政策下鄉(xiāng)與發(fā)展中的鄉(xiāng)土躁動

熊躍根

〔摘要〕 過去40年來，中國在農(nóng)村減貧和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中獲得了舉世矚目的成功，幫助數(shù)億人擺脫了貧困。然而，基于疆域的廣大、地理?xiàng)l件的復(fù)雜多樣性和發(fā)展實(shí)踐中的制度制約與政策實(shí)施困境，農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)和幫助農(nóng)民發(fā)展致富依然是一個(gè)充滿挑戰(zhàn)的任務(wù)。自2015年底以來，精準(zhǔn)扶貧成為各級政府工作的重中之重，也是“十三五”規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)的核心任務(wù)。最近的研究表明，精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐中存在瞄準(zhǔn)困難、基層實(shí)踐效率低下和干群關(guān)系不穩(wěn)定等難題。同時(shí)，時(shí)間的緊迫又在進(jìn)一步加快政策實(shí)施的力度和強(qiáng)度，這些必將對未來精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不可忽視的影響。本文基于作者近年對江西農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的田野調(diào)查，主要討論兩個(gè)核心問題：第一，精準(zhǔn)扶貧的政策實(shí)施對農(nóng)民和地方政府（包括基層干部）產(chǎn)生了哪些影響？第二，在中國這種以自上而下為主的集中化政策實(shí)施體制下，精準(zhǔn)扶貧政策在制度設(shè)計(jì)和政策實(shí)施方面存在哪些限制？這些限制對改善政策實(shí)踐有何意義？ 基于調(diào)研經(jīng)驗(yàn)資料的分析，論文對我國農(nóng)村社會政策實(shí)施的“過密化”問題進(jìn)行了討論。

〔關(guān)鍵詞〕 政策下鄉(xiāng);脫貧攻堅(jiān);精準(zhǔn)扶貧;自上而下;政策實(shí)施的過密化

〔中圖分類號〕C912.82 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2019）02-0053-11

一、 研究問題的提出

1.研究背景

自近代社會學(xué)引入中國以來，鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展一直是中國社會學(xué)學(xué)人關(guān)注的一個(gè)核心議題。致力于推動對鄉(xiāng)土社會或廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的理解和變遷，既是社會學(xué)理論本土化和社會學(xué)中國化的前提，也是促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)-社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。由于中國社會的歷史、文化基礎(chǔ)和發(fā)展的政策軌跡與西方社會有著顯著的差異，過去40年來，中國走了一條頗具特色的富國與現(xiàn)代化道路，奮力成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，人均收入水平進(jìn)入中等國家行列。然而，城鄉(xiāng)二元分治格局與鄉(xiāng)村社會的滯后發(fā)展依然是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)重要障礙。 費(fèi)孝通先生很早就強(qiáng)調(diào)，中國的發(fā)展重點(diǎn)在于農(nóng)村，他對中國基層社會的認(rèn)識迄今都是我們理解和分析農(nóng)村問題的重要思想資源。 在《鄉(xiāng)土中國》一書中，費(fèi)孝通提出：“從基層上看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的。我說中國社會的基層是鄉(xiāng)土性的，那是因?yàn)槲铱紤]到從這基層上曾長出一層比較上和鄉(xiāng)土基層不完全相同的社會，而且在近百年來在東西方接觸邊緣上發(fā)生了一種很特殊的社會。這些社會的特性我們暫時(shí)不說，將來再說。”①費(fèi)孝通先生提出中國社會基層是鄉(xiāng)土性的，這是一個(gè)重要判斷。但是，我們知道鄉(xiāng)土社會本身是變化的，而不是一成不變的。經(jīng)過40年改革開放，中國農(nóng)村在物質(zhì)形態(tài)、價(jià)值觀和文化等方面已長出了一些新的內(nèi)容，這些新的內(nèi)容和傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會可能是不完全相同的甚至是完全不同的，所以筆者仍然非常贊同費(fèi)孝通先生對中國鄉(xiāng)土社會的觀察是極富預(yù)見性的，他說鄉(xiāng)土社會的變化最終會出現(xiàn)一種很特殊的社會。在一個(gè)歷史上中央權(quán)力管制突出的中國社會里，農(nóng)村傳統(tǒng)上表現(xiàn)出其脆弱或放任自流的特性，表面上看這些基層社會是松散而無序的。但是，在費(fèi)孝通等老一代社會學(xué)家先驅(qū)者看來，事實(shí)未必如此。在吳晗先生和費(fèi)老等的論文集《皇權(quán)與紳權(quán)》以及費(fèi)老在他的《鄉(xiāng)土重建》論文中都提到了中國社會治理的“雙軌制”問題，即權(quán)力實(shí)踐的形式是自下而上與自上而下二者相契合。吳晗指出在中國傳統(tǒng)社會里， “皇權(quán)”即“治權(quán)”。同時(shí)，在治權(quán)實(shí)踐的推行上，體現(xiàn)出“紳士”與“官僚”共治的特性。②而費(fèi)孝通先生也在文中指出，中央集權(quán)的體制下，紳士與官僚是相互聯(lián)系的。③ 因此，在傳統(tǒng)社會中，基層社會基本上是并非通過官制而是取決于紳士制約的一個(gè)社會秩序。吳晗先生和費(fèi)孝通先生在這個(gè)問題上的認(rèn)識非常清晰，所以研究中國農(nóng)村社會的學(xué)者們會傾向于認(rèn)為中國本土社會本身存在固有的一個(gè)基礎(chǔ)，即我們通常提到的人情為基礎(chǔ)的關(guān)系。1949年中華人民共和國成立后，中國農(nóng)村社會發(fā)生了巨大的變化。認(rèn)識新時(shí)期的中國農(nóng)村，歷史視野對研究者也是必不可少的 。

在過去的40年中，中國農(nóng)村社會的變化主要是以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為起點(diǎn)的土地制度變革和隨后改革開放一系列政策導(dǎo)致的，它也是40年來中國經(jīng)濟(jì)社會總體進(jìn)步和發(fā)展的縮影，這些變革和進(jìn)步主要受到下列因素的影響：第一，土地制度變革與生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變;第二，生育制度與家庭結(jié)構(gòu)的變化;第三，以農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工帶動的人口流動與城市化;第四，國家主導(dǎo)的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略，包括早期的扶貧政策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展以及后來的社會主義新農(nóng)村建設(shè)和新一輪鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。同傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會不同，今天中國的農(nóng)村既不再局限于封閉的熟人社會，也更多受到來自新的信息、資本與技術(shù)的引入、文化和各種自上而下的政策實(shí)踐的影響。本文重點(diǎn)討論在脫貧攻堅(jiān)背景下農(nóng)村社會的“政策下鄉(xiāng)”問題。在論及中國鄉(xiāng)土社會時(shí)，費(fèi)孝通先生最早提及 “文字下鄉(xiāng)”。在《鄉(xiāng)土中國》一篇文章中，費(fèi)孝通論述了“文字下鄉(xiāng)”的問題，他說文字和語言在鄉(xiāng)土社會有其固有的基礎(chǔ)，其符號意義展現(xiàn)了熟人社會的基本特點(diǎn)和局限性。同時(shí)，鄉(xiāng)土社會大體是沒有文字的社會。在后來論及中國當(dāng)代農(nóng)村社會的變遷與發(fā)展中，不同的研究者從各自領(lǐng)域結(jié)合特有的問題意識，提出了不同形態(tài)和意涵的“下鄉(xiāng)”問題。法律學(xué)者提出“送法下鄉(xiāng)”問題，指出在中國農(nóng)村社會里，法律表述與實(shí)踐所依賴的本土資源，決定了基層的司法運(yùn)行。④社會學(xué)者則提出“資本下鄉(xiāng)”的問題，提出在快速的城市化和村莊變遷過程中，“資本下鄉(xiāng)”出現(xiàn)了村莊公司化運(yùn)作與村莊治理的自主性下降等后果。⑤在本文筆者想討論的是“政策下鄉(xiāng)”問題，和前面幾位作者提到的下鄉(xiāng)問題不同，但是也有聯(lián)系。不同的是，本文主要是論述政策下到基層如何影響鄉(xiāng)土社會，具體是政策實(shí)施如何影響農(nóng)民的生活和基層干部的行為。這里講政策下鄉(xiāng)，主要是指扶貧政策，本文論述的重點(diǎn)不是資本，也不是文字，但上述二者都和扶貧政策關(guān)聯(lián)在一起。精準(zhǔn)扶貧政策作為一種核心的治理機(jī)制如何影響鄉(xiāng)村生活，如何通過一種自上而下的渠道來保證政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。新一輪脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略是由中央與國務(wù)院定的，由中央頒布并由地方政府實(shí)施。同過往的扶貧實(shí)踐不同，新一輪脫貧攻堅(jiān)的政策實(shí)際上是一個(gè)包含一攬子政策和項(xiàng)目的綜合政策箱，是針對貧困戶設(shè)計(jì)的各種政策和幫扶措施。而在現(xiàn)實(shí)中，所有這些政策的實(shí)施必然會影響鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)-社會發(fā)展和治理機(jī)制及后果。新一輪的扶貧政策（精準(zhǔn)扶貧）目標(biāo)制定非常清晰，就是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展幫助農(nóng)民脫貧致富。但是，在各級下發(fā)的扶貧政策實(shí)施的指導(dǎo)性意見上，指導(dǎo)文本本身就體現(xiàn)出雙重特征：指導(dǎo)性與強(qiáng)制性。因此，很多時(shí)候自上而下制定和實(shí)施的諸多政策首先要制定規(guī)則，同時(shí)還要保證指導(dǎo)意見的行動機(jī)制及文本可以順利進(jìn)入農(nóng)村社會和農(nóng)民的生活空間。在農(nóng)村，所有的政策實(shí)施必然會影響到農(nóng)民的日常生活，這和前面提的文字下鄉(xiāng)、送法下鄉(xiāng)和資本下鄉(xiāng)雖不同但是也具有異曲同工之處，只是后果和影響是有差異的。筆者的研究問題是試圖討論精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)過程中，政策如何被當(dāng)作一種解決問題的機(jī)制和手段甚至技術(shù)，來回應(yīng)和處理基層一系列的問題和危機(jī)。同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧作為一個(gè)制度化的政策網(wǎng)絡(luò)又在如何改變中國鄉(xiāng)土社會，改變鄉(xiāng)土社會中各種權(quán)力和人際關(guān)系。就當(dāng)前中國社會科學(xué)發(fā)展而言，研究者最關(guān)心的一個(gè)實(shí)際問題就是如何促使中國成為一個(gè)全面現(xiàn)代化的強(qiáng)國，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上建立一套現(xiàn)代化的國家治理體系。

