農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)研究
——基于四川省的調(diào)查

管慶旭 毛衛(wèi)兵 符璨 汪小溪 張浩淼

自2011年上海市民政局提出“支出型貧困”概念以來(lái)，支出型貧困問(wèn)題就逐漸受到了實(shí)務(wù)工作者和理論工作者的重視。隨后浙江、江蘇、安徽、河北、青海等各省市相繼出臺(tái)了有關(guān)支出型貧困家庭的救助辦法，對(duì)支出型貧困家庭進(jìn)行救助和幫扶。2017年11月，廣安市在四川省率先將支出型貧困家庭納入低保；2018年，四川涼山州和成都市先后發(fā)布通知將因病、因?yàn)?zāi)和因教育等原因?qū)е碌闹С鲂拓毨Ъ彝ゼ{入到社會(huì)救助中，這說(shuō)明四川省開(kāi)始關(guān)注并力圖解決支出型貧困問(wèn)題。

有效地開(kāi)展農(nóng)村支出型貧困家庭的救助工作，離不開(kāi)準(zhǔn)確核對(duì)申請(qǐng)者所在家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，包括收入、財(cái)產(chǎn)和支出狀況，因此探討和研究農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況的核對(duì)問(wèn)題非常必要。四川省低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心課題組選取成都、南充、廣安等5 個(gè)市的6 個(gè)縣區(qū)9 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、社區(qū)）就農(nóng)村貧困家庭及經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)情況進(jìn)行了調(diào)查。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、座談交流和數(shù)據(jù)分析，課題組分析了農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)的必要性，探討了經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制應(yīng)解決的關(guān)鍵問(wèn)題，并提出了推進(jìn)核對(duì)機(jī)制建設(shè)的對(duì)策建議。

一、農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)的必要性

（一）應(yīng)對(duì)多維貧困的有效之舉

貧困是一個(gè)多維的狀態(tài)，低收入和高支出是導(dǎo)致貧困的兩個(gè)維度（民政部，2010）。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)低保救助對(duì)象的識(shí)別和瞄準(zhǔn)主要是通過(guò)家計(jì)調(diào)查的手段實(shí)現(xiàn)，關(guān)注的是收入型貧困家庭，但隨著對(duì)貧困內(nèi)涵認(rèn)識(shí)的深化和社會(huì)政策理念的轉(zhuǎn)型，建立在收入核對(duì)基礎(chǔ)上的低保政策逐漸顯露出不足，主要體現(xiàn)在支出型貧困家庭難以獲得有效的救助和幫扶。與收入型貧困所不同的是，支出型貧困除了考慮滿(mǎn)足人的基本物質(zhì)需求之外，還涉及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等人的發(fā)展所需的基本需求。收入型貧困救助模式以解決“經(jīng)濟(jì)貧困”為特征，更多關(guān)注物質(zhì)上的匱乏，而支出型貧困救助更加關(guān)注能力不足與機(jī)會(huì)缺失的“人文貧困”，由此可見(jiàn)，雖然支出型貧困救助屬于風(fēng)險(xiǎn)成為事實(shí)后的事后補(bǔ)救措施，但由于其對(duì)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等人力資本形成要素高度重視，有助于應(yīng)對(duì)多維貧困。也就是說(shuō)，針對(duì)農(nóng)村支出型貧困家庭開(kāi)展經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)并提供相應(yīng)救助，能夠有效地應(yīng)對(duì)多維貧困。

（二）落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的科學(xué)保障

精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)成為中國(guó)反貧困政策的重要思路，精準(zhǔn)扶貧重在“精準(zhǔn)”二字，即在反貧困政策實(shí)施中做到精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)、精準(zhǔn)幫扶以及精準(zhǔn)管理。其中“精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)”是精準(zhǔn)扶貧的基本前提和重要基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上所形成的反貧困措施更具有針對(duì)性和可操作性，其反貧困效果會(huì)得到有力保證（畢紅靜、李盛基，2018：80-85）。支出型貧困救助從收入和剛性支出兩個(gè)角度衡量家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，突破傳統(tǒng)只看收入的方法，通過(guò)家庭收入和剛性支出等指標(biāo)將貧困家庭劃分為不同類(lèi)型和不同程度。針對(duì)農(nóng)村支出型貧困家庭實(shí)施經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)，并根據(jù)貧困程度不同，對(duì)支出型貧困家庭進(jìn)行分層分級(jí)，針對(duì)每一級(jí)的貧困對(duì)象設(shè)定不同的救助標(biāo)準(zhǔn)，更加符合精準(zhǔn)扶貧原則。

