農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的實(shí)踐與思考

王曉燁

摘 要：農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款作為宅基地制度改革的重要內(nèi)容，對(duì)于盤活農(nóng)村資產(chǎn)，擴(kuò)寬農(nóng)民融資渠道，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著重要作用。晉江自試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)積極穩(wěn)妥推進(jìn)，取得一定成效，但仍存在確權(quán)頒證進(jìn)度緩慢、覆蓋面窄、流轉(zhuǎn)不暢、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)困難等問題，因此應(yīng)進(jìn)一步協(xié)同推進(jìn)確權(quán)頒證工作，擴(kuò)大覆蓋面，完善土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)以及適當(dāng)擴(kuò)大抵押權(quán)受讓范圍，實(shí)現(xiàn)農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)；抵押貸款；宅基地

2016年3月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，并授予全國(guó)59個(gè)縣市作為農(nóng)房抵押貸款的試點(diǎn)，其中福建省晉江市便是試點(diǎn)之一。2018年中央一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》再次提出要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)房抵押貸款作為宅基地制度改革的重要內(nèi)容，自實(shí)施以來(lái)各試點(diǎn)地區(qū)積極穩(wěn)妥推進(jìn)，取得了一定成效。如今三年試點(diǎn)期已經(jīng)結(jié)束，有必要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)不足。如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的可持續(xù)發(fā)展，使之更好地助力于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略值得思考。

1 晉江市農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)條件

1.1 民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高度活躍，融資需求催生制度變遷

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，當(dāng)原有的制度安排無(wú)法獲得某些潛在利益，只有改變現(xiàn)有制度安排才能獲得原有制度安排得不到的利益時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生制度變遷需求。晉江作為閩南金三角的核心，隨著早期經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，涌現(xiàn)出一大批小微民營(yíng)企業(yè)者和個(gè)體經(jīng)商者。而這些小微企業(yè)及個(gè)體經(jīng)濟(jì)在成長(zhǎng)發(fā)展過程中，難免會(huì)面臨資金短缺、資金周轉(zhuǎn)不靈等問題，并且隨著生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，小額信用貸款已無(wú)法滿足資金需求。而宅基地及農(nóng)房作為農(nóng)戶最重要的資產(chǎn)之一，作為抵押標(biāo)的來(lái)獲取融資資金的需求便應(yīng)運(yùn)而生。因此民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的高度活躍與融資需求催生了農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的產(chǎn)生。

1.2 農(nóng)房潛在價(jià)值提升，為農(nóng)房抵押流轉(zhuǎn)提供條件

由于晉江市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)面積及城鎮(zhèn)人口的不斷擴(kuò)張，使得一批地理位置較為優(yōu)越的村莊逐步演變成“城中村”或“鎮(zhèn)中村”，而這些村莊的農(nóng)房及宅基地雖然在早期受到法律限制不能自由流轉(zhuǎn)，但是其潛在的價(jià)值得到了極大的提升。農(nóng)房財(cái)產(chǎn)價(jià)值的提升激活了農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)房入市流轉(zhuǎn)的潛在意識(shí)，為農(nóng)房進(jìn)行抵押貸款提供了條件。

1.3 宅基地隱形流轉(zhuǎn)存在多年，為改革試點(diǎn)提供基礎(chǔ)

早在上個(gè)世紀(jì)90年代末期晉江就已經(jīng)有過宅基地抵押擔(dān)保的探索，而宅基地隱形流轉(zhuǎn)也早已存在多年，從制度需求來(lái)看，農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款已經(jīng)具備相對(duì)成熟的實(shí)施環(huán)境。并且宅基的抵押流轉(zhuǎn)若沒有規(guī)范的制度設(shè)計(jì)來(lái)約束，而一直以隱形市場(chǎng)的方式存在必然會(huì)導(dǎo)致宅基地交易流轉(zhuǎn)市場(chǎng)混亂，不僅損害到農(nóng)民利益，更不利于農(nóng)村社會(huì)環(huán)境的穩(wěn)定。

2 晉江市農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款實(shí)施概況

自試點(diǎn)以來(lái)，晉江市始終按照“依法有序、自主自愿、穩(wěn)妥推進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)可控”的基本原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)工作。目前，晉江市共有12家銀行機(jī)構(gòu)開辦了宅基地及農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)，累計(jì)發(fā)放抵押貸款金額達(dá)到35億元，受益農(nóng)戶超過3.1萬(wàn)戶。主要試點(diǎn)舉措如下：

