適應(yīng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的海南行政區(qū)劃管理研究

張 可 云 裴 相 燁

2018年4月，海南建設(shè)省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)滿30周年，中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（后文簡稱“自貿(mào)區(qū)”）。2018年6月，海南省確定了建設(shè)中國（海南）自貿(mào)區(qū)的重點(diǎn)先行區(qū)域，即海口江東新區(qū)，推動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)，從而帶動(dòng)自貿(mào)區(qū)蓬勃發(fā)展。這標(biāo)志著海南的戰(zhàn)略地位將更加重要，作為中國第一個(gè)自由貿(mào)易港，其成功與否關(guān)系到全國自貿(mào)區(qū)建設(shè)的步伐與速度。

自貿(mào)區(qū)有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及體制改革，其建設(shè)需要適當(dāng)行政力量的推動(dòng)。海南省自貿(mào)區(qū)的建設(shè)需要全面的改革，其中行政區(qū)劃調(diào)整是適應(yīng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)要求的重大改革之一。海南省的城市化管理水平與行政區(qū)劃調(diào)整的力度能否推動(dòng)自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，是一個(gè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義的熱點(diǎn)話題。行政區(qū)劃受政治改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、功能規(guī)劃的影響，需要隨著城市發(fā)展進(jìn)行調(diào)整。2018年11月1日發(fā)布的《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》提出了四個(gè)行政區(qū)劃管理方針，其中之一是“堅(jiān)持與國家發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)”。可見，海南省行政區(qū)劃的優(yōu)化必須適應(yīng)海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)與當(dāng)?shù)匕l(fā)展的要求。

一、已有文獻(xiàn)和核心概念

國外自貿(mào)區(qū)建設(shè)歷史悠久，最早可追溯到19世紀(jì)初，到20世紀(jì)70年代自貿(mào)區(qū)數(shù)量急速增加，其功能也更加多元化。國外學(xué)者大都從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貿(mào)易帶來的效果等角度來探討自貿(mào)區(qū)和出口加工區(qū)的福利效應(yīng)，涉及行政管理體制及范圍的研究內(nèi)容較少。其中，Barbara（2002）通過對比分析各國自貿(mào)區(qū)的發(fā)展，提出政府對自貿(mào)區(qū)的發(fā)展有極大貢獻(xiàn)。自上海自貿(mào)區(qū)成立后，越來越多的國內(nèi)學(xué)者開始關(guān)注自貿(mào)區(qū)的相關(guān)研究，主要包括自貿(mào)區(qū)的運(yùn)行機(jī)制，自貿(mào)區(qū)與周邊地區(qū)的合作，以及自貿(mào)區(qū)對經(jīng)濟(jì)的影響等幾個(gè)方面，部分文獻(xiàn)分析了自貿(mào)區(qū)行政管理體制的現(xiàn)狀、問題及對策，對行政區(qū)劃調(diào)整的研究文獻(xiàn)較少。自由貿(mào)易區(qū)既可以指國家之間達(dá)成貿(mào)易協(xié)定的特定區(qū)域，也可以指某一國家境內(nèi)局部地區(qū)設(shè)立的以對外貿(mào)易為特色的地區(qū)，本文研究的自貿(mào)區(qū)屬于后者。

