我與《民主與法制》的40年（上）參與《民主與法制》司法體制改革重大選題二三事

羅書平

看到貴刊“我和《民主與法制》”征文啟事，我想，無(wú)論如何我都應(yīng)該寫一篇文章！

作為一個(gè)既是讀者又是作者甚至還是“兼職編輯”（偶爾奉命為編輯部組稿）老人，畢竟見證了這本以宣傳“民主與法制”為己任的期刊從40年前誕生到成長(zhǎng)、壯大的全過(guò)程！

40年前（1979年），我在四川省鄰水縣人民法院做書記員已經(jīng)有兩年的“院齡”了。一天，剛從縣委調(diào)任縣法院院長(zhǎng)的甘沛國(guó)參加省法院組織的培訓(xùn)回來(lái)，給了一本雜志要我“好好學(xué)習(xí)”！記得當(dāng)時(shí)文質(zhì)彬彬的甘院長(zhǎng)指著雜志封面說(shuō)了一句，這本雜志（民主與法制）“五個(gè)字就把封面占完了——也好，醒目，記得?。　?/p>

確實(shí)記住了，而且放不下。

那時(shí)，我雖然只是個(gè)“書記員”，但當(dāng)時(shí)辦理案件基本上都不開庭審理，更少公開審理，出庭記錄的“本職工作”并不多，更多的是按照縣法院辦公室主任的安排謄抄或撰寫工作報(bào)告、法院簡(jiǎn)報(bào)、通訊報(bào)道等。因此，在新中國(guó)成立30年來(lái)不僅沒有法律，甚至連法學(xué)報(bào)刊書籍都像“大熊貓”一樣珍稀的年代，居然有了一本專門宣傳“民主與法制”的刊物，那可是“相當(dāng)?shù)恼滟F”，自然是如獲至寶！

在嚴(yán)格按照院長(zhǎng)指示“好好學(xué)習(xí)”的同時(shí)，我也開始摹仿上面的文章依葫蘆畫瓢寫“豆腐塊”，其間還不時(shí)參加編輯部組織的征文活動(dòng)，35年前收到的編輯同志給我親筆回信珍藏至今。久而久之就產(chǎn)生了如同“老朋友”般的感覺，而且這種感覺延續(xù)到劉桂明同志由《法律與生活》編輯、《中國(guó)律師》總編輯調(diào)任《民主與法制》社任總編輯后，更是與日俱增。以至于在當(dāng)前新媒體層出不窮、紙媒體日薄西山的今天還愿意在這份耕耘了40年仍不忘初心、砥礪前行的傳統(tǒng)刊物“點(diǎn)贊”！

至今，我為這本雜志上到底投了多少稿件？刊登了多少？已經(jīng)記不清了，但近年來(lái)雜志圍繞國(guó)家全面深化司法體制改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)基本方略建設(shè)所組織的重大課題的討論，幾乎我都應(yīng)邀參加或主動(dòng)參加，相繼發(fā)表了內(nèi)容涉及有關(guān)最高法院新中國(guó)成立初期的“六大分院”與巡回法庭的誕生、如何設(shè)立跨行政區(qū)法院、超期羈押的破解與看守所的體制改革、裁判文書改革的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)、聶樹斌案件的文章。

值此貴刊“四十周年”華誕之際，對(duì)這些文字進(jìn)行盤點(diǎn)和回顧，我想，無(wú)論對(duì)于個(gè)人、雜志社乃至推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)都具有“承上啟下”“繼往開來(lái)”的意義。

35年前編輯給作者的回信

從“六大分院”到“巡回法庭”

參與2014年下半年《民主與法制》組織的“巡回法庭猜想”選題不久，就傳來(lái)中央的決定：在設(shè)立深圳、沈陽(yáng)兩個(gè)巡回法庭的基礎(chǔ)上，再增設(shè)南京、鄭州、重慶、西安四個(gè)巡回法庭！緊接著，最高人民法院傳出信息：新增設(shè)的四個(gè)巡回法庭將于近期掛牌！

