政府應急管理財務責任的REA分析與事項憑證應用探討

張文婧 劉福東 田五星

一、引言

公共危機對公共安全和正常秩序產(chǎn)生嚴重影響，要求政府和社會采取特殊措施進行應對。最近幾年,我國公共危機事件頻繁發(fā)生，如天津港爆炸事故，“7.19”洪災、四川九寨溝地震。公共危機使社會各界對政府應急管理的需求上升。政府需要提供更大范圍的公共產(chǎn)品和服務，而如何提高這些應急公共資源的配置效率，以及如何評價政府在危機管理中的績效，受到社會各界廣泛關注。財務受托責任的解除需要政府會計履行其反映與監(jiān)督職能。

“價值法”是傳統(tǒng)政府會計信息披露系統(tǒng)構建的基礎，貨幣計量方法很難對公共產(chǎn)品和服務進行全面的反映。即使在社會正常狀態(tài)下，現(xiàn)行的政府會計信息披露系統(tǒng)和財務報告模式所提供的會計信息也不能全面、系統(tǒng)地反映政府履行公共受托責任的情況。而當發(fā)生公共危機，政府需要提供更多的公共產(chǎn)品和服務，內(nèi)容也較之前復雜，只是使用貨幣計量手段來反映資源流動不能很好進行反應和監(jiān)督?；诖?，本文擬以事項法會計的思想為突破口，探尋政府會計信息披露系統(tǒng)的主動響應途徑以應對公共危機這種特殊狀態(tài)。

二、公共危機中政府財務受托責任形成的REA分析

公共危機引發(fā)資源的稀缺性危機，于是需要對大量的資源進行配置，在這個過程中會出現(xiàn)市場失靈的問題，這是需要依靠政府“有形的手”進行應急管理以彌補市場失靈，由此形成了政府應對公共危機的財務受托責任。本章所依托的REA會計模型，是W.E.McCarthy在“事項法”會計思想基礎上提出的，REA模型認為企業(yè)經(jīng)濟活動涉及的實體包括資源、事件和參與者。本章應用REA模型，從分析公共危機的利益相關者入手，理順應急管理資源的配置過程，以厘清公共危機中的事件鏈。

（一）公共危機發(fā)生前的資源配置過程

社會常態(tài)下，公共資源先匯集到政府，然后由政府集中配置。在此過程中，政府、公共事業(yè)部門、非營利組織成為公共資源的實際控制人，公眾是公共資源的基本提供者，同時也是公共產(chǎn)品的享有者，體現(xiàn)了“取之于民，用之于民”。

（二）公共危機響應階段的資源配置過程

突發(fā)公共事件爆發(fā)以后，受害組織和個人遭受損失，無法維持自身生存和發(fā)展，需要外力的幫助。從存量資源角度看，常態(tài)下儲備的應急管理資源首先被調(diào)動出來，這是常態(tài)下政府財務受托責任的延伸。而額外增加的資源，大部分來自旁觀的組織、個人，或者是危機誘發(fā)者，政府需要對這些資源經(jīng)行保全與配置，于是承擔了更大的財務受托責任。

按照REA分析范式，本文繪制了公共危機下公共資源的配置路徑圖，如圖1。REA會計模型將經(jīng)濟活動實體之間的關系分為四類，政府應急管理實質(zhì)是協(xié)調(diào)資源供需矛盾：1.事件——資源關系：公共危機事件造成了資源的損壞，瞬間產(chǎn)生了相當數(shù)量的資源需求；2.事件——事件關系：公共危機的擴散，使不同事件發(fā)生轉(zhuǎn)化、蔓延、衍生和耦合，使資源配置復雜化；3.事件——參與者關系：公共危機改變了各利益主體所掌握的資源，如受害者受到損失，捐助者捐獻資源，公共部門動用儲備資源；4.內(nèi)部參與者間關系：公共危機響應是一個系統(tǒng)性的資源配置過程，政府內(nèi)部層級，公共事業(yè)部門、非營利組織形成復雜的委托代理關系，是應急管理信息披露的重要內(nèi)容。這些矛盾集中在一起，給政府會計職能的實現(xiàn)帶來困難。

圖1危機響應階段公共資源配置路徑

（三）公共危機后的資源配置過程

當公共危機得到有效控制，應急管理就轉(zhuǎn)入恢復階段。這時，政府可以對公共事業(yè)部門、非營利組織的繼續(xù)提供常態(tài)下的資源支持；事件誘發(fā)者可能向受害的組織、個人提供補償，也有可能向政府提供資源以解除懲罰；受害人的損失得到了一定程度的彌補，可能還無法向政府貢獻資源。

在應急管理中可能出現(xiàn)決策失誤和行為失當，產(chǎn)生的過度響應成本，使得公共資源循環(huán)出現(xiàn)失衡，這就需要進行全面問責。然而，問責需要回溯事件全過程，還需要有全面、相關和可靠的信息支持。政府會計更為關注微觀指標，如貨幣化的指標，顯然不能承擔起如此重任，政府統(tǒng)計所用的計量尺度更為關注宏觀和中觀指標。為全面解除公共危機中的財務受托責任，需要把政府統(tǒng)計和政府會計聯(lián)系起來。