海南自貿(mào)區(qū)成立不久，圍繞其發(fā)展展開研究的文獻(xiàn)較少。本文通過百度新聞工具，收集了自貿(mào)區(qū)從成立到2018年10月底這一時(shí)間段內(nèi)標(biāo)題中包含“海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”的新聞文章，大約有300篇，其中40%是圍繞自貿(mào)區(qū)成立及其建設(shè)方案展開的，包括對海南發(fā)展路徑的解讀、發(fā)展成果的展望等。其他的文章則介紹了海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展情況，主要包括以下四個(gè)方面：第一，學(xué)習(xí)研究國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。例如，海南省黨政代表團(tuán)陸續(xù)分赴全國11個(gè)自貿(mào)區(qū)考察，各級政府開展專題講座交流發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，并學(xué)習(xí)新加坡發(fā)展模式；此外，海南省成立了中國特色自由貿(mào)易港研究院，參考專家意見及建議，致力于科學(xué)發(fā)展。第二，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。海南省在5月中旬推出46條發(fā)展舉措。其中，在規(guī)劃方面將按照東、西、南、北、中五大行政區(qū)域進(jìn)行整合，形成“南北兩極帶動(dòng)、東西兩翼加快發(fā)展、中部山區(qū)生態(tài)保育”的總體空間格局。規(guī)劃的主要對象是城市的空間系統(tǒng)，其具有引導(dǎo)和控制城市建設(shè)和發(fā)展的權(quán)力，需要通過政府的行政力量保障規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)。第三，啟動(dòng)“大招商”。加強(qiáng)招商引資力度，2018年7月中旬海南省在歐洲首次舉辦大規(guī)模推介活動(dòng)，2018年8月中旬在?？谂e辦澳大利亞專場推介會(huì)，面向更廣的市場吸引建設(shè)資金；此外，政府由招商引資的主體變?yōu)檎猩桃Y的服務(wù)提供者，提升自身吸引力，全力打造一流營商環(huán)境，提供有效服務(wù)，這在一定程度上避免了政府作為招商主體造成的效率低等問題。第四，發(fā)布《百萬人才進(jìn)海南行動(dòng)計(jì)劃（2018—2025年）》。廣攬的人才不僅僅包括有自貿(mào)區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)的工作者，也包括任何一個(gè)愿意為自貿(mào)區(qū)發(fā)展貢獻(xiàn)力量的建設(shè)者，為海南的發(fā)展注入新鮮血液，提高行政人員自身工作效率，從而提高整體管理水平。

綜上所述，自從海南省建設(shè)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施以來，雖然提出了一些有關(guān)行政區(qū)劃調(diào)整的設(shè)想，但缺乏科學(xué)的實(shí)證依據(jù)分析。本文用實(shí)證分析的方法圍繞自貿(mào)區(qū)建設(shè)討論海南行政區(qū)劃調(diào)整，首先需要明確相關(guān)概念的含義及衡量方法。本文使用的核心概念有三個(gè)，分別是行政區(qū)劃、管理幅度及城市化管理。

行政區(qū)劃指的是在某一國家的領(lǐng)土上，綜合考慮地理及歷史條件、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等狀況，根據(jù)政權(quán)架構(gòu)和職責(zé)履行的要求，對行政管轄范圍的劃分和調(diào)整。而行政區(qū)劃的管理幅度一般是指一個(gè)行政區(qū)直接管轄的下一級行政區(qū)的數(shù)量。管理幅度有一定的限度，過大或者過小均會(huì)影響管理效果，需要處理好政區(qū)管理單元間的關(guān)系，把握好合理的規(guī)模。因此，管理幅度能在一定程度上反映當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。而對于基層管理單元而言，管理幅度包括人口幅度和面積幅度。人口幅度指每個(gè)行政管理單元服務(wù)的人口數(shù)，面積幅度指每個(gè)行政管理單元管理的面積大小。

城市化管理不同于城市管理，它是指對已經(jīng)城市化的地區(qū)采取不同于農(nóng)村的管理模式。城市化管理的對象是城鎮(zhèn)居民，而農(nóng)村化管理的對象主要是農(nóng)村居民。城市化管理包含于城市管理，后者伴隨著城市的出現(xiàn)而產(chǎn)生，適用于城市發(fā)展中的任一時(shí)點(diǎn)，而前者以快速城鎮(zhèn)化為背景。城市化管理指數(shù)可用于探討城市化管理率和城市化水平的匹配程度，計(jì)算公式為：

