一是人均GDP，即lngdp，反映各地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)土地財(cái)政程度的影響。二是財(cái)政分權(quán)程度，即lnincdece，參考多數(shù)文獻(xiàn)的做法，采用市級(jí)人均財(cái)政收入/(市級(jí)人均財(cái)政收入+中央人均財(cái)政收入)計(jì)算，它可以衡量人均地方本級(jí)財(cái)政收入在人均財(cái)政總收入中所占比重，用于分析財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府土地財(cái)政的影響，即可驗(yàn)證假說(shuō)一。三是投資變量，即lninvest，采用各地全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值來(lái)衡量。該變量用于考察投資對(duì)土地財(cái)政的影響，用以驗(yàn)證假說(shuō)三。進(jìn)一步地，鑒于投資在“官員政績(jī)考核機(jī)制導(dǎo)致土地財(cái)政的產(chǎn)生”中扮演的重要角色，該變量實(shí)際上間接考察了政治晉升激勵(lì)對(duì)土地財(cái)政的影響。四是虛擬變量，記為year2015和year2016。為迎接2016年9月份G20峰會(huì)的召開，杭州市前期(包括2015年)進(jìn)行了大量的城市建設(shè)投資，考慮到該行為也可能對(duì)當(dāng)?shù)氐耐恋刎?cái)政產(chǎn)生影響，故此，在模型中加入這兩個(gè)虛擬變量以考察這個(gè)特殊事件的影響。最后，分析時(shí)按慣例對(duì)所有變量(虛擬變量除外)進(jìn)行對(duì)數(shù)化處理。

其中，w1999…w2016是各年橫截面數(shù)據(jù)的N×N權(quán)重矩陣。為了設(shè)定空間權(quán)重矩陣，本文考慮了幾種不同含義的空間“相鄰”，從而設(shè)定了4個(gè)不同的空間權(quán)重矩陣[17]。

第一，根據(jù)地理距離定義“相鄰”，即假設(shè)兩地距離越近，其相互影響越大，由此定義各年度橫截面數(shù)據(jù)的空間權(quán)重矩陣wdist。這種定義下，矩陣wdist中的每個(gè)元素是兩城市間距離的倒數(shù)(如此則距離越近，相互影響越大，距離越遠(yuǎn)，則相互影響越小)，對(duì)矩陣進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化后，矩陣中元素可表示為：

由于各城市間的距離不隨時(shí)間而變化，因此wdist1999=…=wdist2016，其中，disi,j是i市與j市間的公路里程，由這些橫截面上的距離權(quán)重矩陣wdist構(gòu)造而成的面板數(shù)據(jù)的空間權(quán)重矩陣記為W(1)。

第二，根據(jù)經(jīng)濟(jì)差距定義“相鄰”，即假定兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越接近，其相互影響(可能是競(jìng)爭(zhēng))越大，由此定義各年度橫截面數(shù)據(jù)的空間權(quán)重矩陣wgdp。這種定義下，矩陣wgdp中的每個(gè)元素是兩個(gè)城市人均GDP差距絕對(duì)值的倒數(shù)，對(duì)矩陣進(jìn)行行標(biāo)準(zhǔn)化可得：

與距離不隨時(shí)間變化相反，每年各市的人均GDP都是變化的，因此每年的wgdp也都不同，由各年度橫截面上的GDP權(quán)重矩陣wgdp構(gòu)造而成的面板數(shù)據(jù)的空間權(quán)重矩陣記為W(2)。

第三，同時(shí)考慮地理距離和經(jīng)濟(jì)差異來(lái)定義“相鄰”，即假定兩地距離越近、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越接近，其相互影響越大，由此定義各年度橫截面上的權(quán)重矩陣。用兩種不同的算法定義，分別記為wdistgdpsqrt和wdistgdpave，相應(yīng)構(gòu)成的面板數(shù)據(jù)上的空間權(quán)重矩陣分別記為W(3)和W(4)。

W(3)中的每個(gè)元素是距離權(quán)重矩陣元素和經(jīng)濟(jì)權(quán)重矩陣元素的幾何平均，即

W(4)中的每個(gè)元素是距離權(quán)重矩陣元素和經(jīng)濟(jì)權(quán)重矩陣元素的算術(shù)平均，即

wdistgdpavei,j=(wdisti,j+wgdpi,j)/2

(三)數(shù)據(jù)