（三）實(shí)現(xiàn)弱有所扶目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)路徑

隨著生活成本的增加，農(nóng)村低收入群體由于相對(duì)缺乏資源和能力，其收入的增加不如必要生活支出的增加，農(nóng)村支出型貧困現(xiàn)象會(huì)比較普遍。黨的十九大報(bào)告明確指出，要堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，在“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”上不斷取得新進(jìn)展。這里涉及的“弱有所扶”，就是指要保障困難群眾基本生活，著力解決各類(lèi)弱勢(shì)群體托底保障的突出問(wèn)題。為此，要通過(guò)對(duì)農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況的準(zhǔn)確核對(duì)，把符合條件的貧困家庭納入托底保障，切實(shí)解決他們的生活困難問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)弱有所扶的目標(biāo)。

二、農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)的關(guān)鍵問(wèn)題

開(kāi)展農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)工作，需要明確并解決核對(duì)時(shí)涉及的一些關(guān)鍵問(wèn)題，包括如何確定農(nóng)村家庭的剛性支出，如何確定農(nóng)村支出型貧困家庭支出以及收入和財(cái)產(chǎn)方面的資格條件。以下結(jié)合對(duì)四川省的調(diào)查加以具體分析，此次調(diào)查涉及40 戶(hù)農(nóng)村貧困家庭，并與被調(diào)查地負(fù)責(zé)核對(duì)的工作人員進(jìn)行了座談交流。

（一）如何確定農(nóng)村家庭的剛性支出

科學(xué)合理地確定農(nóng)村家庭的剛性支出有利于支出型貧困家庭的精確瞄準(zhǔn)與精準(zhǔn)救助，是建設(shè)經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制的重要基礎(chǔ)，對(duì)于救助資源的合理高效運(yùn)用具有重大意義（郭威，2016：119-120）。

1.農(nóng)村家庭剛性支出的內(nèi)涵與類(lèi)別

所謂農(nóng)村家庭剛性支出，是指農(nóng)村居民家庭生活必需品消費(fèi)，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村家庭剛性支出的范圍也在不斷變化和擴(kuò)展。有學(xué)者認(rèn)為，家庭剛性支出主要包括基本衣食住行、醫(yī)療救助、養(yǎng)老殯葬以及突發(fā)事件的必要開(kāi)支（謝宇、謝建社，2017：40-47）。在農(nóng)村地區(qū)，食品、醫(yī)療、教育支出占比明顯高于城市地區(qū)（王瑜、楊曉軍, 2017：10-11）。根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦數(shù)據(jù)，截至2013年，農(nóng)村因病致貧、因病返貧貧困戶(hù)數(shù)量占建檔立卡貧困戶(hù)總數(shù)的42.4%，在各種致貧原因中，因病致貧在各地區(qū)都排在最前面（國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)，2016）。由上可見(jiàn)，基本生存需求、醫(yī)療、教育、突發(fā)事件、養(yǎng)老等是農(nóng)村貧困家庭的主要致貧因子。從政策實(shí)踐來(lái)看，目前廊坊、杭州、寧波、上海等地均出臺(tái)了支出型貧困家庭的救助辦法，普遍地將醫(yī)療、教育、突發(fā)事件支出納入家庭剛性支出范疇，其中，醫(yī)療費(fèi)用支出均被各地納入剛性支出范疇，其次是教育剛性支出和突發(fā)事件支出（見(jiàn)表1）。

表1：政策實(shí)踐領(lǐng)域?qū)傂灾С龅慕缍?/p>

四川省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有62.5%的農(nóng)村貧困家庭由于收入小于支出從而陷入家庭赤字，70%的農(nóng)村貧困家庭背負(fù)債務(wù)，其中殘疾和疾病因素占55%。如圖1所示，95%的農(nóng)村貧困家庭存在因大病、慢性病等導(dǎo)致的大額醫(yī)療支出，其次是教育支出（25%）和意外事故支出（20%）。四川省農(nóng)村貧困家庭支出主要集中于基本生活、醫(yī)療、教育和意外事故四個(gè)方面，其中醫(yī)療費(fèi)用金額最大，占家庭年度總支出比重最高，是家庭致貧的關(guān)鍵因素，其次是基本生活、教育和意外事故支出（參見(jiàn)表2），也就是說(shuō)，農(nóng)村貧困家庭支出日漸綜合性，混合原因致貧日益凸顯。

圖1：四川省農(nóng)村貧困家庭欠款及主要支出分布情況

表2：四川省典型農(nóng)村貧困家庭主要支出情況（元）

以上調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)村貧困家庭的剛性支出主要集中于醫(yī)療、教育和突發(fā)事故，其中尤其以醫(yī)療為主。目前各地出臺(tái)的關(guān)于支出型貧困的救助辦法和措施主要集中于把以上方面認(rèn)定為剛性支出，這說(shuō)明了圍繞上述方面的剛性支出開(kāi)展核對(duì)是符合實(shí)際且比較合理的，對(duì)于財(cái)政困難的地區(qū)，可以先著力解決醫(yī)療支出型貧困問(wèn)題，再逐步擴(kuò)展至教育和突發(fā)事故方面。