城市化管理率指在一定的行政級別之下，城市型行政區(qū)占城市型和農(nóng)村型行政區(qū)之和的比例。本文綜合考慮我國行政管理要求、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，將我國目前的基層管理單元分為非城市型政區(qū)和城市型政區(qū)。非城市型政區(qū)指行政村，村委會(huì)為其管理服務(wù)機(jī)構(gòu)；城市型政區(qū)指社區(qū)，居委會(huì)為其管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。具體計(jì)算公式為：

而城市化水平指常住人口數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的比例，計(jì)算公式為：

城市化管理率反映了在城市化過程中區(qū)域內(nèi)部城市型社會(huì)與鄉(xiāng)村型社會(huì)的互動(dòng)變化。城市化管理指數(shù)反映城市化進(jìn)程中的制度變遷與實(shí)際城市化進(jìn)程匹配的程度，其值越大，表明城市化管理率與城市化率越匹配。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方的城市化管理率往往較高，但這并不完全是由經(jīng)濟(jì)因素決定的，政府制度創(chuàng)新或變遷的意愿與能力才是決定這個(gè)指標(biāo)高低的關(guān)鍵因素。因此，城市化管理水平即城市化管理指數(shù)，能在一定程度上反映當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。

二、自貿(mào)區(qū)對行政區(qū)劃調(diào)整的要求

海南省由經(jīng)濟(jì)特區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樽再Q(mào)區(qū)，詮釋了中國改革開放路徑與目標(biāo)的演繹邏輯。自貿(mào)區(qū)建設(shè)是為了適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢而實(shí)施的更加主動(dòng)的對外開放的舉措，是落實(shí)開放發(fā)展理念的具體政策安排，有助于充分利用國際國內(nèi)兩個(gè)市場、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

與經(jīng)濟(jì)特區(qū)相比，自貿(mào)區(qū)對地區(qū)發(fā)展水平和管理水平有了更高的要求，二者的區(qū)別主要有三個(gè)方面：第一，背景不同。黨的十一屆三中全會(huì)作出改革開放的偉大決策。兩年后，深圳、珠海、汕頭與廈門四個(gè)首批經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立。1988年海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立，當(dāng)時(shí)中國正處于改革開放的起步階段，而海南自貿(mào)區(qū)成立時(shí)，中國已經(jīng)邁入了中國特色社會(huì)主義新時(shí)代。自貿(mào)區(qū)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)相比較，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式抑或是城市管理模式，都發(fā)生了根本性變化。第二，目的不同。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立是為了在小范圍內(nèi)探索市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行模式，尋找適合中國的發(fā)展方式并逐步推向全國，而自貿(mào)區(qū)的成立旨在探索全方位開放模式，更好地融入全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第三，作用不同。如果說經(jīng)濟(jì)特區(qū)是改革開放的“窗口”，那么自貿(mào)區(qū)則是深化改革開放的“試驗(yàn)田”，海南的建設(shè)效果在一定程度上影響自貿(mào)區(qū)的發(fā)展速度，進(jìn)而影響中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，責(zé)任更重。

相對而言，自貿(mào)區(qū)建設(shè)更加市場化、規(guī)范化、國際化，這對行政區(qū)劃管理提出了新的要求。首先，市場化意味著貿(mào)易和投資的自由便利與高度發(fā)展，盡可能放寬市場準(zhǔn)入條件，減少政府的干預(yù)，進(jìn)一步改革管理體制，使得市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起決定性作用。因此，行政區(qū)劃調(diào)整一方面需要適當(dāng)簡政放權(quán)，賦予市場活力；另一方面需要推動(dòng)行政體制改革，堅(jiān)持扁平化管理，給予地方更大的管理空間。其次，規(guī)范化意味著自貿(mào)區(qū)需要提供公平、統(tǒng)一、高效的法制化環(huán)境，管理者能夠及時(shí)處理可能出現(xiàn)的問題，保持社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。因此，行政區(qū)劃調(diào)整需要均衡各個(gè)轄區(qū)的管理幅度，同時(shí)要招攬急需人才，提升管理效率，提高應(yīng)急處理能力。再次，國際化代表著開放與包容，要求建立符合國際標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)體系，打造開放包容的品牌。因此，行政區(qū)劃調(diào)整需要適當(dāng)提高城市化管理水平，及時(shí)建立城市型政區(qū)。一方面在規(guī)劃的引領(lǐng)下加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力改善城市面貌，全方位開放，尊重不同的文化；另一方面要積極學(xué)習(xí)各地的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)精細(xì)化管理。