選擇東部地區(qū)的14個(gè)城市為研究樣本，這14個(gè)城市是北京、天津、沈陽(yáng)、大連、上海、南京、杭州、寧波、福州、廈門、濟(jì)南、青島、廣州和深圳，以這些城市在1999～2016年的數(shù)據(jù)為研究對(duì)象。之所以選擇這14個(gè)城市，是因?yàn)檫@些城市的土地出讓金收入相對(duì)較高，可以作為地方政府土地財(cái)政的典型代表。圖2顯示，1999～2016年這14個(gè)城市的土地出讓收入均值呈波動(dòng)式上升狀態(tài)。例如，2007年土地出讓收入最高的杭州市，也只有518億。2008～2009年初，受全球性金融危機(jī)影響，土地交易市場(chǎng)一度低迷。但隨著經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的推進(jìn)，宏觀經(jīng)濟(jì)逐步回升，房地產(chǎn)市場(chǎng)也重新高漲，土地出讓收入再創(chuàng)新高，2010年，最高的北京市的土地出讓收入已經(jīng)達(dá)到1640億，甚至超過(guò)2007年最高值的三倍。此后，中央開始對(duì)樓市實(shí)行嚴(yán)格的宏觀調(diào)控，同時(shí)展開諸如提高首套房、二套房貸款首付比例和貸款利率，暫停發(fā)放三套房貸，限制購(gòu)房對(duì)象等限購(gòu)、限價(jià)、限貸行政手段，以及提高稅收利率等經(jīng)濟(jì)手段。這些調(diào)控手段的執(zhí)行打壓了一些投機(jī)需求和一定時(shí)間內(nèi)的投資需求，從而影響了房地產(chǎn)企業(yè)的土地購(gòu)進(jìn)和儲(chǔ)備決策，并最終影響了部分城市的土地出讓收入。但是，總體上，14個(gè)城市中多數(shù)城市的土地出讓收入的增長(zhǎng)都異常迅速，呈現(xiàn)出一致的上升趨勢(shì)。

圖2 14城市1999～2016年土地出讓收入均值變化趨勢(shì)①

① 數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》。

圖3 14城市1999～2016年土地出讓收入/地方一般預(yù)算收入(%)的箱線圖②

② 數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》和《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。

從土地出讓收入與地方一般預(yù)算收入之比看，14個(gè)城市各有不同。圖3顯示，杭州市的土地出讓收入與一般預(yù)算之比波動(dòng)程度最大，總體水平也最高，并且擁有超過(guò)200%的最高值。一線大城市北京、上海、廣州、深圳的該比值波動(dòng)相對(duì)較小，總體水平也相對(duì)較低。此外，2010和2011年個(gè)別城市出現(xiàn)離群點(diǎn)和極值，顯示該城市當(dāng)年度的土地出讓收入異常高漲，如大連和青島。

五、實(shí)證分析

(一)GMM估計(jì)方法

這里采用系統(tǒng)GMM方法對(duì)面板數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)模型進(jìn)行估計(jì)。

(1)

對(duì)于如上模型(1)式的估計(jì)需要解決兩個(gè)問(wèn)題：第一，模型中存在不隨時(shí)間變化的個(gè)體效應(yīng)項(xiàng)，動(dòng)態(tài)面板模型估計(jì)中，忽略個(gè)體效應(yīng)將會(huì)導(dǎo)致OLS回歸結(jié)果有偏和不一致[18]。第二，模型中存在滯后的被解釋變量及其加權(quán)平均項(xiàng)，同時(shí)，解釋變量中的部分變量也可能是內(nèi)生變量，因此，需要對(duì)這些內(nèi)生性變量進(jìn)行控制，以降低估計(jì)偏差。

處理面板數(shù)據(jù)估計(jì)中個(gè)體效應(yīng)的一個(gè)有效方法是對(duì)回歸方程取一階差分[19]。對(duì)方程(1)進(jìn)行一階差分，可得如下方程(2)式：

(2)

對(duì)上述方程(2)的估計(jì)還存在兩個(gè)問(wèn)題：第一，解釋變量?jī)?nèi)生性依然存在，第二，新的誤差項(xiàng)與被解釋變量的誤差項(xiàng)存在相關(guān)，因此，需要采用工具變量法估計(jì)。

假設(shè)誤差項(xiàng)εi,t不存在序列相關(guān)，且解釋變量Xi,t是弱外生的，則可得如下兩個(gè)矩條件：

E[yi,t-s(εi,t-εi,t-1)]=0 其中s≥2;t=3,……,T

(3)

E[Xi,t-s(εi,t-εi,t-1)]=0 其中s≥2;t=3,……,T

(4)