2.研究問題：脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中的政策下鄉(xiāng)

自20世紀(jì)90年代以來，伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展， 市場經(jīng)濟(jì)和城市化快速發(fā)展的進(jìn)程在很大程度上改變了鄉(xiāng)村社會的面貌和基層特點(diǎn)。1994年的稅制改革和2008年農(nóng)業(yè)稅的取消，為農(nóng)村發(fā)展提供了新的動力。然而，2001-2013年的12年間，隨著我國城市化和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，一方面國家的總體經(jīng)濟(jì)規(guī)模在不斷增大，另一方面民生保障政策的普及也使得城鄉(xiāng)發(fā)展差距在逐漸縮小，農(nóng)村貧困現(xiàn)象持續(xù)得到緩解，發(fā)展成就顯著。但是，基于自然、歷史、文化和發(fā)展政策或制度上的原因，中國還存在相當(dāng)規(guī)模的貧困人口。2011年國務(wù)院頒發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，文件指出“我國扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽問題為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段”。

2013年11月國家主席習(xí)近平在湖南湘西考察時(shí)，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”，強(qiáng)調(diào)指出，“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”。隨后，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見的通知》，國務(wù)院機(jī)構(gòu)出臺了《關(guān)于印發(fā)〈建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案〉的通知》和《關(guān)于印發(fā)〈扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》，中央和國務(wù)院對精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計(jì)、總體布局和工作機(jī)制等方面做了詳盡規(guī)制。 2015年12月，在新一輪脫貧政策的關(guān)鍵文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中，中央和國務(wù)院指出：“我國扶貧開發(fā)已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期。中西部一些省（自治區(qū)、直轄市）貧困人口規(guī)模依然較大，剩下的貧困人口貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大。實(shí)現(xiàn)到2020年讓7000多萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困的既定目標(biāo)，時(shí)間十分緊迫、任務(wù)相當(dāng)繁重。必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新扶貧開發(fā)思路和辦法，堅(jiān)決打贏這場攻堅(jiān)戰(zhàn)?！痹谶@一政策背景下，2015年底全國上下開始進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧的快速推進(jìn)軌道。因此，本文將要討論的“政策下鄉(xiāng)”是指，通過自上而下的渠道，由政府部門頒布并由基層實(shí)施的各種旨在影響和改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)性和強(qiáng)制性意見或規(guī)則，進(jìn)入農(nóng)村大眾視野和日常生產(chǎn)生活范疇的過程。本文的具體研究問題是：在一種資源與權(quán)力高度集中化的體制下， 作為一種治理技術(shù)的社會政策，精準(zhǔn)扶貧如何影響了農(nóng)民的生活？如何影響農(nóng)村基層干部的日常管理行為？它又如何影響基層鄉(xiāng)土社會的社會關(guān)系？基于對上述問題的認(rèn)識，論文進(jìn)一步要追問的是：這些改變和影響如何回應(yīng)了社會科學(xué)研究中的一個(gè)核心理論關(guān)懷，中國現(xiàn)代國家能力形成的基礎(chǔ)到底是什么？如何才能有效地實(shí)現(xiàn)基層社會的治理？圍繞精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中的問題，作者試圖進(jìn)一步闡釋政策實(shí)施的“過密化”效應(yīng)。

3.本文的研究方法與理論分析路徑

本文研究方法主要是通過田野觀察和多個(gè)案的調(diào)查，作者在2016年7月、2017年7月分別赴江西省贛北的X縣、中部的A縣、J市和南部的Y縣，每個(gè)縣都分別選擇了兩個(gè)代表性的鄉(xiāng)，然后進(jìn)入貧困村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，在進(jìn)入村之前，研究者先在鄉(xiāng)和村兩級與基層干部進(jìn)行座談，了解精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的進(jìn)展情況，聽取基層干部的工作匯報(bào)，也同他們一起探討政策實(shí)施中的問題。在此基礎(chǔ)上，再根據(jù)精準(zhǔn)扶貧政策的項(xiàng)目安排和幫扶措施，具體選擇有代表性的村和農(nóng)戶，進(jìn)行個(gè)案訪問，結(jié)合實(shí)地觀察和深入訪問，將資料整合在一起，通過突出主題和內(nèi)容分析的方式來呈現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)資料。

在中國研究和分析政策實(shí)施，研究者通常會突出考慮到政策的實(shí)施環(huán)境及其變化。因此，要理解精準(zhǔn)扶貧政策在農(nóng)村的實(shí)施，理解政策實(shí)施的制度環(huán)境是至關(guān)重要的，其中主要包括以下四個(gè)方面：第一，政治氛圍;第二，經(jīng)濟(jì)形勢;第三，社會條件;第四，特殊事件。在中國，任何政策實(shí)施都具有很強(qiáng)的政治意義，政治方向和政治氛圍對政策導(dǎo)向有決定性的影響。而經(jīng)濟(jì)形勢決定了政策實(shí)施所需要的資源，扶貧政策和措施最終也要通過資金的撥付和資源的配置來實(shí)現(xiàn)，沒有這個(gè)經(jīng)濟(jì)前提，任何項(xiàng)目的實(shí)施都是無法或難以進(jìn)行的。社會環(huán)境和氛圍對政策實(shí)施也有重要影響或約束，對政策目標(biāo)和工具大眾是否有共識以及認(rèn)同度如何，基層民眾對政策和項(xiàng)目的接受度如何，無疑也會對政策實(shí)施產(chǎn)生不可忽視的影響。最后，在特定時(shí)間內(nèi)發(fā)生的特殊事件有可能加速或減緩政策實(shí)施的進(jìn)程，甚至改變政策實(shí)施的節(jié)奏或方向，甚至導(dǎo)致某一項(xiàng)目的終結(jié)。因此，研究者也不能忽視特殊事件可能對政策實(shí)施進(jìn)程和后果的影響。在中國，扶貧和農(nóng)民脫貧并不是一個(gè)新問題。但是，眾所周知2015年底后，農(nóng)村扶貧政策的實(shí)施力度隨即加大了，各級政府都加大馬力，在短時(shí)期內(nèi)推進(jìn)政策實(shí)施。