通過梳理海南建省以來的行政區(qū)劃調(diào)整，包括撤縣設(shè)市、增設(shè)及市轄區(qū)調(diào)整等，我們發(fā)現(xiàn)部分調(diào)整因素對現(xiàn)在及將來的區(qū)劃優(yōu)化仍有一定的影響，而且目前的行政區(qū)劃格局還存在需要完善的方面。這些因素均影響自貿(mào)區(qū)發(fā)展，影響當(dāng)?shù)厥袌龌?、國際化與規(guī)范化發(fā)展，需要在未來區(qū)劃調(diào)整時(shí)加以注意。表1顯示了1988年和2018年海南省行政區(qū)設(shè)置的對比。

由表1可知，隨著城市化水平的提高，海南省地級市、縣級市及市轄區(qū)數(shù)量均有所增加，以下三個(gè)因素對海南省過去的行政區(qū)劃調(diào)整產(chǎn)生了重要影響，也會(huì)影響未來的行政區(qū)劃調(diào)整。第一，成為深化政治體制改革的試驗(yàn)田。2008年7月，海南省委五屆三次全會(huì)決定進(jìn)一步完善省直管市縣體制，將197項(xiàng)行政管理事項(xiàng)向市縣下放。這一轉(zhuǎn)變不僅完善了大部門體制、進(jìn)一步激發(fā)了基層活力，還提高了資源配置效益，把省直管市縣體制建設(shè)推進(jìn)到了新的階段。雖然海南省一直在探索政治體制改革的新方式，但探索階段難免會(huì)出現(xiàn)與預(yù)期效果有偏差的結(jié)果，仍有需要深化改革的方面，即政府機(jī)構(gòu)及部門設(shè)置與中央不對口，在上傳下達(dá)方面匹配度不足，造成了部分決策缺乏中央相關(guān)部門支持、特區(qū)政策落實(shí)不到位等困難。為了促進(jìn)自貿(mào)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，海南省在未來行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)管理系統(tǒng)的整體性與協(xié)調(diào)性，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)發(fā)展市場化。第二，成為立足亞洲、面向世界的重要國際交往平臺。2010年1月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，這標(biāo)志著海南國際旅游島建設(shè)正式步入正軌。一方面建立旅游業(yè)改革試驗(yàn)區(qū)，加快體制創(chuàng)新；另一方面依托區(qū)位和博鰲亞洲論壇品牌優(yōu)勢，全方位開展區(qū)域性、國際性經(jīng)濟(jì)及文化交流活動(dòng)。以夏威夷島為例，可持續(xù)發(fā)展原則是以旅游業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的夏威夷島不斷發(fā)展的主要?jiǎng)恿Γ沙掷m(xù)發(fā)展的主體包括讓本地人收益，培養(yǎng)全社會(huì)的旅游意識。海南島的情況與夏威夷島類似，只有讓本地人感受到旅游業(yè)發(fā)展帶來的好處，才會(huì)不遺余力地支持旅游業(yè)發(fā)展，然而目前海南省各地的營商環(huán)境、居民的參與意識均有待提高。為了促進(jìn)自貿(mào)區(qū)發(fā)展國際化，在行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)應(yīng)注意及時(shí)設(shè)立城市型政區(qū)，提高精細(xì)化管理水平。第三，維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整。2012年6月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)撤銷西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處，建立地級三沙市，政府駐西沙永興島。海島是國家領(lǐng)土的重要組成部分，具備海洋權(quán)益價(jià)值、軍事價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值及科學(xué)研究價(jià)值。特殊的地理位置賦予了海南省新的歷史使命，然而三沙市目前仍處于初步建設(shè)階段。在未來行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)，應(yīng)確保海島行政單元邊界的清晰性與穩(wěn)定性，培養(yǎng)一批恪守職責(zé)、堅(jiān)守崗位的人才，這不僅有利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)及合理開發(fā)，也有利于鞏固國防。