根據(jù)上述矩條件(3)和(4)可以得到差分GMM估計(jì)量，不過(guò)差分GMM估計(jì)存在兩方面的不足，一是個(gè)體效應(yīng)在差分中被消去了，二是這里采用被解釋變量和解釋變量的滯后項(xiàng)(yi,t-s和Xi,t-s)作為工具變量進(jìn)行估計(jì)，但這些工具變量可能只是弱工具，估計(jì)效果可能并不是很好[20]。

有鑒于此，可以采用相對(duì)理想的系統(tǒng)GMM估計(jì)，它可以將(2)的差分回歸和(1)的水平回歸結(jié)合起來(lái)。差分回歸(2)可以采用前述的工具變量(被解釋變量和和解釋變量的滯后項(xiàng))，水平回歸(1)的工具變量則可以采用相應(yīng)變量的差分的滯后值(假設(shè)個(gè)體效應(yīng)ui與這些差分無(wú)關(guān))，即(yi,t-1-yi,t-2)和(Xi,t-1-Xi,t-2)，因此，水平回歸的矩條件可以記為如下(5)和(6)式：

E[(yi,t-1-yi,t-2)(ui+εi,t)]=0

(5)

E[(Xi,t-1-Xi,t-2)(ui+εi,t)]=0

(6)

如此，結(jié)合上述的(3)～(6)四個(gè)矩條件，可以得到模型的系統(tǒng)GMM估計(jì)，該估計(jì)是一致有效的。

(二)估計(jì)結(jié)果

估計(jì)結(jié)果如表1所示。表中的W(1)～W(4)的定義如下，W(1)是基于地理距離的空間權(quán)重矩陣，W(2)是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的空間權(quán)重矩陣，W(3)和W(4)是同時(shí)結(jié)合地理距離和經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的空間權(quán)重矩陣。如前所述，從檢驗(yàn)結(jié)果看，AR(2)檢驗(yàn)顯示殘差項(xiàng)的差分不存在二階序列相關(guān)，Hansan檢驗(yàn)顯示工具變量整體有效，即滿足前面矩條件成立的假定條件。

回歸結(jié)果顯示，各城市的土地財(cái)政收入與該市上年度的土地財(cái)政收入間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，說(shuō)明各城市的土地財(cái)政收入存在顯著的路徑依賴。無(wú)論是以地理距離還是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距或者是同時(shí)兼顧這兩個(gè)方面來(lái)定義權(quán)重矩陣，得到的“相鄰”城市土地財(cái)政收入間的關(guān)系是同質(zhì)的。即“相鄰”(經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近，或者地理上相近，或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地理位置綜合起來(lái)相近)城市上期的土地財(cái)政收入上升，會(huì)引起本期本市土地財(cái)政收入的上升。具體為，保持其他控制變量不變，“相鄰”城市上期的土地財(cái)政收入每增長(zhǎng)1%，本期本市的土地財(cái)政收入將相應(yīng)上升0.25%至0.37%。即各城市間存在土地財(cái)政收入的橫向競(jìng)爭(zhēng)，證實(shí)了假說(shuō)二，即地方政府間的晉升競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)了土地財(cái)政。事實(shí)上，這些城市發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和繁榮的房地產(chǎn)市場(chǎng)為這種競(jìng)爭(zhēng)提供了重要的支持條件，使得地方政府利用土地進(jìn)行的“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”能夠順利實(shí)現(xiàn)，從而直接或間接導(dǎo)致了土地財(cái)政的產(chǎn)生和不斷加強(qiáng)。

表1 東部沿海14城市樣本估計(jì)結(jié)果

人均GDP變量的估計(jì)系數(shù)顯著為正，也即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地方，其土地財(cái)政收入也越高，這和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)基本上是一致的。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地方正是這些東部沿海發(fā)達(dá)城市，而這些發(fā)達(dá)城市也正是土地財(cái)政的重災(zāi)區(qū)。

在所有權(quán)重矩陣下，財(cái)政分權(quán)變量的回歸系數(shù)都不顯著，說(shuō)明假說(shuō)一并不成立，即財(cái)政壓力越大，土地財(cái)政程度越高的假說(shuō)并不成立。事實(shí)上，很多地方政府，無(wú)論是省級(jí)政府還是市級(jí)政府，都認(rèn)為本級(jí)的財(cái)政資源不足，一方面都希望中央或者上級(jí)盡可能加大對(duì)本級(jí)政府的轉(zhuǎn)移力度，另一方面都想盡可能多的獲取預(yù)算外收入，以增強(qiáng)本級(jí)財(cái)力。然而，本文的實(shí)證結(jié)果表明，1994年稅制改革后的財(cái)政分權(quán)體制雖然在一定程度上導(dǎo)致了地方政府財(cái)政資源的緊張，并有可能驅(qū)使地方追逐土地財(cái)政收入，但是，這絕不是各地方政府土地財(cái)政產(chǎn)生的主要原因。所謂的彌補(bǔ)地方財(cái)力缺口，不過(guò)是地方政府實(shí)行土地財(cái)政的美麗借口。