在社會科學(xué)研究領(lǐng)域，20世紀(jì)90年代以來，一些有代表性的社會學(xué)家、政治學(xué)家開始重視“時(shí)間”在研究中的重要性。美國芝加哥大學(xué)社會學(xué)阿博特教授曾先后撰文指出，社會科學(xué)研究中時(shí)間與事件的關(guān)聯(lián)及其順序?qū)斫馍鐣侵匾?，他也一再?qiáng)調(diào)在歷史進(jìn)程中，“時(shí)間要素”是如何使得事務(wù)發(fā)展和獲得怎樣的結(jié)果，而找到二者之間的因果關(guān)聯(lián)是社會科學(xué)探究的主要問題。⑥而另一位美國政治學(xué)家保羅·皮爾遜則明確提出，政策發(fā)展進(jìn)程經(jīng)常表現(xiàn)為一種“時(shí)間中的政治”，政策軌跡和行動者的策略選擇經(jīng)常受到“積極反饋”和“路徑依賴”兩種機(jī)制的影響，所有這些都在一定程度上強(qiáng)調(diào)了時(shí)間與政策過程的緊密聯(lián)系。⑦社會政策就是社會政治，它會受到時(shí)間的強(qiáng)烈影響。作為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中的一項(xiàng)核心政策，精準(zhǔn)扶貧政策不僅會受時(shí)間影響，同時(shí)它也可以被看作是在特定時(shí)間下的一種特殊的政策。比起2015年，2016年在社會政策實(shí)施上又具有不同的和新的意義。 2015年是第十二個(gè)五年規(guī)劃的結(jié)束年，而2016年則是第十三個(gè)五年規(guī)劃的開端，規(guī)劃最后一年是2020年。 因此，比起過去的傳統(tǒng)農(nóng)村扶貧政策，新時(shí)代的精準(zhǔn)扶貧具有更強(qiáng)的戰(zhàn)略和發(fā)展意義，緊迫性也更強(qiáng)。在中國社會政策領(lǐng)域，扶貧政策無疑是一項(xiàng)關(guān)鍵政策，它不僅是救助性的，也是發(fā)展性的。與傳統(tǒng)的扶貧政策相比，精準(zhǔn)扶貧政策在貧困對象的“瞄準(zhǔn)”和“類別化機(jī)制”上做足了功夫，各地也有不同的探索性實(shí)踐，但是目的都指向一個(gè)，即幫助作為貧困對象的農(nóng)民及其家庭早日脫貧?？紤]到精準(zhǔn)扶貧政策與過往扶貧政策的差異，研究者在論文中也將重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：第一，在精準(zhǔn)扶貧政策里，對基層干部來說，貧困戶的識別或瞄準(zhǔn)是一項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)。從影響和后果來說，這種識別或瞄準(zhǔn)在某種程度上只能成功不能失敗。第二，貧困戶作為一種特定類別的人口或家庭，在政策實(shí)踐中將做進(jìn)一步細(xì)分。第三，從組織方式上說，精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施照例采用了一種集體動員機(jī)制，它涉及政府部門的方方面面。在本文，研究者將“時(shí)間-事件”分析納入社會政策過程中，論述在不同的時(shí)間節(jié)點(diǎn)（如特定年份和月份）政策實(shí)踐的不同影響和意義，在此基礎(chǔ)上深入討論政策過程對政策主體的行為及相互關(guān)系的影響。

二、精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施對基層干部行為和農(nóng)民生活的影響

作為一場由國家主導(dǎo)的、以自上而下的方式貫徹經(jīng)由地方實(shí)施的一場脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，精準(zhǔn)扶貧政策自2015年底開始在全國實(shí)施。由于精準(zhǔn)扶貧政策是在中共十八大召開后實(shí)施的，同時(shí)又是在我國第十三個(gè)五年規(guī)劃期間實(shí)施，特定的時(shí)代背景賦予這一政策鮮明的特點(diǎn)。與過往的扶貧政策相比，精準(zhǔn)扶貧政策具有聲勢大、范圍廣、力度強(qiáng)、技術(shù)性和時(shí)效性的特點(diǎn)。更重要的是，在組織上精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施涉及面更廣。中央國務(wù)院要求各省市自治區(qū)和相關(guān)部委有力動員和組織政府部門、企業(yè)、社會力量和農(nóng)民等多方參與，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府的跨部門參與并對各級干部進(jìn)行大規(guī)模的總動員，這在扶貧實(shí)踐的歷史上是史無前例的，也是罕見的。鑒于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高和扶貧力度加強(qiáng)的考慮，2015年12月，國務(wù)院扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)由2011年的人均純收入2300元調(diào)整為2800元。雖然這一標(biāo)準(zhǔn)有明顯的提高，但是相比城市尤其是核心城市的人均收入水平而言，扶貧標(biāo)準(zhǔn)與城市居民的人均收入水平還存在很大的差距，上述制定的新扶貧標(biāo)準(zhǔn)也只相當(dāng)于2016年中期北京市人均純收入的1/10并低于同期上海市人均純收入的1/10（2016年北京市人均純收入為28000元，上海市為29000元）。從這個(gè)角度看，中國落后地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展依然任重道遠(yuǎn)。對國家和社會來說，幫助農(nóng)民脫貧致富是一場艱苦的長征，絕非一次戰(zhàn)役可以全面解決問題。由于全國各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況差異較大，中央和國務(wù)院扶貧辦確定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中是作為一個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，各省可以根據(jù)實(shí)際情況確定當(dāng)?shù)氐呢毨?biāo)準(zhǔn)線。以江西省為例，貧困農(nóng)村落后地區(qū)多數(shù)是以農(nóng)民純年收入2300元為標(biāo)準(zhǔn)，低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的可確定為貧困戶或貧困對象。按照中央和國務(wù)院的戰(zhàn)略部署和政策安排，中國要在2020年之前幫助7000萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，考慮到貧困人口的規(guī)模和時(shí)間的緊迫性，這項(xiàng)脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)是非常艱巨和復(fù)雜的。在政策實(shí)施上，中央和國務(wù)院要求各級政府，落實(shí)精準(zhǔn)扶貧要注重精細(xì)管理、綜合協(xié)調(diào)、持續(xù)再生，堅(jiān)持全過程責(zé)任式管理，對扶貧對象實(shí)施精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的綜合治理貧困的新方式。 2015年11月，中央和國務(wù)院強(qiáng)調(diào)指出：“脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重的地區(qū)黨委和政府要把脫貧攻堅(jiān)作為‘十三五期間頭等大事和第一民生工程來抓。要層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書，立下軍令狀。要建立年度脫貧攻堅(jiān)報(bào)告和監(jiān)察制度，加強(qiáng)監(jiān)察問責(zé)。要把脫貧攻堅(jiān)實(shí)績作為選拔任用干部的重要依據(jù)，在脫貧攻堅(jiān)第一線考察識別干部。”因此，自2016年下半年尤其是2017年以來，各級政府不斷加大了脫貧攻堅(jiān)的力度和政策實(shí)施進(jìn)程。

1.精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施后引發(fā)的鄉(xiāng)土躁動

2015年11月脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響以來，同年底精準(zhǔn)扶貧政策正式在全國范圍內(nèi)實(shí)施。作為全國范圍內(nèi)的一項(xiàng)脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃，精準(zhǔn)扶貧工作由中央和國務(wù)院統(tǒng)一部署，涉及國務(wù)院二十多個(gè)職能部門和全國群團(tuán)組織，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委及政府都高度重視這項(xiàng)政策。然而，由于政策涉及面廣、人多、工作量大，對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）而言，第一步要做的重點(diǎn)工作就是政策宣傳和制定并落實(shí)地方化的方案。在新一輪脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，精準(zhǔn)識別和幫扶項(xiàng)目到位是重中之重，也是最能檢驗(yàn)扶貧工作進(jìn)展和效果的核心內(nèi)容。 因此，新時(shí)代精準(zhǔn)扶貧與傳統(tǒng)的農(nóng)村扶貧實(shí)踐相比，表現(xiàn)出一些新的特征：第一，中央和國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施;第二，全方位和全面的部門參與;第三，增加了基層扶貧實(shí)踐環(huán)節(jié)的技術(shù)管理和針對干部的責(zé)任監(jiān)督;第四，在短期內(nèi)完成脫貧目標(biāo)?？紤]到在農(nóng)村復(fù)雜的文化和制度環(huán)境下，在一個(gè)緊迫的時(shí)間軸上推行政策，因此精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐的特征在實(shí)踐中對基層干部的日常管理行為和干群關(guān)系也產(chǎn)生了不可忽視的影響。