表1 1988年和2018年海南省行政區(qū)設(shè)置的對比表

此外，與建省之初相比，海南省行政區(qū)劃雖有所調(diào)整，但仍存在如下問題：市縣各自獨(dú)立，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足等。各市縣管轄范圍有限，資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素聚集程度不夠，實(shí)力有待提高，這些是需要深化調(diào)整的重要原因。盡管《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》確定了北部、南部、中部、東部、西部以及海洋組團(tuán)共六大功能組團(tuán)，各個(gè)組團(tuán)均有自己的發(fā)展定位及建設(shè)重點(diǎn)，但因?yàn)楦鱾€(gè)組團(tuán)的組成部分各自獨(dú)立，市縣均直接對省政府負(fù)責(zé)，缺乏統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)，發(fā)展過程中可能會(huì)出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)等問題，可能會(huì)造成惡性競爭及資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。為了促進(jìn)自貿(mào)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)加快區(qū)域一體化步伐，優(yōu)化資源配置，使得地區(qū)發(fā)展高效化和規(guī)范化。

自貿(mào)區(qū)是深化改革開放的重大舉措，其區(qū)劃調(diào)整工作更是重中之重，需合理規(guī)劃，綜合考慮新時(shí)代定位及歷史條件等因素穩(wěn)步推進(jìn)。行政區(qū)域作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的載體，其設(shè)置合理與否會(huì)直接影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活動(dòng)的成效。為深入探究行政區(qū)劃調(diào)整的方向，本文將繼續(xù)分析如何使行政區(qū)劃格局與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相匹配。

三、管理幅度與城市化管理現(xiàn)狀

研究適合自貿(mào)區(qū)發(fā)展的海南省行政區(qū)劃調(diào)整，還需要探討當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，本文通過管理幅度與城市化管理現(xiàn)狀這兩個(gè)指標(biāo)來分析。

有效率的行政管理建立在與之相適應(yīng)的區(qū)域人口和面積的基礎(chǔ)上，管理幅度過大或過小分別意味著行政資源的缺失或浪費(fèi)。一般來講，管理幅度越均衡，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平越高。對管理幅度適中的度量，并沒有一個(gè)明確的指標(biāo)，我們可以根據(jù)省內(nèi)各市縣比較來考察。表2是2016年海南省北、南、中、東、西共五大組團(tuán)及各市縣的管理幅度。

由表2可知，海南省各市縣人口密度較低，?？谑凶罡撸瑸?.10，其他市縣均在0.03以下，可見海南省人口主要集中在?？谑校渌锌h人口較少。就人口幅度而言，在地級市中，儋州市及?？谑械娜丝诜缺容^大，數(shù)值分別為5.22和5.79；在縣級市中，位于東部和西部的縣級市人口幅度比較大；十個(gè)縣中，澄邁、樂東及臨高縣人口幅度比較大，數(shù)值均在4以上。人口幅度過大可能會(huì)造成擁擠以及各種社會(huì)治安與經(jīng)濟(jì)問題，導(dǎo)致管理部門應(yīng)接不暇，效率低下。此外，各大區(qū)域內(nèi)面積幅度值差異較大，地級市及縣級市的面積幅度整體上低于縣的面積幅度；面積幅度值最大的是東方市，為326.50。面積幅度大意味著在行政管理過程中可能會(huì)出現(xiàn)管理空缺、監(jiān)督能力不足、反饋速度慢等問題。因此，適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)的設(shè)置，進(jìn)行必要的整合，增加轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)及街道辦事處的數(shù)量，降低各地區(qū)的人口幅度和面積幅度，是均衡行政區(qū)管理負(fù)擔(dān)的必然要求，同時(shí)有利于促進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)規(guī)范化。