三、應急管理中基于事項憑證的財務信息整合與應用——以地震災害為例

事項法會計由美國會計學家GeorgeH.Sorter提出,他認為，會計的目的應該是提供可能在各種決策模型中有用的相關經(jīng)濟事項信息。政府主導的危機管理決策越來越重視信息公開、透明，在公共危機環(huán)境下，基于“事項法”構建新的政府會計信息披露系統(tǒng)具有優(yōu)勢。

應用事項法會計需要對危機狀態(tài)下的信息系統(tǒng)進行整合，為政府會計的應急轉(zhuǎn)型提供所需信息?；谑录湹膽惫芾淼男畔⒁匾妶D2。

圖2基于事件鏈的應急管理信息

我國在經(jīng)歷了幾次大的公共危機后，開始認識到信息管理的重要性。在會計方面，把業(yè)務事件轉(zhuǎn)化為會計事件需要以記賬憑證為媒介，對“事項憑證”的設計和使用就成為危機狀態(tài)下信息系統(tǒng)所需關注的重點，本文將通過一個實例進行闡釋。

2017年九寨溝發(fā)生了7.0級特大地震，截至震后第18天，因災遇難25人，失蹤6人，受傷525人，176492人（含游客）受災，73671間房屋受損，共造成經(jīng)濟損失約1.1446億。與汶川地震相比，雖然九寨溝地震震級小，但是從應急救災來看，無論是救災水平還是救援力量的整合，都有了突破，信息公開更及時。

按照事項法會計的思想理順九寨溝地震救援的思路，可得出危機環(huán)境中政府會計信息整合與披露要遵循的幾條基本準則：

1.完整獲取和保存原始事件信息和資源流動信息，當前，地震災害應急物資應逐漸趨向于可視化、自動化、科技化，設置物資中轉(zhuǎn)站，全面收集物資信息，為災區(qū)應急物資的信息監(jiān)管奠定基礎。運用如或條碼技術、手持單元或無線射頻，快速識別并整合物資，提高物資管理自動化水平和效率，建立應急物資數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)應急物資實時更新與監(jiān)控。

2.事件信息的屬性字段要科學定，這樣在保證高效率完成資源流轉(zhuǎn)的反映和記錄的同時，又能滿足不同方向?qū)I(yè)管理的要求。以地震救援中的醫(yī)療物資為例，如下的“地震災害醫(yī)療物資保障事件憑證”，可以更為全面地對四川省抗震救災指揮部的醫(yī)療物資信息進行記錄。

3.理順信息共享的協(xié)調(diào)機制，尤其是要注重實時記錄、內(nèi)部稽核和閉環(huán)控制，以實現(xiàn)資源、事件、參與者和地點等要素的完整確認、計量和記錄。

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四、全面解除政府應急管理財務受托責任的幾點思考

全面解除政府應急管理財務受托責任應該關注以下關鍵問題：

關于公共危機下政府會計的對象。由于危機狀態(tài)下，大多數(shù)資源是臨時撥付的，為更全面地披露資源情況，政府會計應該遵循“資源—事件—參與者”之間的邏輯關系，以適應危機情境下會計對象的變化。

關于公共危機下政府會計信息的整合方式。在危機情境中，有時貨幣計量無法實現(xiàn)，而事項法會計允許多種計量方式的應用。下一步需要從事項法會計的要求出發(fā)，探討貨幣計量與非貨幣計量手段如重量、次數(shù)、長度、里程的適用范圍和形式，同時對專業(yè)性的信息進行改造，方便進行價值化反映，從而將技術信息與價值信息有效整合，滿足信息使用者廣泛的需求。

關于公共危機下資源流轉(zhuǎn)過程。危機狀態(tài)下的資源管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，事項法會計由于是以“事項鏈”作為會計信息的基本載體，更為契合危機全過程管理的需要。為此按照公共危機的發(fā)展過程，將其劃分為危機前的準備，危機爆發(fā)地相應，危機后的恢復與重建三階段，分階段反映資源流轉(zhuǎn)。

關于公共危機下政府財務報告。應用事項法會計，需要協(xié)調(diào)貨幣計量手段與非貨幣計量手段，事件周期與會計周期，內(nèi)部報告與外部報告的關系。財務報告形式可以選擇嵌入式報告，即把危機事件所引發(fā)的全部經(jīng)濟事項，作為一個特別事項融入現(xiàn)行的報告中；亦可以是獨立報告，即針對公共危機本身編制一套獨立的報告，報告主體的選擇和協(xié)調(diào)要遵循重要性原則，不同于傳統(tǒng)的政府公告，獨立報告將是一個融財務、統(tǒng)計、工程及其他信息于一體的信息載體。

怎樣完善政府會計信息披露系統(tǒng)，從而更好地進行公共危機的資源配置，全面、客觀地反映和評價政府在應急管理中的行為的經(jīng)濟性、效率性和效果性，是一個內(nèi)涵豐富的課題，值得進行深入探討。