四川省鄉(xiāng)村旅游民宿發(fā)展法律監(jiān)管實(shí)證研究

摘 要：本文以民宿發(fā)展過程中的法律監(jiān)管為主要內(nèi)容進(jìn)行研究，提出民宿行業(yè)中的專業(yè)概念，通過大數(shù)據(jù)分析現(xiàn)在四川民宿發(fā)展的現(xiàn)狀和主要問題，并針對(duì)民宿發(fā)展所面臨的問題提出解決策略。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村旅游;民宿;法律監(jiān)管

一、國內(nèi)外文獻(xiàn)綜述

民宿最早起源于歐洲，國內(nèi)民宿是由20世紀(jì)80年代興起“農(nóng)家樂”、20世紀(jì)90年代興起的“客棧”、“家庭旅館”等逐漸地演變而來。目前國內(nèi)無論是制度層面還是學(xué)術(shù)界對(duì)民宿仍沒有統(tǒng)一的界定。鄉(xiāng)村旅游內(nèi)涵是基于農(nóng)村地區(qū)獨(dú)特的自然景觀和人文景觀，以農(nóng)村家庭或是農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營為主，突出體驗(yàn)式、自由性、自然性等特征，在游玩過程中，與當(dāng)?shù)鼐用窕?dòng)較多。民宿作為鄉(xiāng)村旅游的重要載體，實(shí)現(xiàn)了民居的功能延伸，開啟了“接地氣”的鄉(xiāng)村旅游新模式，鄉(xiāng)村旅游民宿是在鄉(xiāng)村旅游的大環(huán)境下，將鄉(xiāng)村住宅和自然人文景觀資源結(jié)合、為外來游客提供個(gè)性化的生活住宿與鄉(xiāng)村游玩于一體的鄉(xiāng)村旅游形式。可見，學(xué)界多從民宿的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、民宿的管理、民宿的研究方法等方面對(duì)民宿行業(yè)進(jìn)行研究，但鮮有對(duì)民宿行業(yè)的法律監(jiān)管進(jìn)行研究的。

二、四川省鄉(xiāng)村旅游民宿發(fā)展現(xiàn)狀及問題

（一）鄉(xiāng)村旅游民宿行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.我國鄉(xiāng)村旅游之民宿發(fā)展總體現(xiàn)狀

（1）我國鄉(xiāng)村旅游之民宿發(fā)展迅速。云南的大理、麗江、廈門的鼓浪嶼是大陸地區(qū)民宿早期集中發(fā)展的地區(qū)，后來貴州的荔波，以及杭州的西湖、皖南地區(qū)的黃山、江西的婺源、江蘇的蘇州等地區(qū)也開始大力發(fā)展民宿業(yè)。截止2017年，我國民宿數(shù)量已突破4萬，其中四川、山東等地名列前茅，民宿市場發(fā)展異常迅猛。

（2）我國鄉(xiāng)村旅游之民宿發(fā)展模式多元化。民宿村不是一個(gè)孤立存在的事物，它需要與周邊的資源、環(huán)境、生態(tài)、人、社會(huì)生活等聯(lián)系在一起，全方位調(diào)動(dòng)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民。民宿村不同的發(fā)展模式，決定民宿村不同的命運(yùn)。民宿發(fā)展模式多元，本文主要展現(xiàn)其中五種主要發(fā)展模式。民宿村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式是以農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)鄉(xiāng)村休閑旅游，以生態(tài)農(nóng)業(yè)、區(qū)域引領(lǐng)示范、休閑旅游打造美麗鄉(xiāng)村旅游綜合體，串聯(lián)區(qū)域旅游資源，聯(lián)合村鎮(zhèn)提出農(nóng)村農(nóng)業(yè)休閑旅游業(yè)的綜合發(fā)展思路和實(shí)施路徑，確定特色發(fā)展理念，綜合考慮休閑農(nóng)業(yè)的特色品種及經(jīng)濟(jì)效益。