（一）確權(quán)頒證與抵押登記。加快農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查，建立城鄉(xiāng)一體的地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)，并于2016年出臺(tái)《晉江市宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證方案》，推動(dòng)宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)確權(quán)登記頒證。同時(shí)建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)登記后，完成9大類52小類登記業(yè)務(wù)的定制，對(duì)農(nóng)民住房抵押登記業(yè)務(wù)推行標(biāo)準(zhǔn)化管理，進(jìn)一步梳理流程，壓縮時(shí)限，提升審批服務(wù)效能。

（二）資產(chǎn)評(píng)估體系。一是鼓勵(lì)通過協(xié)商確定、中介機(jī)構(gòu)評(píng)估等多種方式推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估。二是加強(qiáng)對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的管理，發(fā)布具有農(nóng)房?jī)r(jià)值評(píng)估資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)名錄。探索制定農(nóng)房?jī)r(jià)值評(píng)估基準(zhǔn)價(jià)格供金融機(jī)構(gòu)和評(píng)估機(jī)構(gòu)參考，切實(shí)規(guī)范農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)。

（三）抵押物流轉(zhuǎn)處置機(jī)制。結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)登記，建設(shè)"一中心一平臺(tái)”，即農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心和產(chǎn)權(quán)交易系統(tǒng)，提供政策咨詢、規(guī)范合同文本對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行登記和信息對(duì)接等服務(wù)，暢通農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和處置通道，并負(fù)責(zé)宅基地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)的具體拍賣、出讓、折價(jià)等事項(xiàng)。

（四）設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。晉江市于2016年8月制定出臺(tái)《晉江市農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金使用管理暫行辦法》，對(duì)農(nóng)村房屋抵押貸款等所產(chǎn)生的貸款損失列入農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金補(bǔ)償范圍。按照風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，借款人貸款按五級(jí)分類已確定為損失類，且貸款銀行履行了債權(quán)人催收義務(wù)的，風(fēng)險(xiǎn)金和受償銀行按5：5比例分別對(duì)貸款本金承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，按損失類貸款余額的30%給予補(bǔ)償，單戶補(bǔ)償額最高不超過30萬(wàn)元。

3 農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款實(shí)踐中存在的問題

3.1 確權(quán)頒證進(jìn)度緩慢

試點(diǎn)區(qū)當(dāng)前確權(quán)頒證工作進(jìn)度緩慢，且不同村鎮(zhèn)之間進(jìn)度差距較大。目前大多數(shù)農(nóng)戶僅擁有集體土地使用權(quán)證，但未頒發(fā)房屋所有權(quán)證。主要原因有：一是由于歷史上宅基地管理制度尚未健全，產(chǎn)生了大量家族共有、一戶多宅、少批多占、違章搭建等遺留問題；二是現(xiàn)在農(nóng)村外出務(wù)工人口多，對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、手續(xù)辦理、簽字確認(rèn)等工作造成時(shí)間上的延遲，使得確權(quán)頒證工作進(jìn)度緩慢，難度較大。而農(nóng)戶“兩證齊全”是進(jìn)行宅基地抵押貸款的基礎(chǔ)條件，這就大大阻礙了農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的實(shí)施。

3.2 貸款條件限制過嚴(yán)，覆蓋面窄

在農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)貸款的基本條件上，除了對(duì)貸款對(duì)象的基本條件限制外，在資格審查時(shí)往往要求貸款對(duì)象須有較好的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以保證貸款人的第一還款能力。所以目前來(lái)看實(shí)際獲得抵押貸款的多為個(gè)體經(jīng)商者、小微企業(yè)者或農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶，而缺少生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金的中低收入家庭則很難辦理到抵押貸款。此外，實(shí)施方案還要求抵押貸款農(nóng)戶除現(xiàn)有農(nóng)房外需有其他長(zhǎng)期穩(wěn)定居所，并提供證明材料，但是基于農(nóng)村“一戶一宅”的政策規(guī)定每戶農(nóng)戶只有一處宅基地，除非已經(jīng)在城鎮(zhèn)購(gòu)房的農(nóng)戶，這樣就把大部分普通農(nóng)戶排除在外。

3.3 流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善

由于目前還沒有形成完善的土地流轉(zhuǎn)和租賃市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)的供求信息不能及時(shí)有效溝通，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的信息平臺(tái)作用也沒有充分發(fā)揮出來(lái)。要讓農(nóng)村土地尤其是宅基地成為金融機(jī)構(gòu)普遍接受的抵押品，必須要抓住土地價(jià)值能否變現(xiàn)這一關(guān)鍵。由于福建省地形多為山區(qū)，農(nóng)戶土地面積小且較為分散，本就不易流轉(zhuǎn)，因此要實(shí)現(xiàn)價(jià)值變現(xiàn)必須要依托完善的農(nóng)地綜合產(chǎn)權(quán)交易中心，集中土地流轉(zhuǎn)的供求信息，形成暢通的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