2.農(nóng)村家庭成員結(jié)構(gòu)

低收入人口瞄準(zhǔn)方法主要有財(cái)富瞄準(zhǔn)、類(lèi)別瞄準(zhǔn)、社區(qū)瞄準(zhǔn)、地理區(qū)域瞄準(zhǔn)、行為和道德瞄準(zhǔn)共五種方法，瞄準(zhǔn)方法一般會(huì)搭配使用，以提高瞄準(zhǔn)效率（岳經(jīng)綸、劉喜堂、李琴，2016：168）。家庭成員結(jié)構(gòu)主要包括家庭成員的戶(hù)籍、數(shù)量、性別、年齡、婚姻狀態(tài)等，是影響居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況的重要因素。將農(nóng)村家庭成員結(jié)構(gòu)納入農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)體系，即在現(xiàn)有財(cái)富瞄準(zhǔn)、社區(qū)瞄準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合類(lèi)別瞄準(zhǔn)，有利于完善家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，提高農(nóng)村支出型貧困家庭的瞄準(zhǔn)精度和救助資金使用效率。

四川省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村貧困家庭規(guī)模以2-4 人為主要類(lèi)型，合計(jì)占比達(dá)72.5%。農(nóng)村貧困家庭成員職業(yè)以農(nóng)民為主（42.1%），其次是工人（19.8%）、學(xué)生（18.3%）和無(wú)勞動(dòng)能力（17.5%）①將因重病、重殘導(dǎo)致無(wú)法從事勞動(dòng)的情況和學(xué)前兒童，視為無(wú)勞動(dòng)能力，下同。。務(wù)工群體在外務(wù)工比例較大（12.7%），這與四川省作為外出務(wù)工大省的省情相符，伴隨家庭規(guī)模擴(kuò)大，家庭成員為無(wú)勞動(dòng)能力者和學(xué)生的比例在迅速擴(kuò)大。

從年齡看，調(diào)研樣本中0-20 歲的家庭成員（以學(xué)生和學(xué)前兒童為主）占比為22.2%，41-60 歲的占比為32.5%，61 歲及以上的占比為27%，三項(xiàng)合計(jì)占比達(dá)81.7%。由上可知，青壯年勞動(dòng)力相對(duì)較少（18.3%），且較多選擇外出務(wù)工（12.7%），故可推斷，在農(nóng)村生活的貧困家庭成員多為留守老人、學(xué)生、兒童和重病重殘者，這部分群體收入低，甚至是無(wú)收入，難以通過(guò)開(kāi)發(fā)性扶貧措施脫離貧困（張明鎖、王燦燦，2018：130-138），而其教育、醫(yī)療等剛性支出大，對(duì)家庭剛性支出產(chǎn)生重大影響。

目前，武漢、杭州、廈門(mén)等地都將家庭成員結(jié)構(gòu)納入了居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)體系。廈門(mén)市對(duì)社會(huì)救助對(duì)象人口、收入、財(cái)產(chǎn)、支出四要素實(shí)施經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)。武漢市對(duì)重病、長(zhǎng)期慢性疾病、殘疾人、老年人、嬰幼兒等剛性支出在認(rèn)定家庭可支配收入時(shí)，根據(jù)支出系數(shù)予以扣減（武漢市人民政府，2017）。赤峰市依據(jù)年齡、殘疾、重病、慢性病等綜合因素確定家庭成員勞動(dòng)力系數(shù)，按照相應(yīng)公式計(jì)算家庭可支配收入（慈勤英、李芹，2018：1-20）。杭州將殘疾、需撫養(yǎng)學(xué)前兒童的單親家庭、懷孕、哺乳的婦女等納入支出型貧困家庭評(píng)定的并行條件（杭州市人民政府辦公廳，2016）。

基于農(nóng)村家庭成員結(jié)構(gòu)對(duì)剛性支出的重要影響，將農(nóng)村家庭成員結(jié)構(gòu)、年齡、婚姻、健康等要素納入農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)體系和機(jī)制，設(shè)立合理的系數(shù)或可支配收入扣減額是非常必要的，這方面各地可以根據(jù)自身情況因地制宜地設(shè)置具體指標(biāo)，為農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)工作和社會(huì)救助資源的有效分配提供制度支持和科學(xué)保障。

（二）如何確定農(nóng)村支出型貧困家庭支出方面的資格條件

農(nóng)村支出型貧困家庭支出方面的資格條件，即因醫(yī)致貧、因教致貧、因意外事故致貧等發(fā)展到何種程度才歸為支出型貧困，目前還沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有支出型貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較多與低保標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，即因醫(yī)療、教育、意外災(zāi)害等特殊原因使家庭實(shí)際生活水平低于當(dāng)?shù)卣_立的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。從各地政策的實(shí)踐來(lái)看，通常是將家庭剛性支出超過(guò)收入，或家庭收入扣除剛性支出后低于低保標(biāo)準(zhǔn)的，歸為支出型貧困。