也許是編者認(rèn)為我在之前“猜想”中《那些年，最高法院曾經(jīng)的“六大分院”》一文還過(guò)得去，很快，就接到編輯部稿約，希望再次為“巡回法庭”選題寫一篇。如果說(shuō)上一篇是對(duì)新中國(guó)成立初期最高法院設(shè)立的“六大分院”的歷史回顧的話，那么，有關(guān)“巡回法庭”的話題就應(yīng)當(dāng)從兩年來(lái)的運(yùn)行情況入手，圍繞巡回法庭的職責(zé)設(shè)計(jì)和發(fā)展趨勢(shì)下筆，但無(wú)論如何，“六大分院”和“巡回法庭”都是密不可分的。

史料記載，中央人民政府委員會(huì)于1949年10月1日任命沈鈞儒為中央人民政府最高人民法院院長(zhǎng)后，迅速調(diào)配干部建立最高人民法院。可以說(shuō)，中華人民共和國(guó)最高人民法院是與共和國(guó)同一天誕生的。

一個(gè)月后，“最高人民法院”在原“華北人民法院”的基礎(chǔ)上宣告成立，當(dāng)日即正式啟用院印。緊接著，最高人民法院相繼在沈陽(yáng)、西安、上海、武漢、重慶、北京六個(gè)行政大區(qū)建立東北、西北、華東、中南、西南、華北六個(gè)分院。與此同時(shí)，許多省級(jí)人民法院也陸續(xù)在所轄各專區(qū)建立了自己的分院。

設(shè)置“六大分院”的根據(jù)是中央人民政府1951年9月4日公布的《中華人民共和國(guó)人民法院暫行組織條例》。該條例雖然只實(shí)施了三年，即被1954年9月21日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》取代，但它除確立了人民法院的性質(zhì)、組織體系、機(jī)構(gòu)設(shè)置和審判制度等重大問題外，特別規(guī)定最高人民法院得在各大行政區(qū)或其他區(qū)域設(shè)分院或分庭，在所轄區(qū)域內(nèi)執(zhí)行最高人民法院的職務(wù)，從而成為新中國(guó)成立以后設(shè)立最高人民法院分院的法律依據(jù)。

《人民法院暫行組織條例》還規(guī)定：最高人民法院分院、分庭受最高人民法院的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在其所轄區(qū)域內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)并監(jiān)督各級(jí)人民法院的審判工作；最高人民法院分院、分庭的刑事、民事判決均為終審判決（但重大或疑難的案件應(yīng)報(bào)請(qǐng)最高人民法院審查處理）。直到三年后的一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的新中國(guó)第一部《人民法院組織法》，取消了“最高人民法院分院（分庭）”的建制。

關(guān)于“六大分院”的職權(quán)范圍，按1950年5月3日最高人民法院、司法部《關(guān)于審級(jí)諸問題的批復(fù)》，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是明確“六大分院”為“終審機(jī)關(guān)”。在法院組織法未頒布前，一般案件如對(duì)縣（市）法院判決不服時(shí)，可向省人民法院或其分院上訴，再不服，可向最高人民法院分院上訴，最高人民法院分院即為終審機(jī)關(guān)；而對(duì)某些重大案件，也可經(jīng)由省法院、大行政區(qū)直屬市院或最高人民法院分院受理。所以對(duì)審級(jí)要看案件實(shí)際情況而定，不必拘泥于“三級(jí)三審”制。

二是明確“五大分院”享有死刑復(fù)核權(quán)。即除設(shè)在北京的最高人民法院“華北分院”外，其他五個(gè)分院原則上都享有死刑復(fù)核權(quán)。

正是因?yàn)橛行轮袊?guó)成立初期“六大分院”的歷史淵源，在最高人民法院正式設(shè)立“巡回法庭”之前，部分全國(guó)人大代表和專家學(xué)者是建議“繼續(xù)設(shè)立”最高人民法院分院的。最后，最高人民法院根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，在《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》中確定“設(shè)立最高人民法院巡回法庭”。2014年12月28日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議任命了最高法院巡回法庭的庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)。