3.4 抵押權(quán)變現(xiàn)困難

《土地管理法》規(guī)定了我國(guó)農(nóng)村村民實(shí)行“一戶一宅”制，即每戶村民只能擁有一處宅基地，房屋在出賣或出租房屋后，不準(zhǔn)再申請(qǐng)宅基地，并禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置閑置宅基地。因此，在這種情況下農(nóng)村宅基地抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)只能在村民之間進(jìn)行，不能向市場(chǎng)公開流轉(zhuǎn)，這就在很大程度上增加了抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的難度。另一方面，即使抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)成功，本村集體農(nóng)戶在接受抵押物時(shí)將只能得到房屋的所有權(quán)，對(duì)于宅基地使用權(quán)又要受到一戶一宅的限制，而抵押權(quán)這樣實(shí)現(xiàn)又與房地一體的原則相沖突，使得宅基地抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)受到很大限制。

4 對(duì)策建議

4.1 協(xié)同推進(jìn)確權(quán)頒證

針對(duì)各地農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證進(jìn)度緩慢的問題，首先要盡快落實(shí)對(duì)農(nóng)村地籍和房屋的入戶調(diào)查，建立相應(yīng)的地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)，加快對(duì)農(nóng)房等地上建筑物的確權(quán)登記與頒證。對(duì)于沒有房屋產(chǎn)權(quán)證的住房，可以采取“三級(jí)”確認(rèn)方式，先由村民小組審核、再由村委出具權(quán)屬證明，最后鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核確認(rèn)，便可在不動(dòng)產(chǎn)登記中心登記頒證。其次對(duì)于一戶多宅、少批多占、未批先建等歷史遺留問題進(jìn)行分類處置并制定相應(yīng)處理細(xì)則，可以對(duì)超出一戶一宅以外的宅基地和違規(guī)多建等情況探索有償使用的方式。

4.2 優(yōu)化抵押準(zhǔn)入機(jī)制，擴(kuò)大覆蓋面

隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，宅基地的社會(huì)保障功能逐漸弱化，因此不能通過過度限制抵押的形式來(lái)阻礙宅基地所有權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性的利用，應(yīng)適當(dāng)放開對(duì)貸款對(duì)象及貸款用途的限制，擴(kuò)大覆蓋面。

目前很多地方政府都建立了專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)保證金存入銀行的制度，來(lái)防范出現(xiàn)不良抵押貸款，隨著風(fēng)險(xiǎn)防范措施的不斷加強(qiáng)，金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)增加對(duì)于普通農(nóng)戶抵押貸款的信心，使抵押放款更多地流向真正有需求的中低收入家庭，幫助農(nóng)戶順利融資，改善生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

4.3 健全農(nóng)地抵押流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)

除現(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心外，還應(yīng)充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)的作用?？梢栽诋?dāng)?shù)卣T戶信息網(wǎng)站增加這一欄目分類，也可單獨(dú)建立一個(gè)土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)站，用于構(gòu)建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，收集整合土地流轉(zhuǎn)信息資源并及時(shí)向公眾發(fā)布，提高宅基地抵押流轉(zhuǎn)效率。此外，應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制。嚴(yán)格杜絕以投機(jī)為目的的土地兼并和土地變相流轉(zhuǎn)，對(duì)已經(jīng)購(gòu)買過一套農(nóng)村宅基地的居民的其他土地購(gòu)買行為要嚴(yán)加控制。對(duì)于未按規(guī)定程序通過資質(zhì)審查、擅自改變土地用途的流轉(zhuǎn)大戶，要限制其抵押貸款活動(dòng)。

4.4 適當(dāng)擴(kuò)大抵押權(quán)受讓范圍

應(yīng)適當(dāng)放開對(duì)抵押受讓人身份的限制，擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍。雖然現(xiàn)階段宅基地使用權(quán)完全進(jìn)入市場(chǎng)的條件還不具備，但可以允許其在一定范圍內(nèi)的適當(dāng)流轉(zhuǎn)。就抵押權(quán)受讓人的身份而言，可不必限制在本村集體內(nèi)，將流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大至具有本縣市戶籍村民可大大提高流轉(zhuǎn)處置率。另外，雖然城鎮(zhèn)居民不得參與買賣，但可以參與租賃活動(dòng)，通過讓更多的利益主體參與土地流轉(zhuǎn)過程，從而能夠更加快速高效地盤活農(nóng)地資產(chǎn)。當(dāng)然一定要規(guī)定受讓者允許擁有住房的數(shù)量限制和購(gòu)買后的用途限制，不得改變宅基地及其房屋的居住功能。

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