1.醫(yī)療類(lèi)支出

關(guān)于醫(yī)療類(lèi)剛性支出的涵義邊界，學(xué)界存在不同意見(jiàn)。有學(xué)者認(rèn)為醫(yī)療類(lèi)剛性支出就是維持貧困家庭成員生存所需要支付的必要醫(yī)療支出（謝宇、謝建社, 2017：40-47）。有學(xué)者從醫(yī)療費(fèi)用分擔(dān)的角度分析，認(rèn)為醫(yī)療類(lèi)剛性支出是指家庭成員就醫(yī)，在抵扣所有醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助和其他社會(huì)幫扶資金后剩余的自費(fèi)部分（胡晶梵，2015：47-48）。在政策實(shí)踐中，上海、杭州、廣安、涼山等地均對(duì)家庭醫(yī)療剛性支出的涵義、醫(yī)療費(fèi)用范圍和計(jì)算時(shí)間跨度做了詳細(xì)規(guī)定和嚴(yán)格要求，如杭州市對(duì)醫(yī)療費(fèi)用支出的時(shí)間規(guī)定為申請(qǐng)之日前的12 個(gè)月，上海為申請(qǐng)之日前的3 個(gè)月。

四川省的調(diào)查顯示，70%的農(nóng)村貧困家庭背負(fù)家庭債務(wù)，其中殘疾和疾病因素占比55%。有57.5%和22.5%的受訪(fǎng)者因病和因殘疾導(dǎo)致身體狀況較差，兩項(xiàng)合計(jì)占比高達(dá)80%，因病、因殘類(lèi)剛性支出凸顯（參見(jiàn)圖2）。然而，由于醫(yī)保目錄狹窄且執(zhí)行過(guò)于嚴(yán)格，看病難、看病貴的問(wèn)題在農(nóng)村長(zhǎng)期存在。

基于目前農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生制度建設(shè)情況和醫(yī)療方面的剛性需求特征，課題組認(rèn)為醫(yī)療支出型貧困的醫(yī)療費(fèi)用規(guī)定應(yīng)從寬處理，對(duì)醫(yī)療費(fèi)用支出的時(shí)間盡量延長(zhǎng)，如12 個(gè)月，對(duì)醫(yī)療費(fèi)用支出范圍放寬至絕大多數(shù)的醫(yī)療自付費(fèi)用。

圖2：四川省農(nóng)村貧困家庭受訪(fǎng)者健康狀況

2.教育類(lèi)支出

教育類(lèi)剛性支出是指家庭成員就學(xué)（不包括自費(fèi)安排子女擇校就讀或者出國(guó)留學(xué)），在抵扣各種教育資助、社會(huì)幫困金額后，貧困對(duì)象自身負(fù)擔(dān)的學(xué)雜費(fèi)、寄宿費(fèi)等費(fèi)用（胡晶梵，2015：47-48）。目前，廣安、涼山、寧波、杭州、青海等地均將教育支出納入家庭剛性支出范疇，杭州和寧波還對(duì)不同學(xué)歷的支出標(biāo)準(zhǔn)做出了詳細(xì)規(guī)定（見(jiàn)表3）。

四川的調(diào)查顯示，有25%的農(nóng)村貧困家庭存在教育支出，教育年支出占家庭年度總支出的比例約為10%-12%，雖然這一比例遠(yuǎn)不如醫(yī)療支出，但也是農(nóng)村貧困家庭比較重要的剛性支出之一，有必要對(duì)這類(lèi)支出進(jìn)行核對(duì)。農(nóng)村教育支出型貧困家庭的經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)主要需要考慮兩個(gè)問(wèn)題：一是哪些教育階段的學(xué)生應(yīng)該被納入進(jìn)來(lái)；二是哪些教育費(fèi)用應(yīng)該被計(jì)算進(jìn)來(lái)。為充分保障國(guó)民的受教育權(quán)，課題組認(rèn)為各個(gè)教育階段所發(fā)生的教育費(fèi)用都應(yīng)該成為支出型貧困核對(duì)與救助的范圍。至于教育費(fèi)用，應(yīng)該根據(jù)各地公立教育資源的情況和財(cái)政承受能力，因地制宜地制定標(biāo)準(zhǔn)，出國(guó)留學(xué)、擇校費(fèi)等教育費(fèi)用不應(yīng)納入。具體可以依據(jù)不同教育階段設(shè)置相應(yīng)的教育支出核對(duì)方案：在兒童教育階段，主要對(duì)學(xué)費(fèi)、保育費(fèi)、住宿費(fèi)和必要學(xué)習(xí)用品等必備的教育費(fèi)用進(jìn)行核對(duì)；在青少年教育階段，主要對(duì)學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、書(shū)本費(fèi)、餐費(fèi)等教育支出進(jìn)行核對(duì)，補(bǔ)習(xí)、輔導(dǎo)、等教育費(fèi)用原則上不應(yīng)該納入進(jìn)來(lái)（林閩鋼，2017：224）。