投資變量的估計(jì)系數(shù)顯著為正，顯示地方土地財(cái)政收入與固定資產(chǎn)投資存在顯著正相關(guān)關(guān)系，也即各地方的固定資產(chǎn)投資額越高，其土地財(cái)政收入也越高，說(shuō)明假說(shuō)三成立。具體而言，投資額每上升1%，地方的土地財(cái)政收入將上升0.55%到0.65%。投資變量的正顯著性，證實(shí)了上述分析的土地財(cái)政的產(chǎn)生原因和機(jī)制是有效、合理的。地方政府攫取巨額的土地財(cái)政收入正是為了滿足其巨大的投資資金需求，而地方政府之所以如此熱衷于投資，還是因?yàn)橥顿Y會(huì)帶來(lái)GDP增長(zhǎng)，并最終帶來(lái)地方政府官員的政治晉升。

兩個(gè)虛擬變量系數(shù)在各種情況下均不顯著，即籌備杭州G20峰會(huì)對(duì)投資建設(shè)的拉動(dòng)并沒(méi)有帶來(lái)當(dāng)?shù)赝恋刎?cái)政的增強(qiáng)。可能的原因有兩個(gè)：第一，在確定召開G20峰會(huì)前，杭州市的投資和土地財(cái)政本身已經(jīng)處在一個(gè)較高的水平上，已經(jīng)超越了某個(gè)臨界點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上繼續(xù)增加投資并不會(huì)顯著推動(dòng)土地財(cái)政；第二，在原本就已處于較高水平的情況下，政府繼續(xù)追加大量投資還可能產(chǎn)生部分“擠出效應(yīng)”，如此，在正向和負(fù)向效應(yīng)綜合抵消之后，總體效應(yīng)不顯著。

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為驗(yàn)證上述結(jié)果的穩(wěn)健性，分別從改變變量和改變樣本兩方面進(jìn)行檢驗(yàn)。第一，去掉模型中的虛擬變量，重新進(jìn)行回歸；第二，去掉樣本中的天津、沈陽(yáng)和大連三個(gè)偏北方的城市，以剩下的11個(gè)城市的數(shù)據(jù)重新做回歸分析，檢驗(yàn)回歸系數(shù)的顯著性和正負(fù)符號(hào)是否會(huì)保持不變。穩(wěn)健性檢驗(yàn)的結(jié)果表2和表3顯示，回歸中的變量和樣本改變后，各變量回歸系數(shù)的顯著性和符號(hào)與表1基本一致，代表地方政府間橫向競(jìng)爭(zhēng)的l.Wy項(xiàng)系數(shù)和投資變量系數(shù)依然顯著為正，財(cái)政分權(quán)變量回歸系數(shù)依然不顯著，說(shuō)明上述的模型是合理的，結(jié)論是可靠的。

表2 去掉虛擬變量的回歸估計(jì)結(jié)果(改變變量的穩(wěn)健性檢驗(yàn))

表3 東部11城市回歸估計(jì)結(jié)果(縮小樣本的穩(wěn)健性檢驗(yàn))

六、結(jié)論和建議

本文通過(guò)研究部分東部發(fā)達(dá)城市的土地財(cái)政狀況對(duì)導(dǎo)致土地財(cái)政的主要因素進(jìn)行考察，把地方政府財(cái)政壓力、地方政府間競(jìng)爭(zhēng)和地方政府投資同時(shí)納入分析。結(jié)果顯示，各地方政府的土地財(cái)政收入間存在顯著的橫向競(jìng)爭(zhēng)，財(cái)政分權(quán)變量的系數(shù)并不顯著，投資變量的系數(shù)顯著為正，表明土地財(cái)政并非地方政府迫于財(cái)政壓力的無(wú)奈之舉，而是地方政府官員在政治晉升誘惑下的主動(dòng)行為。在GDP主導(dǎo)的政績(jī)考核體系下，地方政府官員為了政治晉升而追求GDP的高增長(zhǎng)，為了GDP的高增長(zhǎng)而充分開發(fā)土地。一方面通過(guò)低價(jià)出讓工業(yè)用地招商引資，從而直接帶來(lái)GDP的增長(zhǎng)，這個(gè)過(guò)程不僅帶來(lái)一些土地出讓金收入，更重要的是，招商引資帶來(lái)不菲的土地相關(guān)稅收收入，因此整個(gè)過(guò)程最終帶來(lái)土地財(cái)政收入的增長(zhǎng)。另一方面，通過(guò)高價(jià)出讓商、住用地獲取高額的土地出讓金收入，巨額的土地出讓金收入為地方政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、改善投資軟環(huán)境等提供了資金，而良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)能夠吸引更多的資本投資，從而帶來(lái)GDP的增長(zhǎng)。