（二）四川省鄉(xiāng)村旅游之民宿的主要問題

（1）鄉(xiāng)村旅游之民宿缺少監(jiān)管鄉(xiāng)村旅游民宿的經(jīng)營者也具有很多的風(fēng)險(xiǎn)。其一，接待設(shè)施低端化，使得游客并不能從中得到旅游本會(huì)給他們帶來的享受。其二，游客在居住期間的人身安全以及財(cái)產(chǎn)安全問題難以得到解決。其三，如果政府部門參與監(jiān)管，勢必需要行政管理人員以及活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。這樣是否是在造成管理成本，但是該部分的經(jīng)費(fèi)從哪里來？監(jiān)管的方式又當(dāng)為何？

（2）鄉(xiāng)村旅游之民宿缺少可以依據(jù)的法律規(guī)定。目前，很多地方政府都針對(duì)民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其經(jīng)營活動(dòng)制定了詳細(xì)的地方法規(guī)。但從實(shí)際執(zhí)行效果看，這些地方性的民宿規(guī)定仍存在一些問題：其一，沒有專門的主管部門，因此很容易出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象，有些部門遇到事情互相推諉，根本沒有認(rèn)真去管理;其二，沒有建立相關(guān)的法律法規(guī)。關(guān)于民宿旅游，目前國內(nèi)還沒有發(fā)布具體的法律法規(guī)，也無法針對(duì)行業(yè)發(fā)展提供充分的法律依據(jù)，使得行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了合法性不足，缺少相應(yīng)的懲罰機(jī)制等問題。

三、民宿行業(yè)法律監(jiān)管存在的問題

（一）缺乏法律規(guī)范制度

目前針對(duì)民宿行業(yè)發(fā)展的規(guī)范性文件多為管理性規(guī)范文件，無論是國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)促進(jìn)消費(fèi)者結(jié)構(gòu)升級(jí)的指導(dǎo)意見》、還是《旅游民宿基本要求與評(píng)價(jià)》，都更多的是從原則性的角度對(duì)民宿行業(yè)做出的要求，并未詳細(xì)設(shè)計(jì)針對(duì)民宿行業(yè)的行業(yè)監(jiān)管、資格準(zhǔn)入與退出、法律責(zé)任等問題的解決措施和途徑，并且就各地方而言，各地方由自行出臺(tái)地方性法規(guī)及政府規(guī)章，在法律適用上存在嚴(yán)重的立法不足的問題。

（二）民宿行業(yè)性質(zhì)定位和監(jiān)管主體不明

民宿行業(yè)從經(jīng)濟(jì)類型的角度來看，民宿經(jīng)濟(jì)屬于共享經(jīng)濟(jì)的范疇，是共享經(jīng)濟(jì)在住宿領(lǐng)域的延伸。2015年11月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)促進(jìn)消費(fèi)者結(jié)構(gòu)升級(jí)的指導(dǎo)意見》中將民宿行業(yè)劃分為生活性服務(wù)業(yè)，只是解決了行業(yè)屬性的劃分問題，依然沒有解決民宿行業(yè)的主體性質(zhì)和行為性質(zhì)定位問題。而在實(shí)踐監(jiān)管活動(dòng)中，不同省市都有不同的做法，而如此一來，一旦經(jīng)營活動(dòng)出現(xiàn)法律問題，違法行為應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)政府來監(jiān)管、消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)選擇向誰來維權(quán)、監(jiān)管和維權(quán)應(yīng)當(dāng)適用的法律是什么，都無法事前一一明確。

（三）私法責(zé)任承擔(dān)主體不明確

民宿經(jīng)營者不是直接與消費(fèi)者發(fā)生私法法律關(guān)系，而是經(jīng)營者、消費(fèi)者、服務(wù)平臺(tái)同時(shí)形成三方私法法律關(guān)系：經(jīng)營者與服務(wù)平臺(tái)存在合同關(guān)系;消費(fèi)者與服務(wù)平臺(tái)也存在合同關(guān)系;經(jīng)營者與消費(fèi)者還是存在服務(wù)合同法律關(guān)系。而當(dāng)經(jīng)營者與消費(fèi)者之間存在法律糾紛時(shí)，如服務(wù)平臺(tái)審核不嚴(yán)導(dǎo)致的惡意經(jīng)營者上架經(jīng)營時(shí)，服務(wù)平臺(tái)在其中是否也應(yīng)當(dāng)負(fù)有法律責(zé)任則不明確。這樣一來，私法責(zé)任的免除也就更無所提及，諸如私法責(zé)任免除在民宿行業(yè)是否可以適用、如何適用問題等則為經(jīng)營者、服務(wù)平臺(tái)帶來經(jīng)營管理的困惑。