同過去傳統(tǒng)的、粗放型的農(nóng)村扶貧政策不同，精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)了針對貧困對象的精確瞄準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上做到幫扶人員到位精準(zhǔn)、資金和資源配置精準(zhǔn)以及幫扶措施與項(xiàng)目精準(zhǔn)。 早期的農(nóng)村扶貧范圍經(jīng)歷了瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)、瞄準(zhǔn)貧困縣和瞄準(zhǔn)貧困村三個(gè)階段，而精準(zhǔn)扶貧則落到貧困戶和貧困對象上，這是一個(gè)明顯的進(jìn)步。由于以貧困戶和貧困個(gè)人為重點(diǎn)，就對基層落實(shí)精準(zhǔn)識別的措施和實(shí)踐效率提出了很大的挑戰(zhàn)。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確提出2020年以前脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的總體目標(biāo)：“到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平。確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困?！?在基層扶貧干部眼里，精準(zhǔn)扶貧第一步就是要通過各種有效的幫扶措施，確保貧困戶和貧困對象實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”，在此基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)整體脫貧，在新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)設(shè)定上，中央更加強(qiáng)調(diào)了要實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)（縣）全部“脫貧摘帽”的任務(wù)。為保證精準(zhǔn)扶貧的力度和效率，扶貧政策的實(shí)施還是突出采取了自上而下的方式和突出責(zé)任主體及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，任務(wù)經(jīng)由層層分解來落實(shí)到位。就精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施而言，強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制是精準(zhǔn)扶貧工作中的一項(xiàng)重要任務(wù)，中央的文件細(xì)化了各級政府在扶貧工作中的責(zé)任：第一，黨中央、國務(wù)院主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌制定扶貧開發(fā)大政方針，出臺重大政策舉措，規(guī)劃重大工程項(xiàng)目;第二，省級黨委和政府對扶貧開發(fā)工作負(fù)總責(zé)，抓好目標(biāo)確定、項(xiàng)目下達(dá)、資金投放、組織動員、監(jiān)督考核等工作;第三，市級黨委和政府做好上下銜接、域內(nèi)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查工作，把精力集中在貧困縣如期摘帽上;第四，縣級黨委和政府承擔(dān)主體責(zé)任，書記和縣長是第一責(zé)任人，做好進(jìn)度安排、項(xiàng)目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進(jìn)實(shí)施等工作。由此可見，縣級黨委和政府是整個(gè)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和責(zé)任主體，政策是否落實(shí)到位以及幫扶措施是否有效在很大程度上取決于縣級領(lǐng)導(dǎo)如何與基層干部建立扎實(shí)有效的工作聯(lián)系。⑧和其他省份一樣，江西省也提出：“省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓，各級黨委書記簽 ‘脫貧責(zé)任書;有扶貧任務(wù)的省、市、縣均由黨委主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任扶貧開發(fā)組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人;貧困縣的黨政一把手在脫貧摘帽前不得調(diào)動崗位?！?/p>

在新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，作為核心內(nèi)容的精準(zhǔn)扶貧政策，其目標(biāo)的設(shè)立和政策體系的形成已經(jīng)為政策落實(shí)提供了基本的指引。但是，如何具體落實(shí)扶貧政策，首先就要求基層干部弄清楚誰是真正的貧困戶或貧困對象。只有做到了精準(zhǔn)識別，才有可能“扶真貧”和“真扶貧”。在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐中，精準(zhǔn)識別工作的立足點(diǎn)是通過“建檔立卡”這一步驟來實(shí)現(xiàn)的。早在2014年4月，國務(wù)院扶貧辦就發(fā)布《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》，在全國范圍內(nèi)推行建檔立卡工作，該工作方案明確了建檔立卡目標(biāo)——“建檔立卡對象包括貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區(qū)。通過建檔立卡，對貧困戶和貧困村進(jìn)行精準(zhǔn)識別，了解貧困狀況，分析致貧原因，摸清幫扶需求，明確幫扶主體，落實(shí)幫扶措施，開展考核問效，實(shí)施動態(tài)管理?！敝醒胍笤?014年底前，在全國范圍內(nèi)建立貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區(qū)電子信息檔案，并向貧困戶發(fā)放《扶貧手冊》。而實(shí)際上，建檔立卡工作一直到2016年才在各地基本落實(shí)到位。同時(shí)，為了總體上把握扶貧工作進(jìn)度和透明度，中央決定通過構(gòu)建全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，以提高精準(zhǔn)扶貧工作的效度，而這項(xiàng)工作極其耗時(shí)，也需要投入大量人力，這對基層干部來說是一個(gè)很大的壓力和挑戰(zhàn)。

在精準(zhǔn)識別之前，首先就是如何確定扶貧標(biāo)準(zhǔn)。中央和國務(wù)院提出，精準(zhǔn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)以2013年農(nóng)民人均純收入2736元（相當(dāng)于2010年2300元不變價(jià)）的國家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)（國家標(biāo)準(zhǔn)）為識別標(biāo)準(zhǔn)。考慮到各地情況的差異，中央也提出各省、自治區(qū)、直轄市在確保完成國家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)識別任務(wù)的基礎(chǔ)上，可結(jié)合本地實(shí)際，按本省標(biāo)準(zhǔn)（地方標(biāo)準(zhǔn)）開展貧困戶識別工作，然后再逐步納入全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)統(tǒng)一管理。由此可見，精準(zhǔn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上存在國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)，由于很多地方農(nóng)民收入變化也很明顯，尤其是出外務(wù)工人員比較多，在收入核定上一般是采取估算的方式。同時(shí)，在政策實(shí)施中地方政府和基層一般也會根據(jù)實(shí)際情況參照國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，采用一個(gè)與當(dāng)?shù)厍樾胃咏姆鲐殬?biāo)準(zhǔn)，以保障扶貧工作的順利開展。這種扶貧標(biāo)準(zhǔn)的雙軌制體現(xiàn)了在實(shí)踐中中央與地方政府既要集中以利于統(tǒng)一，也要注重地方實(shí)際情況對具體標(biāo)準(zhǔn)給予一定的彈性而采取分散化的做法，在某種程度上使得地方政府在政策實(shí)施中有一定的自由裁量權(quán)。

在扶貧實(shí)踐中，由于中央允許地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定貧困線來核定農(nóng)民收入并判斷農(nóng)村家庭或個(gè)人的貧困狀況，在縣級層面政府則要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部采取多種手段/方式來全面識別貧困戶或貧困對象。和諸多省份一樣，江西省制定的精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃也是力爭在未來3年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，最早確定的目標(biāo)是2018年底實(shí)現(xiàn)脫貧，后來經(jīng)過對政策實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)和問題的認(rèn)識，也在中央和國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的監(jiān)督及評估基礎(chǔ)上，對實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的時(shí)間做出了調(diào)整，調(diào)整為2019年實(shí)現(xiàn)整體脫貧。在研究者走訪的贛南Y縣，精準(zhǔn)扶貧實(shí)施在當(dāng)?shù)乜h級領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一部署和安排下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在2016年夏天通過走村入戶、與村干部及農(nóng)民座談、匯總分析等多個(gè)環(huán)節(jié)，按照“建檔立卡，精準(zhǔn)到戶，任務(wù)到人”三個(gè)核心內(nèi)容，在各個(gè)部門的協(xié)同配合下，通過項(xiàng)目制，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，結(jié)合實(shí)地具體情況，找出合適的致富門路，帶領(lǐng)貧困戶脫貧。由于贛南特有的氣候和土壤條件，當(dāng)?shù)睾芏噢r(nóng)民以種植贛南臍橙為致富項(xiàng)目，精準(zhǔn)扶貧過程中也有很多農(nóng)戶是通過入股、合營和勞動力參與等不同方式參與臍橙種植獲得經(jīng)濟(jì)收益，對貧困戶脫貧具有積極的效果。研究者在實(shí)地調(diào)查中得知，2014年精準(zhǔn)扶貧政策尚未啟動，基本上農(nóng)村基層屬于平穩(wěn)狀況。從2015年底到2016年上半年，精準(zhǔn)扶貧政策在農(nóng)村進(jìn)入政策宣傳和政策措施具體化的準(zhǔn)備階段，真正實(shí)質(zhì)性的工作也尚處在起步階段，很多農(nóng)民對精準(zhǔn)扶貧政策的內(nèi)容并不太了解，對具體的幫扶措施和辦法也不清楚，大部分農(nóng)民對是否成為貧困戶并沒有表現(xiàn)出特別的興趣或熱情。然而，自2016年夏以來，精準(zhǔn)扶貧政策開始進(jìn)入到實(shí)質(zhì)性的資金和項(xiàng)目落實(shí)階段，貧困戶享受到了各項(xiàng)政策帶來的實(shí)惠，比如貧困戶養(yǎng)牛、養(yǎng)豬、養(yǎng)羊、養(yǎng)魚、養(yǎng)雞等都按照不同的標(biāo)準(zhǔn)給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，貧困戶家庭有子女在上學(xué)的可以獲得政府給予的教育補(bǔ)助，貧困戶的新農(nóng)合醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷個(gè)人承擔(dān)的比例不超過10%等。這些扶助措施確實(shí)給貧困戶帶來很大的實(shí)惠和幫助，也在很大程度上促進(jìn)了脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在調(diào)研中，一位村支書告訴研究者，2016年前后，扶貧政策實(shí)施發(fā)生了很大變化。