關(guān)于巡回法庭的職責(zé)，按最高人民法院的規(guī)定是“受理巡回區(qū)內(nèi)相關(guān)案件?！罡呷嗣穹ㄔ焊鶕?jù)有關(guān)規(guī)定和審判工作需要，可以增設(shè)巡回法庭，并調(diào)整巡回法庭的巡回區(qū)和案件受理范圍?！贝送猓€分別規(guī)定了“巡回法庭是最高人民法院派出的常設(shè)審判機(jī)構(gòu)。巡回法庭作出的判決、裁定和決定，是最高人民法院的判決、裁定和決定”；巡回法庭審理或者辦理巡回區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)由最高人民法院受理的案件有十一類，但不包括有關(guān)“知識(shí)產(chǎn)權(quán)、涉外商事、海事海商、死刑復(fù)核、國(guó)家賠償、執(zhí)行案件和最高人民檢察院抗訴的案件”（這些案件“暫由最高人民法院本部審理或者辦理”）。

顯然，從設(shè)立巡回法庭之前的最初構(gòu)想到最后的實(shí)際定位，有個(gè)逐步變化的過(guò)程。而且，最高法院巡回法庭的職責(zé)似乎可以用一句話概括：就是辦案！——辦理依法應(yīng)當(dāng)由最高法院（本部）受理的案件——旨在緩解最高法院本部長(zhǎng)期以來(lái)案件過(guò)多的壓力。

為此，筆者有理由認(rèn)為，“最高人民法院巡回法庭”的職責(zé)與新中國(guó)成立初期的“六大分院”相比不可同日而語(yǔ)。但是有一點(diǎn)卻是相同的，無(wú)論是最高法院，還是最高法院的分院抑或是最高法院的巡回法庭，都是一個(gè)審級(jí)，“分院”和“巡回法庭”作出的裁判，也是“最高法院”的裁判。同時(shí)，最高法院分院、巡回法庭與地方法院之間是一種審級(jí)關(guān)系，也就是上下級(jí)關(guān)系，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督指導(dǎo)的關(guān)系，這是沒有任何疑義的。

問題在于，在幾十年的司法實(shí)踐中，地方法院（特別是高級(jí)法院）的職責(zé)尚包括在審理案件之外，有權(quán)對(duì)轄區(qū)內(nèi)（中級(jí)和基層）法院審判工作中的具體問題制定實(shí)施細(xì)則或指導(dǎo)意見，特別是在相關(guān)司法解釋（主要是刑事司法解釋）中對(duì)涉及犯罪數(shù)額、量刑情節(jié)、危害后果的情形時(shí)，往往還會(huì)特別作出“各省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院、人民檢察院可以根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，并考慮社會(huì)治安狀況，在前款規(guī)定的數(shù)額幅度內(nèi)，確定本地區(qū)執(zhí)行的具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)最高人民法院、最高人民檢察院批準(zhǔn)”的授權(quán)性規(guī)定，而作為轄區(qū)內(nèi)“地方法院”的上級(jí)法院的最高法院“巡回法庭”卻不具有這樣的職責(zé)，似乎不合情理，更不利于監(jiān)督和指導(dǎo)巡回區(qū)內(nèi)地方法院的審判工作。

由于每一巡回法庭所對(duì)應(yīng)的區(qū)域必然包括幾個(gè)省級(jí)行政區(qū)（“一巡”轄廣東、廣西、海南三省區(qū)，“二巡”轄遼寧、吉林、黑龍江三?。?，而按最高法院“授權(quán)性”司法解釋，這些在同一個(gè)巡回區(qū)內(nèi)而不同的高級(jí)法院就必然會(huì)有若干個(gè)司法規(guī)范性文件，這樣，在同一個(gè)巡回法庭的審判工作中就有一個(gè)在適用法律時(shí)（包括實(shí)體和程序中）如何做到裁判依據(jù)的統(tǒng)一和平衡問題。這些問題，在巡回法庭設(shè)立之前，都會(huì)上報(bào)共同的上級(jí)法院（最高法院）解決，而在設(shè)立巡回法庭之后，自然就應(yīng)當(dāng)由巡回法庭統(tǒng)籌解決。

因此，筆者認(rèn)為，最好的辦法就是以最高法院巡回法庭的名義，在巡回區(qū)內(nèi)按照最高法院制定司法解釋的程序，制定適用于轄區(qū)內(nèi)審判工作有效的司法規(guī)范性文件。

（未完待續(xù)）