（四）消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不充分

首先是信息安全風(fēng)險(xiǎn)。消費(fèi)者想要獲得服務(wù)都必須完成實(shí)名身份登記或認(rèn)證，由此就容易引發(fā)個(gè)人信息安全風(fēng)險(xiǎn)。其次是消費(fèi)者違約救濟(jì)。常見的違約責(zé)任如房東“一屋數(shù)租”，致使消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)無能為力，往往通過平臺(tái)退費(fèi)的方式了結(jié)。再次是消費(fèi)者侵權(quán)救濟(jì)。實(shí)踐中也時(shí)常出現(xiàn)民宿經(jīng)營者對(duì)消費(fèi)者侵權(quán)的事件，如房主在屋內(nèi)加裝攝像頭侵犯房客隱私權(quán)等?；趯?duì)維權(quán)成本的考慮，消費(fèi)者多半會(huì)選擇協(xié)商解決的形式。對(duì)于消費(fèi)者而言，民宿房主的違法成本不高、賠償完可能再犯，而民宿房主的違法成本與自身維權(quán)的成本遠(yuǎn)不成對(duì)價(jià)。而對(duì)于責(zé)任承擔(dān)主體的選擇上，對(duì)于單純由房東行為引起的侵權(quán)責(zé)任，是否可以主張向第三方平臺(tái)承擔(dān)法律責(zé)任，又是目前面臨的法律困境。

四、規(guī)范民宿行業(yè)發(fā)展的建議

良善完備的法律體系是人民和社會(huì)團(tuán)體遵紀(jì)守法的前提，民宿行業(yè)作為現(xiàn)下的新興行業(yè)面臨著行業(yè)規(guī)范不夠健全的問題，雖然國家針對(duì)民宿行業(yè)的發(fā)展制定了《關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)促進(jìn)消費(fèi)者結(jié)構(gòu)升級(jí)的指導(dǎo)意見》《旅游民宿基本要求與評(píng)價(jià)》等規(guī)范，但這些規(guī)定對(duì)民宿行業(yè)的監(jiān)管還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。針對(duì)民宿行業(yè)發(fā)展過程中面臨的上述問題，本文提出以下建議。

（一）制定嚴(yán)格的民宿經(jīng)營準(zhǔn)入條件

為了保障游客的鄉(xiāng)村體驗(yàn)，民宿行業(yè)的準(zhǔn)入條件，應(yīng)當(dāng)包括不同于普通行業(yè)。民宿經(jīng)營者的主體資格方面，民宿的經(jīng)營主體中應(yīng)該至少有一位是當(dāng)?shù)氐某Ｗ∞r(nóng)民，這樣的主體設(shè)定有利于將當(dāng)?shù)剞r(nóng)民熟悉風(fēng)土人情和外地投資者有資本有經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢相結(jié)合。民宿基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)方面，為游客提供舒適的環(huán)境是民宿經(jīng)營的根本，只有游客的滿意才能為民宿的營業(yè)帶來源源不斷的客源。民宿的安全條件方面，監(jiān)管部門必須對(duì)民宿的安全條件嚴(yán)加審查和管理，對(duì)于不能通過相關(guān)安全審查的民宿不準(zhǔn)其經(jīng)營民宿。因此，為了民宿經(jīng)營能夠具有良性持續(xù)的發(fā)展，民宿經(jīng)營者的主體資格、基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)以及安全條件等均應(yīng)當(dāng)納入民宿經(jīng)營的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)中。

（二）完善行業(yè)監(jiān)管制度

民宿行業(yè)作為當(dāng)今社會(huì)的新興行業(yè)缺乏具體的監(jiān)管法律體系?，F(xiàn)階段，我國幾乎沒有具體的法律規(guī)范來監(jiān)管民宿行業(yè)，也沒有指定具體的部門對(duì)民宿行業(yè)進(jìn)行管制。所以，要轉(zhuǎn)變民宿監(jiān)管主體不明的現(xiàn)狀就需要制定完善的行業(yè)監(jiān)管制度，將行業(yè)發(fā)展的法律規(guī)范和監(jiān)管主體作出明確的規(guī)定。另外，行業(yè)監(jiān)管體系還應(yīng)當(dāng)根據(jù)民宿行業(yè)在發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題不斷完善該行業(yè)的監(jiān)管體系，這樣才能完全發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管體系的監(jiān)管作用，逐步形成具有中國內(nèi)地特殊的民宿行業(yè)監(jiān)管體系。