“2015年剛落實(shí)精準(zhǔn)扶貧時(shí)，因?yàn)楫?dāng)年工作主要還是宣傳，大部分事情是建檔立卡，還沒下來具體政策。農(nóng)民也不太關(guān)心，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為這次和原來的扶貧沒有什么不同，所以那一年是相安無事?？墒且坏?016年上半年，隨著扶貧資金和項(xiàng)目逐步到位，貧困戶拿到了補(bǔ)貼，落了項(xiàng)目，非貧困戶和邊緣戶就開始鬧了，他們認(rèn)為自己也符合條件當(dāng)貧困戶?！?（N縣-訪談村干部-2）

因此，好的政策帶來的實(shí)惠也在非貧困戶農(nóng)民尤其是貧困邊緣戶農(nóng)民群體中產(chǎn)生了較大的心理波動。雖然，在精準(zhǔn)扶貧過程中，貧困戶的精準(zhǔn)識別經(jīng)過了“村小組推選表決，村兩委審議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)核和村鄉(xiāng)兩級公示”，但是貧困戶指標(biāo)的自上而下落實(shí)和貧困戶的自下而上走訪調(diào)研及評選評議結(jié)合產(chǎn)生兩者是有矛盾的。由于在農(nóng)村很難通過一個(gè)固定的收入線來劃定貧困戶，除了一些特別困難的貧困戶外，對一般的農(nóng)民家庭，基層干部也很難區(qū)分到底誰更具備條件符合貧困戶的資格，因此民主評議和村民推選及投票的方式就應(yīng)運(yùn)而生了，其產(chǎn)生的后果是多方面的，帶來的沖突也是真實(shí)存在的。因此，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，“精確瞄準(zhǔn)”本身就是一個(gè)問題，因?yàn)樨毨Ь€的測定和核準(zhǔn)在基層比較難以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)貧困對象的數(shù)目是通過自上而下的方式下達(dá)的，各市縣根據(jù)省扶貧辦確定的總體貧困人數(shù)總額和當(dāng)?shù)刎毨丝诒壤郎y算出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困戶指標(biāo)再按照同樣的原理配給到村里。因此，到村一級識別貧困戶，貧困線這一核心的技術(shù)指標(biāo)基本上就不起作用了。對村干部而言，重要的工作是確定誰符合條件可以成為貧困戶，然后再確定幫扶措施，基層干部的主要工作一方面是落實(shí)精準(zhǔn)扶貧工作的主要方針、內(nèi)容和具體任務(wù)，另一個(gè)就是要確保精準(zhǔn)扶貧不能引發(fā)不必要的矛盾和社會沖突。但是，同傳統(tǒng)的扶貧政策不同，由于精準(zhǔn)扶貧政策和措施的含金量比較大，惠民力度很明顯，普遍受到貧困戶的歡迎和認(rèn)可，積極改善了貧困戶的生活狀況和增收潛力，因此也在農(nóng)村不同農(nóng)民家庭、貧困戶與非貧困戶、貧困戶與貧困邊緣戶之間產(chǎn)生了矛盾，甚至不同村之間的農(nóng)民也因?yàn)橄嗤奶幘扯貌坏椒鲐毚胧┑膸头霎a(chǎn)生矛盾，這些都在本來平靜的村莊生活里激起了層層躁動，這是政策實(shí)施之前未曾料到的。同時(shí)，不可忽視的是，在農(nóng)村基層社會里，通過選舉或投票來推選貧困戶的做法表面上看來很民主，但是由于中國文化里人情關(guān)系等的影響，因此很難保證貧困戶的推選很客觀并符合政策的要求。正如一位基層干部說，在農(nóng)村這種投票或推選過程“有關(guān)系就沒關(guān)系，沒關(guān)系就有關(guān)系”，也即“關(guān)系”在農(nóng)民獲得特殊性的政策實(shí)惠和幫扶措施落實(shí)上，還會起到明顯的作用。

2.精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施后對農(nóng)村基層干部行為的影響

精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)，對農(nóng)村基層干群關(guān)系的影響是深遠(yuǎn)的，它既拉近了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部與農(nóng)民的距離，也可能因?yàn)檎邔?shí)施中的利益糾紛和復(fù)雜性導(dǎo)致彼此關(guān)系的緊張。在特定時(shí)期，政策下鄉(xiāng)在一定程度上也會使得既有的安靜和平穩(wěn)的農(nóng)村基層干群關(guān)系發(fā)生變化，因?yàn)檎邔?shí)施作為一種外力會打破既有的利益平衡關(guān)系。

新時(shí)代的精準(zhǔn)扶貧是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的核心內(nèi)容，也是基層干部的首要工作。在研究者前往贛南貧困縣的調(diào)研中，研究者在縣扶貧辦與負(fù)責(zé)干部進(jìn)行了長談。研究者一進(jìn)到縣扶貧辦的大樓和辦公室，就立刻感受到脫貧攻堅(jiān)的政策實(shí)施氛圍和力度，既嚴(yán)肅更緊張。在N縣扶貧辦的一個(gè)辦公室里，墻上掛著一幅很大的縣脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)地圖，這幅地圖用當(dāng)年紅軍作戰(zhàn)的方式通過紅旗和作戰(zhàn)隊(duì)伍清晰地標(biāo)明了扶貧地區(qū)和扶貧負(fù)責(zé)參與的部門，是通過戰(zhàn)役的形式來呈現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)行路線和策略，充滿了必勝的決心和高漲的信心。精準(zhǔn)扶貧的基本內(nèi)容是“一有兩不愁三保障”，農(nóng)村基層干部要確保貧困戶或貧困對象有固定收入，不愁吃不愁穿，有安全的住房，實(shí)現(xiàn)上述三個(gè)目標(biāo)，貧困戶就是基本脫貧了。對脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)而言，精準(zhǔn)扶貧工作的內(nèi)容還不局限于上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵還要幫助農(nóng)民脫貧致富，過上好日子，徹底告別貧困，邁入小康，這對基層干部來說是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。因此，在保障住房安全的基礎(chǔ)上，基層干部還要想辦法落實(shí)政策，幫助貧困戶享受教育和醫(yī)療兩方面的惠民政策。同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體幫扶磋商上，基層干部要尋得良方，針對性地幫助貧困戶脫貧致富。精準(zhǔn)扶貧政策從內(nèi)容上看似乎不復(fù)雜，但是要落實(shí)到位實(shí)際并非易事，比人們想象的要復(fù)雜。精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施在制度環(huán)境和社會氛圍上都和過去不一樣，這種制度和氛圍的差異表現(xiàn)在政策實(shí)施上就是基層干部面臨更大的壓力，這種壓力主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，在政策實(shí)施過程中，自上而下的監(jiān)督和管理很嚴(yán)格，中央和省級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子直接負(fù)責(zé)統(tǒng)籌精準(zhǔn)扶貧工作，這對地方和基層干部的工作態(tài)度和方式都產(chǎn)生了直接的影響，基層干部在精準(zhǔn)扶貧工作中的表現(xiàn)也與干部未來的升遷有很直接的關(guān)系，既是壓力也是動力。第二，政府各部門和社會力量全方位和全面參與精準(zhǔn)扶貧，這要求基層干部與上述政府職能部門和社會群團(tuán)組織都有對接，增加了很多溝通環(huán)節(jié)和接待時(shí)間，在一定程度上也對基層干部日常扶貧工作的進(jìn)行產(chǎn)生了影響，使得基層干部疲于應(yīng)付。第三，為強(qiáng)化政策落實(shí)到位和幫扶效果，精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中扶貧主管部門對基層增加了很多技術(shù)性的管理任務(wù)，比如說基層所有的扶貧工作要求上報(bào)的各種表格都要錄入電腦，要進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)。這項(xiàng)信息收集、整理和電子化工作對農(nóng)村基層干部尤其是偏遠(yuǎn)落后的村干部來說，無疑產(chǎn)生了很大的影響和壓力。除了頻繁參加各種會議，更緊迫的是將各種文字材料和檔案資料錄入電腦，并完成各種扶貧工作進(jìn)度和評估表格的填報(bào)，工作非常冗雜，也非常耗時(shí)，而實(shí)際上這只是“建檔立卡”工作的延續(xù)，還尚未到扶貧項(xiàng)目工作的具體落實(shí)。因此，可以想象在基層，干部推動精準(zhǔn)扶貧的日常工作，絕非僅僅是走村入戶幫助農(nóng)民開展脫貧致富的具體事項(xiàng)，而不斷需要在資料收集、整理和文檔電子化等方面花費(fèi)很長時(shí)間，這在某種程度上也增加了基層政府的項(xiàng)目運(yùn)行和日常行政的成本。第四，政策實(shí)施的時(shí)間性。社會政策是時(shí)間中的社會政治，特定的環(huán)境下時(shí)間會對政策實(shí)施進(jìn)程產(chǎn)生不可忽視的影響。精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施是“十三五”規(guī)劃中的核心內(nèi)容，也是國家實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會藍(lán)圖的關(guān)鍵舉措，從2016年政策落實(shí)到2019年實(shí)際時(shí)間不到4年，對很多地區(qū)而言，脫貧攻堅(jiān)的確是一場硬仗。對基層干部來說，落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的各項(xiàng)措施，保證扶貧和脫貧效果，幫助貧困戶實(shí)現(xiàn)脫貧致富是最大的挑戰(zhàn)，時(shí)間的緊迫性不言而喻。基于對上述幾方面的考慮，基層干部在精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)過程中面臨很大的身體和精神壓力，上級政府對基層干部的考核、農(nóng)民對基層干部的訴求和紛擾以及與基層干部之間的關(guān)系等，都對基層干部的日常工作與生活產(chǎn)生了很明顯的影響。

