工作性質(zhì)內(nèi)部行政行為的外化和可訴性探析

文 / 王 琳 許燦英

一、判決引發(fā)的問(wèn)題

“寧波市鎮(zhèn)海百斗再生資源有限公司訴寧波市鎮(zhèn)海區(qū)人民政府安監(jiān)行政批準(zhǔn)案”中，兩審法院裁判結(jié)果相去甚遠(yuǎn)。一審法院認(rèn)為被訴批復(fù)并未實(shí)質(zhì)影響原告的權(quán)利義務(wù)，由此駁回原告的起訴；二審法院認(rèn)為被訴批復(fù)對(duì)上訴人寧波市鎮(zhèn)海百斗再生資源有限公司具有直接強(qiáng)制力，實(shí)際影響上訴人的權(quán)利義務(wù)，屬于行政訴訟的受案范圍。該案是典型的內(nèi)部行為可訴性與否的案件，但相同案情下法院對(duì)于內(nèi)部行為可訴性判定不一，類似的情況其實(shí)并不少見。

為什么法院對(duì)同一工作性質(zhì)內(nèi)部行政行為（以下簡(jiǎn)稱“內(nèi)部行政行為”）可訴性與否審理結(jié)果截然相反？歸根究底法律規(guī)范的模糊化占絕大因素，直接導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)當(dāng)中案件處理的不確定性。

2017年，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》的通知第十二條規(guī)定，如果層級(jí)監(jiān)督行為和內(nèi)部指示行為設(shè)定或者實(shí)質(zhì)影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，人民法院應(yīng)當(dāng)予以立案。但是該條更傾向于是《行政訴訟法司法解釋》第一條兜底條款的翻版，進(jìn)步點(diǎn)在于明確指出內(nèi)部行為可能具備可訴性，但卻僅規(guī)定層級(jí)監(jiān)督行為和內(nèi)部指示行為，其他類型內(nèi)部行為的可訴性不予置否，并且內(nèi)部行為的可訴性需要具備要素依舊未明確。

盡管2000年2月23日最高人民法院作出的（1998）行終字第10號(hào)行政判決對(duì)內(nèi)部行政行為外部化的規(guī)則進(jìn)行明確闡釋，2013年以指導(dǎo)案例22號(hào)《魏永高、陳守志訴來(lái)安縣人民政府收回土地使用權(quán)批復(fù)案》(以下簡(jiǎn)稱“魏永高案”)再次答復(fù)該問(wèn)題，重申這一規(guī)則。但是，仍存在不容忽視的問(wèn)題。因此，在行政相對(duì)人起訴內(nèi)部行政行為糾紛頻發(fā)的今天，有必要進(jìn)一步深入探討內(nèi)部行為外化模式，同時(shí)釋明其具體可訴性標(biāo)準(zhǔn)。

二、工作性質(zhì)內(nèi)部行政行為可訴性標(biāo)準(zhǔn)分析

通過(guò)整合分析現(xiàn)有司法案件，可以得出內(nèi)部行為外化而具備可訴性時(shí)需兼具以下要素：

（一）內(nèi)容要件：權(quán)利義務(wù)指向明確、具體

在認(rèn)定涉案內(nèi)部行為具備可訴性的案件中，行政行為的內(nèi)容均具有權(quán)利義務(wù)的指向性。如“陳永華不服建湖縣人民政府專題會(huì)議紀(jì)要案”中，法院認(rèn)定“本案建湖縣政府第32號(hào)會(huì)議紀(jì)要針對(duì)特定的對(duì)象，是可訴的具體行政行為，陳永華與被訴具體行政行為具有法律上的利害關(guān)系。”重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)行為內(nèi)容權(quán)利義務(wù)的指向性。相反地，認(rèn)為涉案內(nèi)部行政行為沒有外化的案件，如“張運(yùn)福等與開封市人民政府會(huì)議紀(jì)要行政糾紛再審案”中，法院認(rèn)為“《會(huì)議紀(jì)要》所作出的為2010-58號(hào)宗地建設(shè)項(xiàng)目頒發(fā)土地使用權(quán)證，啟動(dòng)規(guī)劃、住建、環(huán)保、人防、消防等涉及建設(shè)項(xiàng)目的備案工作以及對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位免于行政處罰的決定，并不是針對(duì)張運(yùn)福、楊開蘭、劉子榮的國(guó)有土地使用權(quán)，也未對(duì)其合法權(quán)益產(chǎn)生明顯實(shí)際影響”。分析以上正反方面表述，可見權(quán)利義務(wù)的指向性直接關(guān)系著內(nèi)部行政行為外化的判定，缺少這一關(guān)鍵要件，內(nèi)部行為就不存在“外化”的前提要件。