（三）理清民宿經(jīng)營主體和服務(wù)平臺(tái)的法律關(guān)系

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速進(jìn)步，各類行業(yè)開始發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”模式。民宿行業(yè)結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)模式已是當(dāng)下民宿發(fā)展的一大趨勢。因此，民宿行業(yè)已經(jīng)逐漸從以前簡單的雙方交易向三方交易的模式轉(zhuǎn)變。在三方交易模式中涉及到的第三方就是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)。在交易中新增的第三方與民宿經(jīng)營主體之間的法律關(guān)系直接關(guān)系到消費(fèi)者和民宿經(jīng)營主體的切身利益。理清第三方服務(wù)平臺(tái)與民宿經(jīng)營主體之間的法律關(guān)系不僅有利于保障消費(fèi)者的合法權(quán)益，并且對(duì)于兩者之間的責(zé)任劃分也有積極作用。消費(fèi)者通過服務(wù)平臺(tái)提供的宣傳信息而選擇旅游過程中的食宿，當(dāng)服務(wù)平臺(tái)或者民宿經(jīng)營主體中的任何一方出現(xiàn)虛假宣傳，給消費(fèi)者帶來人身損害時(shí)，理清兩者之間的法律關(guān)系就顯得尤為重要，而兩者之間清晰的法律關(guān)系有利于司法機(jī)關(guān)的責(zé)任確定。第三方服務(wù)平臺(tái)對(duì)其平臺(tái)上所展示的民宿信息應(yīng)當(dāng)具有一定的審查義務(wù)，這樣，當(dāng)?shù)谌椒?wù)平臺(tái)未盡到合理范圍內(nèi)的審查義務(wù)而致使消費(fèi)者因?yàn)橄嘈牌脚_(tái)信息遭受損害時(shí)，第三方服務(wù)平臺(tái)應(yīng)當(dāng)與民宿經(jīng)營主體承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

（四）規(guī)范消費(fèi)者權(quán)益的維護(hù)途徑

消費(fèi)者是交易三方中最重要但也是較弱勢的一方，民宿行業(yè)的不斷發(fā)展離不開消費(fèi)者，因此，完善的消費(fèi)者維權(quán)途徑對(duì)于消費(fèi)者來說非常重要。消費(fèi)者在消費(fèi)過程中可能會(huì)遇到第三方服務(wù)平臺(tái)或者民宿經(jīng)營主體的侵權(quán)行為。消費(fèi)者旅游的目的是為了放松和體驗(yàn)大自然，但若消費(fèi)者由于第三方服務(wù)平臺(tái)和民宿經(jīng)營主體的過錯(cuò)造成了其人身或財(cái)產(chǎn)損害的情況，沒有完善的維權(quán)途徑對(duì)消費(fèi)者來說就違背了其旅游目的。因此，消費(fèi)者的維權(quán)途徑是民宿行業(yè)發(fā)展為保障消費(fèi)者利益最后的一道底線。國家應(yīng)當(dāng)對(duì)民宿行業(yè)的消費(fèi)者侵權(quán)問題作出具體的維權(quán)規(guī)定，指定或建立具體明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)專職處理消費(fèi)者維權(quán)問題，讓消費(fèi)者在權(quán)益受到侵害時(shí)有可以“申訴冤屈”的地方，而不是在權(quán)益受到侵害時(shí)的申訴無門。具體的維權(quán)機(jī)構(gòu)根據(jù)國家的法律規(guī)定來維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，以法律為基準(zhǔn)維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

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作者簡介：

鄧楠，女，四川攀枝花人，研究生，學(xué)生，研究方向：民商經(jīng)濟(jì)法。

注：本文受四川省社會(huì)科學(xué)院學(xué)術(shù)新苗項(xiàng)目全額（后期）資助，是“四川省鄉(xiāng)村旅游民宿發(fā)展法律監(jiān)管實(shí)證研究”的課題研究成果，課題組成員：鄧楠、鄭云霞、劉章榮、胡越、高曉慧。