正如皮爾遜所言，作為時(shí)間中的政治，時(shí)間對社會政策過程的影響是不同的，研究者重要的是試圖理解在暫時(shí)和持久的事件發(fā)展歷程中那些重要的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)及其意義。⑨相比2016年7月的調(diào)研觀察，研究者2017年夏天在贛南N縣和Y縣的調(diào)研對基層干部的工作壓力有深刻體會。對基層干部而言，2017年顯然是不平凡的一年。由于在年度內(nèi)召開的重大政治會議所具有的政治影響，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)與和諧有序的局面是黨和政府一切工作的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)，各級政府都對基層干部提出了明確的工作安排和政治要求。2017年秋天是中共十九大召開的關(guān)鍵時(shí)間，各級政府維護(hù)社會穩(wěn)定，保持社會和諧有序的良好局面是工作的重中之重。對基層干部來說，落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策，幫助貧困戶脫貧致富是工作的核心內(nèi)容。按照上級政府要求，在關(guān)鍵時(shí)刻也要做好維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的工作。在N縣訪問時(shí)，一位村支書給研究者分享了他在村里落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策和幫扶措施的工作經(jīng)歷。這位老村支書說：“我們現(xiàn)在是五加二，白加黑，最近因?yàn)檎暮途S穩(wěn)工作兩個(gè)月幾乎沒有雙休日，昨晚開會一直開到今天凌晨3點(diǎn)?！保∟縣K村村干部訪談-1）這位村支書在訪談中指出，比起很多發(fā)達(dá)地區(qū)和沿海地區(qū)，像江西這種相對落后的地區(qū)扶貧工作明顯難度要大。上級政府將指令性的脫貧任務(wù)和指標(biāo)下放到基層，基層干部往往也是疲于應(yīng)對。這位干部的一句話令人深思，他說：“數(shù)字脫貧容易，真脫貧很難?！币恍┺r(nóng)村個(gè)別村民利用某些政策對基層干部提出的要求，采取恐嚇和吵鬧的方式從村干部處獲得便利和好處，在一定程度上干擾了基層干部落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策的正常程序，也影響了干部的日常工作節(jié)奏和流程。

在落實(shí)精準(zhǔn)扶貧過程中，基層干部也說自己的工作面臨很大壓力和風(fēng)險(xiǎn)。第一，事情要辦，扶貧幫助有效果。第二，處理扶貧中的各種問題要合法，有據(jù)有力。所以，基層干部在落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策各個(gè)環(huán)節(jié)，也必須是在保持效率與合法性二者之間努力保持平衡。有學(xué)者提出，在中國很多地方，基層治理表現(xiàn)為一種運(yùn)動型治理。⑩精準(zhǔn)扶貧政策可以看作是政府對農(nóng)村治理和發(fā)展的一種特殊舉措，也可以看作是一種治理，它是自上而下的政策實(shí)施體制造成的一種彌漫性政策實(shí)施機(jī)制或方式。在研究中，筆者還注意到，精準(zhǔn)扶貧實(shí)施所采取的特有方式和機(jī)制，比如基層干部與上一級政府簽訂軍令狀，上級政府對基層干部提出的硬性要求，比如不許一名貧困對象或貧困戶在脫貧過程中掉隊(duì)等都對基層干部的身心產(chǎn)生了很大的壓力。而精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)中的項(xiàng)目或措施的組合拳，有時(shí)也往往令基層干部難以應(yīng)對。在贛南N縣調(diào)研時(shí)，一位村支書就提到在扶貧過程中鄉(xiāng)村整治工作拆除農(nóng)村的空心房與扶貧工作之間的矛盾。由于涉及農(nóng)民自身的物權(quán)甚至祖產(chǎn)以及生活記憶，很多農(nóng)民不希望也不愿意村干部拆除自己年久失修和很少居住的舊房子，農(nóng)民認(rèn)為那是他們自己的財(cái)產(chǎn)也屬于自己生活記憶的一部分。而地方政府從建設(shè)美麗農(nóng)村和改善農(nóng)民居住環(huán)境的角度出發(fā)，規(guī)勸農(nóng)民搬遷到新建的居住場所，也是出于改善農(nóng)民生活質(zhì)量和提高農(nóng)村治理效能的考慮。從理性角度講，基層干部和農(nóng)民的看法都是有道理的，但是就政策落實(shí)的角度和發(fā)展的策略來考慮，地方政府和基層干部還需要多理解農(nóng)民的心理和處境，在政策制定和落實(shí)上多征求農(nóng)民的意見，并采取更加溫和與周全的方式來安置農(nóng)民。在精準(zhǔn)扶貧的地方實(shí)踐中，基層干部也提到上級政府的官僚主義作風(fēng)對基層干部日常工作的影響，而頻繁的來自上級各個(gè)部門的監(jiān)督檢查工作讓基層干部苦不堪言，在實(shí)際工作中也不得不疲于應(yīng)對，結(jié)果也相應(yīng)產(chǎn)生了為應(yīng)對監(jiān)督檢查的形式主義（痕跡作業(yè)）工作方式和內(nèi)容，這對精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)無疑會產(chǎn)生不良影響。在研究者過去兩年的調(diào)研實(shí)踐中，諸多基層干部都談到一個(gè)字“累”，而這種狀況的主要原因不是因?yàn)榉鲐毜膶?shí)質(zhì)性工作強(qiáng)度大難度高，而是因?yàn)榛鶎痈刹科Ｓ趹?yīng)對文山會海和各種迎檢活動，消耗了很多精力，也在一定程度上影響了扶貧日常工作的合理安排。