表3：各地支出型貧困政策對(duì)教育類(lèi)支出的界定

3.意外事故類(lèi)支出

意外事故類(lèi)剛性支出，指的是家庭成員遭受自然災(zāi)害、交通事故等人身意外傷害，除去已得各種保險(xiǎn)及其他賠償后，個(gè)人負(fù)擔(dān)的所有支出（胡晶梵，2015：47-48）。目前涼山、寧波、杭州、桐鄉(xiāng)等地均對(duì)意外事故類(lèi)支出做出了詳細(xì)規(guī)定(見(jiàn)表4)。對(duì)于意外事故給家庭所帶來(lái)的影響，各地區(qū)強(qiáng)調(diào)的角度和因素有所不同，寧波強(qiáng)調(diào)意外事故對(duì)家庭收入的影響，杭州、涼山等地則更加關(guān)注意外事故對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)、收入和剛性支出的影響，關(guān)注因素、角度更具綜合性和全面性。

表4：各地支出型貧困政策對(duì)意外事故支出的界定

四川省的調(diào)查顯示，有20%的農(nóng)村貧困家庭存在意外事故類(lèi)支出，意外事故類(lèi)年支出占家庭年度總支出的比例在20%左右，①部分家庭存在家庭成員因意外事故致死的情況，家庭損失無(wú)法具體貨幣化，此處統(tǒng)計(jì)僅為可貨幣化部分的意外事故大致支出?？梢?jiàn)意外事故對(duì)家庭支出的影響較大，是不容忽視的致貧因素之一。

基于此，課題組認(rèn)為在對(duì)農(nóng)村支出型貧困家庭進(jìn)行經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)時(shí)，應(yīng)該考慮由于意外事故所帶來(lái)的家庭財(cái)產(chǎn)重大損失、收入中斷和剛性支出，即從綜合性的角度、較為全面地考察意外突發(fā)事故導(dǎo)致的家庭支出，并通過(guò)核對(duì)機(jī)制進(jìn)行審核。

（三）如何確定農(nóng)村支出型貧困家庭收入與財(cái)產(chǎn)的資格條件

1.收入資格條件

收入水平是貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的最核心評(píng)價(jià)指標(biāo)，具有易于統(tǒng)計(jì)、效率高、較公平、爭(zhēng)議少等特點(diǎn)，有利于加速貧困識(shí)別（黃開(kāi)騰、張麗芬，2018：74-80），因此，支出型貧困救助有必要考慮收入資格條件，應(yīng)該對(duì)支出型貧困家庭設(shè)置家庭收入的排除性指標(biāo)（鐘仁耀，2015：22-23），目前與支出型貧困救助收入條件掛鉤的因素主要是人均可支配收入或低保標(biāo)準(zhǔn)的3 倍以?xún)?nèi)。上海、杭州、廣安等地均將家庭收入納入支出型貧困救助核對(duì)體系，但在核算時(shí)間跨度和核對(duì)參照標(biāo)準(zhǔn)等方面存在較大差異（見(jiàn)表5）。

四川省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村貧困家庭收入主要由工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入、政策性收入和社會(huì)支持性收入五部分組成，但過(guò)于依賴(lài)政策性收入（低保金、醫(yī)療救助金、學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金等）和社會(huì)支持性收入，財(cái)產(chǎn)性收入（土地租金等）和經(jīng)營(yíng)性收入（副業(yè)收入等）過(guò)于微薄，自身“造血”能力不足（參見(jiàn)圖3）。

為了增強(qiáng)農(nóng)村貧困居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)的科學(xué)性與有效性，實(shí)現(xiàn)救助對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別，防止救助資源浪費(fèi)，在核對(duì)農(nóng)村居民收入時(shí)，應(yīng)該設(shè)置一定的核算時(shí)間跨度，并對(duì)家庭收入內(nèi)容與例外情況作出詳細(xì)規(guī)定，例如，調(diào)查顯示農(nóng)村支出型貧困家庭“造血”能力普遍偏低，針對(duì)這種情況，應(yīng)該規(guī)定撫恤金、補(bǔ)助金、護(hù)理費(fèi)、高齡及殘疾津貼等政策性收入不計(jì)入家庭收入。在充分考慮各地方財(cái)政實(shí)力的基礎(chǔ)上，核對(duì)參照標(biāo)準(zhǔn)宜高不宜低。