因此，本文實(shí)際上得到了一個(gè)解釋土地財(cái)政的完整框架。即在GDP主導(dǎo)的政績(jī)考評(píng)體系下，地方政府通過(guò)“以土地?fù)Q投資，以投資帶動(dòng)GDP增長(zhǎng)，以GDP增長(zhǎng)獲取政治前途”的發(fā)展路線，在獲得GDP增長(zhǎng)從而獲得政治晉升的同時(shí)，推動(dòng)了土地財(cái)政的產(chǎn)生和加強(qiáng)。一言以蔽之，以GDP為主的地方政府官員政績(jī)考核體制導(dǎo)致了地方政府“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”，各地方政府利用土地展開“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”，導(dǎo)致了土地財(cái)政的產(chǎn)生和不斷加強(qiáng)，財(cái)政壓力則并非土地財(cái)政的產(chǎn)生主要因素。

根據(jù)上述的結(jié)論，要解決地方政府的土地財(cái)政問(wèn)題，可以從土地財(cái)政形成機(jī)理“投資——GDP——晉升”中的“投資——GDP”環(huán)節(jié)和“GDP——晉升”環(huán)節(jié)兩方面展開。

在“投資——GDP”環(huán)節(jié)方面，近年來(lái)，隨著我國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)政策的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式正在逐漸轉(zhuǎn)變，投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)效應(yīng)正逐漸減弱。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2017年，資本形成總額對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率只有32.1%，相比2016年的42.2%下降了10.1個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，2015～2017年，最終消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率均在60%左右。因此，只要繼續(xù)推進(jìn)目前的穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)政策，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)投資的依賴性就將繼續(xù)回落，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的“三駕馬車”——消費(fèi)、投資和凈出口的結(jié)構(gòu)將逐漸趨向合理化，從而在整體上削弱“投資——GDP”環(huán)節(jié)對(duì)土地財(cái)政的形成作用。

在“GDP——晉升”環(huán)節(jié)方面，2013年12月中組部就已印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，直指地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核中唯GDP論的問(wèn)題。該通知的核心思想是不能僅把GDP作為考核的主要目標(biāo)，即中央不能僅根據(jù)GDP考核各省領(lǐng)導(dǎo)干部，各地方領(lǐng)導(dǎo)干部也不能僅憑GDP考核下一級(jí)干部，在對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核中要強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核，如提高資源、環(huán)境指標(biāo)的權(quán)重等。在此背景下，近年來(lái)，有個(gè)別地區(qū)開始嘗試淡化GDP在地方政府官員考核中的影響，如2014年浙江省政府取消對(duì)麗水縣的GDP考核，福建省取消對(duì)34個(gè)被列為限制開發(fā)區(qū)域縣(市)的GDP考核，貴州省取消對(duì)10個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的GDP考核等。然而，仔細(xì)觀察這些地區(qū)可以發(fā)現(xiàn)，取消GDP考核的基本上都是對(duì)GDP貢獻(xiàn)不大的落后縣、貧困縣、生態(tài)保護(hù)縣，真正對(duì)地方GDP具有較大貢獻(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)并未列入其中。由此可見，雖然中央關(guān)于改進(jìn)地方政府官員考核方式的政令早已下達(dá)，然則，其在地方的執(zhí)行效果尚不理想?？梢酝茰y(cè)，在東部沿海這些土地財(cái)政重災(zāi)區(qū)的城市，作為GDP貢獻(xiàn)的主力，當(dāng)?shù)卣賳T的考核仍然是以GDP為主，特別是在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下。因此，在現(xiàn)階段，要解決地方政府的土地財(cái)政問(wèn)題，除了要在中央層面出臺(tái)相應(yīng)的政策外，更重要的還是要提高地方層面的政策執(zhí)行效率，同時(shí)落實(shí)好廣泛、有效的監(jiān)督機(jī)制，否則，沒(méi)有有效的執(zhí)行和監(jiān)督，再好的政策都將付諸流水。