在最近幾年，由于脫貧攻堅(jiān)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心政策和重大舉措，自然也是基層干部業(yè)績考核的關(guān)鍵內(nèi)容。但是，在農(nóng)村不同背景和處境的基層干部對未來的職業(yè)發(fā)展并非都持相同看法或有同樣的計(jì)劃。一般來說，年輕的基層干部顯然希望通過精準(zhǔn)扶貧干出業(yè)績，可以在工作上有機(jī)會再上一個(gè)臺階，而年紀(jì)稍大的基層干部則會顯得更為務(wù)實(shí)和現(xiàn)實(shí)，希望工作順利開展不出差錯(cuò)。但是，無論基層干部自身如何看待，精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)都對基層干部的升遷有很大的影響。在調(diào)研過程中，基層干部表示，上級政府已經(jīng)明確提出“干部要在貧困戶脫帽后才能走（升遷）”。同時(shí)，脫貧成績和成效，不取決于基層而由上級政府通過特定的評估程序和確定才算完成。因此， 在很大程度上，扶貧脫貧工作就是一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治任務(wù)，它不僅僅是一個(gè)技術(shù)或管理層面的工作事項(xiàng)，這也使得基層干部與農(nóng)民的關(guān)系、本地基層干部與外來幫扶干部（比如第一書記和對口支援干部）的關(guān)系變得十分微妙。同時(shí)，由于近年精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施力度不斷加大，資金、項(xiàng)目和人員的調(diào)配不斷增加，在某種程度上又重置了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財(cái)政能力，調(diào)動了基層干部政策實(shí)施的參與和活動范圍，也使得村級干部更加忙于處理日常事務(wù)，不斷吸收并調(diào)和來自上級政府和農(nóng)民的壓力與訴求。

3.精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施對農(nóng)村貧困戶或農(nóng)民的影響

自2015年底以來，地方政府和農(nóng)村基層干部加快了推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的政策實(shí)施進(jìn)程。2016年以來隨著扶貧政策的資金和具體幫扶措施逐步到位，農(nóng)村貧困戶或農(nóng)民的生活和生產(chǎn)狀況都得到了顯著的改善，貧困戶的家庭收入和貧困農(nóng)民的生活水平都得到實(shí)質(zhì)性的提高。2016年7月研究者在贛中A縣某村調(diào)研，全村135戶共620人，有貧困戶31戶，2015年已經(jīng)脫貧10戶，2016年脫貧26戶，剩余的貧困戶將在未來兩年左右時(shí)間內(nèi)完成。在研究者調(diào)研的另外一個(gè)J村， 全鄉(xiāng)379戶貧困戶共1198人，其中低保對象為297人，2015年脫貧366人，2016年脫貧379人。該村由于交通偏僻，林業(yè)資源豐富，農(nóng)戶居住較分散，主要發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。在調(diào)研中，村干部向研究者指出，當(dāng)前扶貧工作中面臨的主要問題是：第一，交通不便影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決不了修路的經(jīng)費(fèi)問題，縣政府立項(xiàng)了，何時(shí)建設(shè)還需要資金到位;第二，農(nóng)民看病就醫(yī)不方便，醫(yī)療服務(wù)還跟不上，很多農(nóng)民得大病住院要去縣城或附近的城市看病很不方便。因此，在一些落后的貧困山區(qū)，交通條件落后、公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施跟不上等限制因素在很大程度上也影響了扶貧工作的力度和進(jìn)程。

2017年7月研究者赴贛南N縣和Y縣進(jìn)行調(diào)研，在調(diào)研期間通過走村入戶，切實(shí)了解扶貧政策對貧困戶或貧困農(nóng)民生活的影響。由于精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施力度和范圍較大，各級政府高度重視政策落實(shí)，貧困戶或貧困農(nóng)民切實(shí)從扶貧資金、專項(xiàng)補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目等得到實(shí)惠，貧困戶家庭的收入增加了，生活得到明顯改善，貧困戶的醫(yī)療保障水平提高了，子女的教育也得到應(yīng)有的保障，住房安全增強(qiáng)了，很多貧困戶都參與了村級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，保障了收入的提高。近三年來，精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)對貧困戶或貧困農(nóng)民的生活產(chǎn)生了積極的影響，脫貧能力得到顯著改善。在N縣入戶訪問時(shí)，貧困戶的女主人，一位五十多歲的農(nóng)婦告訴研究者：

“我們很感激政府的幫助，現(xiàn)在我們生活上沒什么大問題了。但是，我現(xiàn)在擔(dān)心自己老了以后，年紀(jì)大了就干不了田里的重活。我孫女才十幾歲，但是很孤僻，不太同人交流，不怎么說話，我很擔(dān)心她腦子出問題。她父母都在廣東打工，很少回來，他們只是有事會打個(gè)電話回來。我自己又沒文化，年紀(jì)又大，也不知道怎么管教她。”（N縣K村農(nóng)戶1-訪談）

精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施確實(shí)給貧困戶家庭或農(nóng)民帶來了很大的積極改觀，也取得了明顯的脫貧效果。但是，農(nóng)村貧困戶家庭除了滿足基本生活需要和創(chuàng)收的重要目標(biāo)外，還存在一些具體的困難，包括子女教育、兒童照顧以及精神健康服務(wù)的需求與服務(wù)對接等問題。在Y縣調(diào)研時(shí)一位七十多歲的貧困戶男主人告訴研究者：

“去年我家還很窮，我自己身體不好，二兒子又得了精神病。在鄉(xiāng)里和村里的幫助下，我養(yǎng)了幾畝魚塘，種了兩畝多花生，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)情況變好了。我現(xiàn)在最擔(dān)心的還是醫(yī)療問題，因?yàn)榭床√F了?！保∟縣T村農(nóng)戶訪談-02）

由上例可以看出，在農(nóng)村一些貧困戶面臨的問題不僅僅是脫貧和生產(chǎn)發(fā)展的問題，也可能是自身或家庭成員精神健康問題的長期需要。對很多農(nóng)民來說，健康或身體好始終是一切生活的本原基礎(chǔ)，也是過上幸福生活的前提條件。隨著精準(zhǔn)扶貧政策推進(jìn)力度不斷加強(qiáng)，監(jiān)督檢查工作日益頻繁，基層干部在扶貧工作中已經(jīng)非常自覺地將貧困戶或貧困農(nóng)民的問題和需要作為頭等大事，政策實(shí)施的力度和重視程度非同凡響，這些舉措連同各級政府的大力配合和高度介入，貧困戶或貧困農(nóng)民的脫貧進(jìn)程也加快了。當(dāng)然，正如中央和地方政府一再強(qiáng)調(diào)的那樣，脫貧攻堅(jiān)是一場持久戰(zhàn)和啃硬骨頭仗，贏得這場戰(zhàn)役的勝利，需要持續(xù)堅(jiān)持，奮發(fā)努力，要通過機(jī)制創(chuàng)新、項(xiàng)目創(chuàng)新和有保障的扶貧措施，來真正保證貧困戶脫貧和增收，并促進(jìn)全面建成小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、結(jié)論與討論：精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中的“政策過密化”問題

本文是針對地方精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中的問題進(jìn)行的一項(xiàng)探索性研究。研究者基于田野觀察和調(diào)研，得出的主要研究結(jié)論是：第一，在特殊情形下，像精準(zhǔn)扶貧這樣的強(qiáng)制性的、自上而下的政策實(shí)施在短期內(nèi)會很有效地促成目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但從農(nóng)村長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展來看，相關(guān)政策的輔助和配套，以及改善農(nóng)村社會治理的基礎(chǔ)環(huán)境和制度同樣顯得緊迫和重要;第二，精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施效率和效果受到上級政府對下級政府、農(nóng)民對村干部信任程度和村干部對政策依從的表現(xiàn)雙重因素的影響;第三，在貧困地區(qū)，農(nóng)民大病致貧、大病返貧問題依然突出，這在一定程度上可能延緩貧困農(nóng)民脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對根除貧困是一個(gè)不可忽視的挑戰(zhàn);第四，在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中，地方政府的有限理性和基層干部的應(yīng)對型反應(yīng)（包括痕跡管理）在一定程度上弱化了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最終又可能削弱地方政府貧困治理的基礎(chǔ);第五，在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中，地方政府和基層干部還將面臨一系列發(fā)展中的困境，比如：種地的邊際收入極低和經(jīng)濟(jì)種植收入的不確定性如何保障貧困戶的增收，如何有效地平衡國家主導(dǎo)的發(fā)展模式與在發(fā)展道路上農(nóng)民在脫貧項(xiàng)目上的自主選擇，如何減少地方干部的輪換與地方政府財(cái)政能力的可持續(xù)性對未來農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)和農(nóng)民致富的影響。