（二）形式要件：相對(duì)人通過(guò)合法途徑知悉

首先，形式要件強(qiáng)調(diào)的應(yīng)當(dāng)是“相對(duì)人的知悉”而非送達(dá)的方式，送達(dá)方式可以多種多樣，例如“魏永高案”中原土地使用權(quán)人通過(guò)申請(qǐng)政府信息公開知道該批復(fù)的內(nèi)容；“延安宏盛建筑工程有限責(zé)任公司不服延安市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局生產(chǎn)責(zé)任事故批復(fù)案”[3]中，上訴人延安市安監(jiān)局并未正式向被上訴人宏盛公司送達(dá)，而是事故調(diào)查成員單位之一的子長(zhǎng)縣監(jiān)察局將批復(fù)內(nèi)容以談話和復(fù)印件方式告知宏盛公司，由此外化批復(fù)的內(nèi)容。由此說(shuō)明送達(dá)的主體除了內(nèi)部機(jī)關(guān)本身還可以是外部機(jī)關(guān)；其次，相對(duì)人必須通過(guò)合法途徑知悉，即內(nèi)部行為外化應(yīng)是依職權(quán)的外化。“任何通過(guò)竊取、私下打探、偷聽等不正當(dāng)途徑獲取內(nèi)部行為的信息，都不應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為內(nèi)部部行為的外化。”[4]主要有兩點(diǎn)緣由，其一就是防范作出內(nèi)部行為的程序被干擾。當(dāng)相對(duì)人通過(guò)不正當(dāng)途徑知悉自己權(quán)益有減損可能時(shí)，其極易通過(guò)各種途徑去試圖改變結(jié)果，導(dǎo)致本來(lái)無(wú)意對(duì)外發(fā)生法律效果的內(nèi)部行為被干擾。其二就是倘若認(rèn)可這樣的外化方式，不僅不尊重內(nèi)部機(jī)關(guān)的意思表示，還會(huì)極大打擊行政積極性，內(nèi)部機(jī)關(guān)可能會(huì)為避免被訴而盡量不作出批復(fù)、批準(zhǔn)等文件。

（三）實(shí)質(zhì)要件：權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接實(shí)際影響

刪減權(quán)利、增加義務(wù)應(yīng)是權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接實(shí)際影響的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟法解釋第1條第6項(xiàng)規(guī)定，行為沒有對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。由該兜底條款可見行為對(duì)相對(duì)人實(shí)際影響的有無(wú)決定其可訴性的與否。結(jié)合收集的案例分析，實(shí)際影響的判斷可以從內(nèi)部行為做出的文件內(nèi)容上入手，分析其是否刪減相對(duì)人的權(quán)利，或者給相對(duì)人增設(shè)新的義務(wù)。“沈均等與杭州市國(guó)土資源局蕭山分局等批準(zhǔn)上訴案”中，法院裁判“案涉拆遷方案系拆遷人申請(qǐng)集體土地房屋拆遷許可證必須提交的文件之一，蕭山國(guó)土分局作為許可機(jī)關(guān)對(duì)拆遷方案等材料的審核系作出拆遷許可前的準(zhǔn)備性行為，并未設(shè)置新的權(quán)利義務(wù)。本案中，蕭山國(guó)土分局對(duì)新街街道提交的拆遷方案等文件審查后頒發(fā)蕭土資拆許字（2010）第12號(hào)《房屋拆遷許可證》，新街街道方可實(shí)施拆遷，故對(duì)沈均、沈關(guān)木權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的是準(zhǔn)予拆遷許可的行為而非對(duì)拆遷方案的審核。綜上，沈均、沈關(guān)木的起訴不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，依法應(yīng)予以駁回。”可見新增義務(wù)或者刪減權(quán)利都是法院認(rèn)定實(shí)際影響的具體基準(zhǔn)。