任何事物均有其發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，一定的城市化水平需要有與之相適應(yīng)的城市化管理。城市化管理水平高的地區(qū)，能夠很好地處理在城市化過程中涉及的諸多問題。例如：非農(nóng)業(yè)人口比例高的地方及時(shí)設(shè)置相應(yīng)的行政管理單元，有利于處理農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口后的就業(yè)及社會(huì)保障問題，城市居民數(shù)量擴(kuò)張之后基礎(chǔ)設(shè)施、教育等公共服務(wù)的完善問題。而如果一個(gè)區(qū)域的城市化水平較高，卻仍采用非城市型政區(qū)管理方式，則該區(qū)域與區(qū)劃調(diào)整過的地區(qū)相比，便會(huì)缺少一定的發(fā)展權(quán)限。例如，與縣級市相比，縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限要小，這會(huì)阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，及時(shí)調(diào)整為城市型政區(qū)，可以減少不必要的區(qū)域內(nèi)摩擦消耗，擴(kuò)大市場運(yùn)作空間，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的提高。2016年海南省各行政單元城市化管理水平詳見表3。

表2 2016年五大組團(tuán)及各市縣的管理幅度

由表3可知，海南省城市化水平還很低，大部分縣市的城市化水平低于50%，而全國平均水平已于2011年突破50%；城市化管理率也較低，除?？谑泻腿齺喪衅鸩捷^早，城市行政區(qū)設(shè)置較多外，其他大部分地區(qū)基本低于20%，管理方式仍以農(nóng)村管理形式為主；城市化管理水平同樣很低，城市化管理率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市化水平，說明目前海南省城市行政區(qū)設(shè)置整體滯后于城市化進(jìn)程，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展需要的水平。根據(jù)上述分析結(jié)果，海南省不僅需要致力于提高城市化水平，在行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)還需要適當(dāng)提高城市行政區(qū)的比例。雖然作為一個(gè)海島，海南省的發(fā)展受交通條件所限，較為封閉，與其他省市來往并不頻繁，本地經(jīng)濟(jì)主要靠當(dāng)?shù)厝税l(fā)展，但是自貿(mào)區(qū)的成立為經(jīng)濟(jì)開放發(fā)展和人才引進(jìn)提供了一個(gè)良好的契機(jī)，有條件的地區(qū)及時(shí)轉(zhuǎn)變行政區(qū)管理模式有利于與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，同時(shí)能夠促進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)國際化。

表3 2016年海南省各行政單元城市化管理水平

四、行政區(qū)劃優(yōu)化的原則與方向

根據(jù)國家戰(zhàn)略及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展兩個(gè)層面的分析，下面著重討論未來海南行政區(qū)劃調(diào)整的原則、重點(diǎn)及方向。

需要遵循的原則如下：第一，增強(qiáng)治理體系的系統(tǒng)性。海南省自建省之初，管理體制就是省直管縣市，并于2008年進(jìn)行了深化改革。雖有一定的發(fā)展，但也存在省級與縣市級公務(wù)員級別差距過大的問題，不利于基層人員的晉升。在調(diào)整時(shí)應(yīng)協(xié)調(diào)省政府與市縣政府的關(guān)系，完善管理體制改革，使得級別差距適度，即分層合理化，進(jìn)一步激發(fā)基層行政單元管理的主動(dòng)性與能動(dòng)性，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力。第二，鞏固國防，維護(hù)國家領(lǐng)土完整。海南省承擔(dān)著維護(hù)國家領(lǐng)土完整的重要責(zé)任。在區(qū)劃調(diào)整時(shí)，應(yīng)特別關(guān)注邊疆地區(qū)的發(fā)展，保證邊界清晰，權(quán)責(zé)明確，并給予一定的政策傾斜，鼓勵(lì)并推動(dòng)海島附近小島嶼建設(shè)。第三，適當(dāng)提高各縣市城市化水平及城市化管理水平。區(qū)域像生命有機(jī)體一樣，會(huì)經(jīng)歷從落后到發(fā)達(dá)的成長過程，即從農(nóng)村地區(qū)逐漸成長為城市地區(qū)，不同的城市化水平需要有相匹配的城市化管理，但在現(xiàn)實(shí)中存在兩者脫節(jié)的現(xiàn)象，已經(jīng)城市化的地區(qū)需要盡快設(shè)置城市型政區(qū)。