自20世紀(jì)80年代末以來，在中國農(nóng)村，以集中化、強(qiáng)力推行的扶貧政策實(shí)施某種程度上已經(jīng)制度化，“成功瞄準(zhǔn)”本來就是救助和扶貧領(lǐng)域的一個(gè)難題。（11）而“精準(zhǔn)識別”也是新時(shí)代我國農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的一個(gè)核心問題，但是扶貧政策效果還需要從更多的維度考慮識別貧困人口的問題，研究者指出，識別貧困人口作為精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)，應(yīng)采取多維貧困標(biāo)準(zhǔn)提高瞄準(zhǔn)效率。（12）在資金和項(xiàng)目支持上，精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施還更多主要依賴地方政府，而基層干部的素質(zhì)也在很大程度上決定了扶貧政策實(shí)施的效果。在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中，由于涉及多個(gè)部門參與、多行動主體和利益相關(guān)者，在短時(shí)期內(nèi)多種政策頻繁出臺，各種幫扶措施和項(xiàng)目密集到位，這種政策實(shí)施的“過密化”在某種程度上對基層的政策實(shí)施日常管理產(chǎn)生了較大的壓力和一定程度的負(fù)面影響，尤其是頻繁和嚴(yán)格的核查督察活動不僅干擾了基層日常扶貧活動和項(xiàng)目的開展，也在一定程度上弱化了政策實(shí)施效果（比如數(shù)字游戲的重現(xiàn)）。在舉國體制和集中化的自上而下政策實(shí)施機(jī)制影響下，一項(xiàng)旨在改善農(nóng)民福祉和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體性和全局性戰(zhàn)略與政策，由于地方的文化網(wǎng)絡(luò)與權(quán)力實(shí)踐的復(fù)雜性在很大程度上影響了政策實(shí)施中的技術(shù)理性，強(qiáng)大的國家政權(quán)建設(shè)慣性和財(cái)政投入也可能面臨變化的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境與人事變化的制約，進(jìn)而又導(dǎo)致政策實(shí)施與政府能力建設(shè)的內(nèi)卷化后果，這是十分值得警惕出現(xiàn)的意外后果。（13）貧困農(nóng)民短期利益滿足與農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展雙重目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)，需要政策決策者與實(shí)施部門密切關(guān)注政策理性與實(shí)踐復(fù)雜性在現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)及問題。如果基層干部不能保持堅(jiān)定的意志和旺盛的政策實(shí)施能力，政策過密化的實(shí)施機(jī)制有可能將一個(gè)好的政策引向糟糕的非預(yù)期結(jié)果。正如學(xué)者指出的那樣，在一個(gè)政策范疇，政府官員所提供的道德指引不足以支撐基層干部的專業(yè)實(shí)踐，這就可能成為基層不穩(wěn)定的一個(gè)潛在來源，從而影響社會治理的效果。（14）

過去幾年來，精準(zhǔn)扶貧作為一種強(qiáng)制性和排他性的社會政策工具，而非一種融合性的政策工具，對中國基層鄉(xiāng)土社會的人及其社會關(guān)系都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。由于不斷增加的扶貧項(xiàng)目和具體管理及監(jiān)督措施，精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施在很大程度上也使農(nóng)村社會里“社會關(guān)系的邊界”發(fā)生靜悄悄的改變。（15）與此同時(shí)，作為近年農(nóng)村的一項(xiàng)核心社會政策，精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施也體現(xiàn)為一種涉及面極廣的地方治理實(shí)踐，它不僅體現(xiàn)了政治實(shí)踐的國家意志，也表現(xiàn)為一種充滿技術(shù)的治理行為。（16）也有學(xué)者指出，精準(zhǔn)扶貧中的瞄準(zhǔn)偏差不僅反映技術(shù)治理自身的難度和基層管理的特性，也表明政策實(shí)踐在基層社會中所表現(xiàn)出的固有文化的抑制性，是一個(gè)很復(fù)雜的過程。（17）我們知道，在中國社會里，社會政策的實(shí)施既是一種日?；墓残姓彩歉骷壵畬μ囟悇e人口的社會治理機(jī)制，彰顯了政府對一個(gè)變遷的社會里管控各種社會與政治風(fēng)險(xiǎn)的意志。精準(zhǔn)扶貧政策本質(zhì)上還是一種扶貧救助政策，只是它比傳統(tǒng)的扶貧政策更具發(fā)展意義，也更具開放性。作為當(dāng)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一項(xiàng)核心社會政策，精準(zhǔn)扶貧政策中的“對象瞄準(zhǔn)”和“對象、資金和項(xiàng)目的類別化”毫無疑問是一個(gè)重要的先決條件和因素。而在社會政策實(shí)施領(lǐng)域，類別化的社會意義和影響是深遠(yuǎn)的。作為一種重要的社會機(jī)制，新時(shí)代的精準(zhǔn)扶貧也表現(xiàn)出以下特征：第一，類別化是一種權(quán)利配置機(jī)制;第二，類別化是一種身份界定機(jī)制;第三，類別化是一種社會治理機(jī)制;第四，類別化是一種社會符號的標(biāo)識機(jī)制。在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中，瞄準(zhǔn)機(jī)制的形成和影響連同類別化機(jī)制一起，通過具體的項(xiàng)目和幫扶措施對農(nóng)村基層干部的行為以及對農(nóng)民的生產(chǎn)生活都產(chǎn)生了深刻的影響，一方面促進(jìn)了農(nóng)村貧困戶的脫貧致富，另一方面也在某種程度上引起了社會關(guān)系的變化和出現(xiàn)新的矛盾，作為社會科學(xué)研究者，尤其不能忽視社會類別機(jī)制對不同人群產(chǎn)生的心理影響，包括政策實(shí)施可能引起不平等的非預(yù)期后果。（18）

對中國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言， 脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略意義非凡，影響極大，而精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施至關(guān)重要。因此，社會科學(xué)研究者必須重視在政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的過密化問題，認(rèn)真展開實(shí)地調(diào)查并探討扶貧政策效率與績效的損耗問題。中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展通常表現(xiàn)為一個(gè)系統(tǒng)的治理工程，它也體現(xiàn)為一個(gè)強(qiáng)有力政府和集中化的政策實(shí)施體制所具有的效率特色，政策實(shí)施中所呈現(xiàn)的氛圍和實(shí)踐路徑，也在某種程度上凸顯了社會主義獨(dú)有的意識形態(tài)及其驅(qū)動的社會改造工程的壯志雄心。（19）但是，作為社會政策研究者，我們不僅要關(guān)注政策實(shí)施的成績和成功故事，也要密切關(guān)注那些不順利和失敗的案例，并謹(jǐn)慎地從人類現(xiàn)代主義的工程和農(nóng)民群體特殊環(huán)境下的政策適應(yīng)經(jīng)驗(yàn)中找出國家能力缺失和社會項(xiàng)目不成功的原因。（20）換句話說，在一個(gè)急劇變化的現(xiàn)代社會里，中國農(nóng)村的鄉(xiāng)紳社會缺位和儒家思想明顯式微是一個(gè)基本的事實(shí)，雖然法治在進(jìn)步，信息傳播一日千里，但是傳統(tǒng)社會里通行以關(guān)系為本位的日常生活實(shí)踐的基礎(chǔ)倫理還在一定程度上影響人們的思維和行為。因此，如何確保自上而下的政策實(shí)施不斷去改進(jìn)并融合國家治理與基層社會治理的社會目標(biāo)是一個(gè)值得深思的問題。對社會發(fā)展和現(xiàn)代國家建構(gòu)的理論探索者而言，一個(gè)更關(guān)鍵的問題是，正如孔飛力在討論“中國現(xiàn)代國家起源”問題時(shí)所說，中央對地方干部的政治控制是否會促成扶貧政策的有效實(shí)施？（21）在新時(shí)期民主政治改革（平等地參與而非被動地接受）的動力和進(jìn)程變得不確定和緩慢的前提下，中國的國家能力是否會被財(cái)政上日益受到牽制的地方政府所削弱？同時(shí)，如果脫貧是一種農(nóng)民可以共享的故事（形成共同的社會邊界），而不單是一種政府主導(dǎo)的單邊敘事，將會增強(qiáng)民眾的身份和社區(qū)認(rèn)同，并進(jìn)一步促使作為實(shí)現(xiàn)繁榮富裕的社會經(jīng)濟(jì)過程與促進(jìn)穩(wěn)定和諧的政治過程有機(jī)聯(lián)系起來。

① 費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京：北京出版社，2005年，第108頁。

② ③ 費(fèi)孝通、吳晗等：《皇權(quán)與紳權(quán)》，上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店， 2013年，第50-69、1-11頁。

④ 朱蘇立：《送法下鄉(xiāng)——中國基層司法制度研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2000年，第21-32頁。