在司法實(shí)踐當(dāng)中，有些法院會(huì)強(qiáng)調(diào)實(shí)際影響的“直接性”。 正如“趙穩(wěn)穩(wěn)等與西安市城中村（棚戶區(qū)）改造辦公室批準(zhǔn)上訴案”中，法院說(shuō)理部分談及“本案中，《西安市城中村（棚戶區(qū)）改造辦公室關(guān)于雁塔區(qū)北石橋村城中村改造方案的批復(fù)》系市棚改辦對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示的答復(fù)，僅針對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)，屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政行為，對(duì)趙穩(wěn)穩(wěn)、王東軍的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際的影響。而在具體的實(shí)施中，實(shí)施主體才會(huì)根據(jù)相關(guān)規(guī)定和《批復(fù)》，就具體的事項(xiàng)作出相應(yīng)具體的行政行為，該具體行政行為才對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際的影響，具體的實(shí)施行為才具有可訴性。綜上，該《批復(fù)》不具有可訴性，趙穩(wěn)穩(wěn)、王東軍的起訴不屬于法院行政訴訟的受案范圍?！?/p>

（四）三要件間的內(nèi)在聯(lián)系

在逐一分析內(nèi)部行為外化的各個(gè)要素基礎(chǔ)上，有必要進(jìn)一步探究三個(gè)要素之間的關(guān)系，以更好的適用于內(nèi)部行為可訴性的判斷。分析三個(gè)要件的內(nèi)在邏輯應(yīng)當(dāng)是：首先，內(nèi)容要件是內(nèi)部行為外化的先決條件，只有內(nèi)部行為有涉及到具體的相對(duì)人和事，才有進(jìn)一步探討外化的必要；其次，形式要件是內(nèi)部行為外化的輔助性條件。僅部分案件涉及送達(dá)問(wèn)題，其中“鄭素華等不服成都市武侯區(qū)人民政府國(guó)土行政批復(fù)案”裁判中提及“雖然是行政機(jī)關(guān)就行政事項(xiàng)作出的內(nèi)部審批行為，該批復(fù)也并未向原告送達(dá)，但該批復(fù)實(shí)際對(duì)原告的相關(guān)利益產(chǎn)生影響，因而是可訴的行政行為，原告對(duì)此批復(fù)提起行政訴訟符合相關(guān)法律規(guī)定?！睆姆穸稍V性案例看，“張召久等與臺(tái)前縣人民政府等行政批復(fù)行政糾紛再審案”提及“該批復(fù)雖然通過(guò)政府信息公開的形式為再審申請(qǐng)人所知悉，但并未改變其系內(nèi)部行政行為的性質(zhì)。”由此可見，相對(duì)人知悉的與否并不必然導(dǎo)致內(nèi)部行為外化的有無(wú)，相對(duì)人知悉但內(nèi)部行為可能依舊是內(nèi)部行為，相對(duì)人不知悉但內(nèi)部行為卻可能外化；最后，實(shí)質(zhì)要件是內(nèi)部行為外化的必要不充分條件。在判斷內(nèi)容要件和形式要件的基礎(chǔ)上，要對(duì)內(nèi)部行為是否實(shí)際影響相對(duì)人權(quán)益進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷，針對(duì)相對(duì)人且對(duì)其有實(shí)際影響則可認(rèn)定內(nèi)部行為的外化，法院應(yīng)當(dāng)受理該類案件。

三、結(jié)論

內(nèi)部行為的外化是個(gè)老生常談的問(wèn)題，但在當(dāng)前行政訴訟受案范圍不斷擴(kuò)張，司法案例裁判標(biāo)準(zhǔn)依舊模糊不定背景下，該問(wèn)題有必要重新明確。只有內(nèi)部行為有涉及到具體的相對(duì)人和事，相對(duì)人通過(guò)合法途徑知悉被刪減權(quán)利或增加義務(wù)，才有可能發(fā)生內(nèi)部行為外化的可能。