表5：各地支出型貧困政策將家庭收入納入核對(duì)范圍情況

圖3：四川省農(nóng)村貧困家庭樣本收入來(lái)源分布情況

2.財(cái)產(chǎn)資格條件

相關(guān)研究者對(duì)支出型貧困家庭核對(duì)的財(cái)產(chǎn)資格條件進(jìn)行了探討和研究。有學(xué)者提出，居民財(cái)產(chǎn)主要包括貨幣和物質(zhì)兩方面，對(duì)農(nóng)村貧困居民而言，集體土地承包權(quán)和個(gè)人住宅是其主要資產(chǎn)（王海寶、施國(guó)慶、嚴(yán)登才，2016：42-47）。還有研究者提出了評(píng)定支出型貧困家庭的排除性指標(biāo)——家庭財(cái)產(chǎn)指標(biāo)：家庭擁有汽車(chē)、擁有非居住住房、擁有兩套以上產(chǎn)權(quán)住房且建筑總面積超過(guò)當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)面積的兩倍，應(yīng)予以排除（胡晶梵，2015：48）。在資產(chǎn)資格的政策實(shí)踐上，杭州、舟山和桐鄉(xiāng)等地均對(duì)申請(qǐng)家庭的貨幣財(cái)產(chǎn)、機(jī)動(dòng)車(chē)輛、非居住類(lèi)房屋等財(cái)產(chǎn)狀況作出了詳細(xì)規(guī)定，比如，青海省規(guī)定家庭存款不得高于當(dāng)?shù)厣夏甓热司芍涫杖氲? 倍，不得擁有兩套及以上住房，不得擁有私家車(chē)（農(nóng)用和經(jīng)營(yíng)性必需車(chē)除外）和高檔藝術(shù)品等非基本生活必需品。

四川省的調(diào)查表明，絕大部分農(nóng)村貧困家庭沒(méi)有存款，主要財(cái)產(chǎn)是家庭住宅和集體土地使用權(quán)，大型家電多為洗衣機(jī)、電視、冰箱等，擁有機(jī)動(dòng)車(chē)和農(nóng)用車(chē)的貧困家庭幾乎沒(méi)有。在住宅方面，擁有1 棟住宅的家庭數(shù)量占比為89.7%，沒(méi)有住宅的比例為10.3%，且住宅類(lèi)型以自建為主（72.5%），其次是借房（7.5%）（參見(jiàn)圖4）。住房面積在71 平方米—105 平方米和106 平方米—140 平方米的比例分別為42.5%和30.0%，合計(jì)占比72.5%，農(nóng)民住房用途多樣，除了生活居住用途外，還用于養(yǎng)殖等生產(chǎn)用途以及堆放雜物等其他用途。

圖4：四川省農(nóng)村貧困家庭樣本住宅類(lèi)型情況

針對(duì)農(nóng)村貧困家庭的財(cái)產(chǎn)狀況，為了讓更多支出型貧困家庭享受到救助待遇，課題組認(rèn)為各地在設(shè)置財(cái)產(chǎn)條件時(shí)不宜過(guò)分苛刻?？梢?guī)定不能有生活用的汽車(chē)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性汽車(chē)可以擁有，可對(duì)生產(chǎn)性汽車(chē)設(shè)置價(jià)格封頂線(xiàn)；可以擁有一套住房，但應(yīng)適當(dāng)放開(kāi)對(duì)農(nóng)村自建住房的面積限制（考慮到農(nóng)村住房用途的多樣性），適當(dāng)放寬救助條件，幫助農(nóng)村支出型貧困家庭擁有和保持生產(chǎn)條件，幫助其盡快擺脫困境。

三、推進(jìn)農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制建設(shè)

四川省調(diào)查顯示，目前家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)工作開(kāi)展較滯后，部分市區(qū)縣經(jīng)濟(jì)核對(duì)機(jī)制建設(shè)還處于起步階段，即使是已經(jīng)建立了經(jīng)濟(jì)核對(duì)機(jī)制和平臺(tái)的市區(qū)縣在實(shí)現(xiàn)部門(mén)間數(shù)據(jù)共享、人才隊(duì)伍建設(shè)、資金支持和管理運(yùn)作等方面仍存在困難和問(wèn)題。此次調(diào)查通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門(mén)工作人員的訪(fǎng)談發(fā)現(xiàn)，支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)主要存在三個(gè)問(wèn)題：一是缺乏法律法規(guī)支持，經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)過(guò)程中缺乏具體有可操作性的法律法規(guī)，不敢放手開(kāi)展工作；二是部門(mén)之間數(shù)據(jù)共享困難，經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)缺乏頂層設(shè)計(jì)，一些部門(mén)不愿意將數(shù)據(jù)共享，民政部門(mén)無(wú)法精確衡量申請(qǐng)者的家庭收入、財(cái)產(chǎn)和剛性支出情況；三是核對(duì)工作人員素質(zhì)相對(duì)較低，缺乏該領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和工作經(jīng)驗(yàn)。