依據(jù)上述原則，海南省行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)該注重三個(gè)方面：第一，繼續(xù)堅(jiān)持扁平化行政管理，調(diào)整治理層級差距。進(jìn)一步深化省直管縣（包括縣級市）體制改革，加大下放行政審批事項(xiàng)力度，給予地方更大的發(fā)展空間；同時(shí)制定合理的晉升機(jī)制，縮減層級促進(jìn)基層管理人員的晉升與發(fā)展。第二，規(guī)劃先行，合理開發(fā)。注重環(huán)境保護(hù)效果的改善，需要提前明確邊界，做好規(guī)劃。清晰的行政邊界有助于環(huán)境治理，綠水青山就是金山銀山，不能走先發(fā)展再治理的老路。第三，提高精細(xì)化管理水平，提高城市型政區(qū)比例，加強(qiáng)管理幅度均衡化。城市化管理水平的提高有助于增強(qiáng)地方整體發(fā)展活力。

因此，可以初步提出海南省行政區(qū)劃調(diào)整方向：第一，以原行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，建議六大功能組團(tuán)分別協(xié)同發(fā)展。尊重六大行政區(qū)域完整性，在各功能組團(tuán)內(nèi)部設(shè)立職能明確的管理委員會(huì)，統(tǒng)一規(guī)劃權(quán)。實(shí)踐證明，統(tǒng)一規(guī)劃能有效促進(jìn)地方發(fā)展。一方面增加組團(tuán)內(nèi)各市縣的交流與貿(mào)易往來，集聚更多的資源，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)部發(fā)展動(dòng)力；另一方面協(xié)調(diào)組團(tuán)內(nèi)各縣市的發(fā)展重點(diǎn)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，避免重復(fù)建設(shè)可能造成的市場不良競爭等問題。第二，適當(dāng)降低部分市縣管理幅度，有助于減少地方政府的管理壓力，可優(yōu)先降低東方市、樂東縣以及儋州市的人口幅度和面積幅度。第三，澄邁縣及昌江縣城市化水平已超過了50%，城市化管理率及城市化管理指數(shù)也高于大部分縣級市，建議考慮設(shè)立為縣級市，給予地方更大的發(fā)展權(quán)限。

五、總結(jié)

本文從國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展兩個(gè)層面分析海南省的行政區(qū)劃調(diào)整，探討了海南自貿(mào)區(qū)的發(fā)展、特點(diǎn)及其對行政區(qū)劃調(diào)整的要求，并綜合海南省行政區(qū)劃調(diào)整的歷史、存在的問題及其管理幅度、城市化管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出了海南省行政區(qū)劃優(yōu)化的原則與初步調(diào)整方向。

海南省的自由貿(mào)易區(qū)作為全國矚目、世界關(guān)注的改革試驗(yàn)區(qū)，將對我國未來經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，行政區(qū)劃是優(yōu)化空間發(fā)展格局和提高空間治理效率的重要依托。一個(gè)地區(qū)的政區(qū)設(shè)置是否合理，決定了這個(gè)地區(qū)的發(fā)展?jié)撃苣芊癖患ぐl(fā)，空間秩序能否被優(yōu)化。政區(qū)管理模式的及時(shí)轉(zhuǎn)變，便于解決快速城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題，推動(dòng)當(dāng)?shù)厝轿话l(fā)展。對該問題的進(jìn)一步探討，也即提出海南省行政區(qū)劃調(diào)整具體方案，未來還須進(jìn)行全面的實(shí)地調(diào)查研究。