上述四川省的支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制建設(shè)在全國(guó)具有代表性，許多地區(qū)的核對(duì)機(jī)制建設(shè)面臨以上困難和問(wèn)題。為了有效提高農(nóng)村支出型貧困家庭核對(duì)與救助工作的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，需要探索建立多層級(jí)、多部門(mén)、標(biāo)準(zhǔn)化的核對(duì)機(jī)制，具體可以從以下幾方面著手推進(jìn)機(jī)制建設(shè)。

（一）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制建設(shè)

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

領(lǐng)導(dǎo)的重視是建立支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制的重要保證。省級(jí)民政部門(mén)要率先承擔(dān)起支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制建設(shè)的組織和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，要結(jié)合四川省各地實(shí)際，擬定支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制建設(shè)的總體方案，界定和厘清省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)的具體職責(zé)，引起各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的重視。建議成立核對(duì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會(huì)議，定期召開(kāi)工作會(huì)議，了解情況、分析問(wèn)題、及時(shí)糾偏。

2.機(jī)構(gòu)建設(shè)優(yōu)先

領(lǐng)導(dǎo)的重視優(yōu)先體現(xiàn)在建設(shè)權(quán)威的核對(duì)機(jī)構(gòu)，這是核對(duì)機(jī)制全面推進(jìn)的關(guān)鍵，也是核對(duì)工作專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化的重要保證。要明確機(jī)構(gòu)建設(shè)層級(jí)，做到機(jī)構(gòu)目標(biāo)定位精準(zhǔn)，明確各級(jí)核對(duì)機(jī)構(gòu)建設(shè)的具體任務(wù)，省級(jí)核對(duì)機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)政策制定、規(guī)劃指導(dǎo)、平臺(tái)建設(shè)和跨區(qū)域信息核對(duì)職責(zé)；市縣級(jí)核對(duì)機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)主要的核對(duì)任務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可通過(guò)調(diào)查取證加強(qiáng)手工核對(duì)和居民家庭信息及時(shí)更新工作，實(shí)現(xiàn)各層級(jí)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合。此外，財(cái)政部門(mén)要為各級(jí)機(jī)構(gòu)尤其是基層機(jī)構(gòu)建設(shè)提供充足的資金支持，管理部門(mén)要落實(shí)人員編制，為機(jī)構(gòu)建設(shè)提供保障。

（二）工作運(yùn)行機(jī)制建設(shè)

1.建立和完善核對(duì)平臺(tái)

專(zhuān)業(yè)的居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)平臺(tái)是支出型貧困家庭精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理的關(guān)鍵。當(dāng)然，平臺(tái)建設(shè)不是一蹴而就的過(guò)程，應(yīng)結(jié)合各地支出型貧困家庭救助工作的開(kāi)展情況，總結(jié)平臺(tái)運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)和困難，以點(diǎn)到面，從收入、財(cái)產(chǎn)到支出，逐步完善核對(duì)平臺(tái)。核對(duì)平臺(tái)的有效運(yùn)行依賴(lài)于數(shù)據(jù)的更新，數(shù)據(jù)更新要加強(qiáng)自動(dòng)更新和手工更新兩種方式的配合，一方面通過(guò)建立互聯(lián)互通的居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息網(wǎng)絡(luò)，核對(duì)平臺(tái)定期與相關(guān)部門(mén)進(jìn)行信息數(shù)據(jù)交換、自動(dòng)查詢(xún)和校驗(yàn)比對(duì)，另一方面，基層核對(duì)機(jī)構(gòu)要定期開(kāi)展入戶(hù)調(diào)查，走訪(fǎng)鄰里，將隱性收入等無(wú)法通過(guò)聯(lián)網(wǎng)獲得的數(shù)據(jù)手工錄入加以補(bǔ)充。

2.加強(qiáng)部門(mén)合作與信息共享

縱向來(lái)看，核對(duì)平臺(tái)的建設(shè)是一個(gè)數(shù)據(jù)向上集中、服務(wù)向下延伸的過(guò)程；橫向來(lái)看，跨部門(mén)的數(shù)據(jù)交換和信息共享是核對(duì)機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容，也是工作難點(diǎn)。居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)系統(tǒng)的完整性、準(zhǔn)確性離不開(kāi)公安、民政、財(cái)政、稅務(wù)、住建、工商、金融等部門(mén)的支持和配合，其關(guān)鍵在于打破信息共享缺乏法律依據(jù)的壁壘。要通過(guò)法律手段，明確核對(duì)機(jī)構(gòu)可獲取的申請(qǐng)人授權(quán)情況，允許相關(guān)部門(mén)在居民授權(quán)的情況下調(diào)取存款等金融信息，整合和利用各個(gè)部門(mén)以及相關(guān)機(jī)構(gòu)的資料信息。同時(shí)，數(shù)據(jù)庫(kù)不僅作為開(kāi)展農(nóng)村支出型貧困家庭認(rèn)定和救助的依據(jù)，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)數(shù)據(jù)沉淀，定期對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)加以分析，以量化的手段將農(nóng)村支出型貧困家庭的現(xiàn)狀、致貧因素、貧困分布等信息呈現(xiàn)出來(lái)，為后續(xù)開(kāi)展政策研究、掌握工作重點(diǎn)、改進(jìn)工作方案、改善資源分配等工作提供依據(jù)。

3.重視工作人員配備與培訓(xùn)

由于缺乏權(quán)威機(jī)構(gòu)的支撐和專(zhuān)業(yè)的高素質(zhì)人才，基層工作人員身兼數(shù)職，任務(wù)繁重、工作壓力大，難以應(yīng)對(duì)程序復(fù)雜、手續(xù)繁瑣且技術(shù)性要求較高的核對(duì)工作。在支出型貧困家庭核對(duì)機(jī)制建設(shè)過(guò)程中，必須發(fā)揮好政府的統(tǒng)籌規(guī)劃作用，按照行政區(qū)域人口數(shù)量配備核對(duì)人才并提供人員編制，改善辦公條件，提高工資水平，將支出型貧困家庭的核對(duì)與救助工作列入政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為核對(duì)機(jī)構(gòu)工作人員提供公平合理的晉升渠道。堅(jiān)持工作推進(jìn)與業(yè)務(wù)培訓(xùn)相結(jié)合，注重對(duì)工作人員相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)、社會(huì)救助政策、信息技術(shù)和技能的宣傳和培訓(xùn)，增強(qiáng)工作人員的法律意識(shí)和保密觀(guān)念，強(qiáng)化業(yè)務(wù)能力，提高核對(duì)工作的質(zhì)量和水平（張珍珠，2015：23-26）。

（三）保障機(jī)制建設(shè)

1.落實(shí)制度保障

目前許多地區(qū)在農(nóng)村支出型貧困家庭的認(rèn)定條件、保障范圍等方面缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，改善該狀況的核心是完善支出型貧困家庭核對(duì)的頂層設(shè)計(jì)。一是制定專(zhuān)門(mén)的核對(duì)與救助辦法。應(yīng)考慮出臺(tái)全國(guó)性的包括救助范圍、申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、核對(duì)內(nèi)容、核對(duì)方式、核對(duì)程序、內(nèi)部管控、結(jié)果應(yīng)用等在內(nèi)的支出型貧困家庭的核對(duì)與救助辦法，各省市可根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整。二是完善認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系，將貧困的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)從單一的收入指標(biāo)轉(zhuǎn)向收入、支出、財(cái)產(chǎn)的實(shí)際生活水平指標(biāo)體系，尤其要明確支出型貧困家庭的認(rèn)定條件，充實(shí)核對(duì)內(nèi)容，細(xì)化核對(duì)指標(biāo)，界定剛性支出的范疇和標(biāo)準(zhǔn)，明確排除性指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。三是規(guī)范核對(duì)流程，制定具體的實(shí)施細(xì)則，規(guī)范授權(quán)、接受委托、數(shù)據(jù)錄入、定期核查、信息反饋等一系列操作流程，確定管理權(quán)限、數(shù)據(jù)交換方式、數(shù)據(jù)更新周期、數(shù)據(jù)的運(yùn)用和管理等平臺(tái)運(yùn)行事項(xiàng)，明確每一環(huán)節(jié)相關(guān)人員的權(quán)限職責(zé)，做到責(zé)任落實(shí)到人。

2.監(jiān)督機(jī)制保障

為了加強(qiáng)核對(duì)工作的準(zhǔn)確性和實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，要健全貧困認(rèn)定救助和信息保護(hù)兩個(gè)領(lǐng)域的監(jiān)督機(jī)制。一方面，要加強(qiáng)入戶(hù)調(diào)查、走訪(fǎng)鄰里、民主評(píng)議和公示等環(huán)節(jié)的作用，使貧困認(rèn)定過(guò)程公開(kāi)透明，拓展公眾號(hào)、微博、政務(wù)網(wǎng)站等多途徑，為公眾提供反映意見(jiàn)的渠道，完善公眾監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)誠(chéng)信機(jī)制建設(shè)，對(duì)謊報(bào)經(jīng)濟(jì)狀況的家庭采取相應(yīng)的懲罰措施。另一方面，要保證居民的信息安全，建立信息保護(hù)機(jī)制，對(duì)工作人員進(jìn)行信息保護(hù)的法律法規(guī)教育，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)工作的保密意識(shí)。核對(duì)工作的開(kāi)展要事先爭(zhēng)取并獲得救助申請(qǐng)人及其家庭成員的同意，技術(shù)人員要加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫(kù)的安全防范措施，避免數(shù)據(jù)泄露遺失。