我國垃圾焚燒項目鄰避問題特點及對策分析

梁東花，郭任宏，王 璐

(中國城市建設(shè)研究院有限公司 北京100120)

0 引 言

近年來，全國各地多次發(fā)生因生活垃圾處理設(shè)施規(guī)劃建設(shè)引發(fā)的群體性事件，致使生活垃圾焚燒項目選址困難、推進緩慢。如何解決生活垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)帶來的鄰避效應(yīng)問題，已經(jīng)成為關(guān)系我國社會穩(wěn)定和和諧發(fā)展的重要問題。

1 鄰避問題特點

自2014年以來，浙江、湖北、江西、廣東、湖南等地，接連發(fā)生因生活垃圾焚燒處理設(shè)施規(guī)劃選址引發(fā)的群眾聚集事件，超過百人參與的群體事件就多達8起(表1)。對比以上生活垃圾焚燒鄰避事件，主要有以下5個特點：

1.1 非利益相關(guān)方成為主力

在我國生活垃圾焚燒處理設(shè)施建設(shè)選址過程中發(fā)生的群體事件中，項目所在地村民參與較少，參與者主要為安全防護距離之外的居民，甚至是毫無關(guān)系的所謂“環(huán)保志愿者”。海鹽事件中，聚集人群中沒有一名項目所在地村民。

1.2 聚集主體年輕化

參加聚集事件的群眾基本為年輕人。他們是自媒體、新媒體主要受眾和傳播者，加上受經(jīng)濟下行形勢影響，手工密集型產(chǎn)業(yè)普遍開工不足，年輕人群體不穩(wěn)定，容易被蠱惑，以垃圾焚燒項目為宣泄口，起哄鬧事、發(fā)泄不滿。

表1 近年生活垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)群眾聚集事件匯總Tab.1 Summary of mass gathering events due to construction of domestic waste incineration facilities in recent years

1.3 存在政府鄰避現(xiàn)象

與工業(yè)項目相比，垃圾焚燒項目具有很強的負外部性。項目所在地政府也存在鄰避心理，越是基層抵觸和畏難情緒往往越明顯，對推進項目建設(shè)態(tài)度不積極、措施不得力、工作不精細。同時，一些地方存在求穩(wěn)心理，表態(tài)停建、緩建的時機較早。

1.4 呈現(xiàn)蝴蝶效應(yīng)

潛江、仙桃和肇慶 3個事件均有因果聯(lián)系，屬于連鎖反應(yīng)。仙桃市與潛江市相鄰，受潛江事件影響，已近建設(shè)尾聲的仙桃項目被逼停，之后又直接引發(fā)了千里之外的肇慶事件。可見，鄰避現(xiàn)象具有放大和疊加效應(yīng)，如果不及時采取有效應(yīng)對措施，一個城市引發(fā)的公共危機可能會在更大范圍蔓延。

1.5 項目本身往往具有急迫性

海鹽縣目前沒有垃圾處理設(shè)施，生活垃圾靠高價(200元/t)運往平湖市處理；潛江市、仙桃市位于土地緊張的江漢平原，填埋場無地可選；肇慶市垃圾填埋場還有2年時間就將填滿，垃圾處理項目上馬勢在必行。除了仙桃項目，海鹽、潛江、肇慶項目都尚未完成環(huán)評公示。同時，也暴露出地方對項目提前規(guī)劃不夠，往往是到不得已時才倉促選址上馬。相比于 PX等產(chǎn)業(yè)項目被鬧停后可以異地選址，垃圾項目并無退路。

2 鄰避問題原因分析

造成鄰避事件頻發(fā)的原因有很多，主要表現(xiàn)為：

①公眾存在鄰避心理，認為生活垃圾處理設(shè)施應(yīng)該建，但“不要建在我家門口”，這是世界性的公共決策難題。

②政府正面宣傳不足，公眾對生活垃圾處理技術(shù)發(fā)展情況和成功經(jīng)驗不了解；部分媒體報道片面夸大垃圾焚燒對環(huán)境和健康的影響，群眾擔憂設(shè)施引發(fā)健康風險或?qū)е路课莸荣Y產(chǎn)大幅貶值。

③公眾參與不夠，建設(shè)程序不公開透明，公眾的正常利益訴求不能得到滿足。

④部分設(shè)施運營狀況不佳，由于監(jiān)管不夠、運營管理不到位，造成運行水平不高，不能連續(xù)穩(wěn)定達標排放，被媒體曝光后產(chǎn)生放大效應(yīng)，引發(fā)全社會的不信任感。

⑤存在復雜社會背景，部分群眾因?qū)ι鐣还痊F(xiàn)象不滿借機發(fā)泄，一些事件受其他利益相關(guān)方或境外勢力的鼓動和助推，公眾正常訴求被利用。

⑥政府對垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)的復雜性認識不足，選址和建設(shè)的相關(guān)信息披露不及時，規(guī)劃土地未提前控制，在啟動建設(shè)時，往往周邊產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)項目已形成規(guī)模，無形中增添了利益群體[1]。

3 鄰避問題有益探索

3.1 完善政策措施

為推進城市生活垃圾處理工作良性發(fā)展，有效緩解鄰避問題帶來的一系列影響，各地紛紛出臺政策措施，推進生活垃圾管理規(guī)范有效發(fā)展。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》，要求加強焚燒設(shè)施規(guī)劃選址管理、建設(shè)高標準清潔焚燒項目，構(gòu)建鄰利型服務(wù)設(shè)施，破解鄰避難題；國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址工作的通知》，要求優(yōu)先安排生活垃圾焚燒項目用地，加強信息公開，在規(guī)劃選址階段防范和化解鄰避問題；環(huán)境保護部印發(fā)《生活垃圾焚燒發(fā)電建設(shè)項目環(huán)境準入條件(試行)》，要求根據(jù)項目所在地區(qū)的環(huán)境功能區(qū)類別，綜合評價其對周圍環(huán)境、居住人群的身體健康、日常生活和生產(chǎn)活動的影響，確定生活垃圾焚燒廠與常住居民居住場所、農(nóng)用地、地表水體以及其他敏感對象之間合理的位置關(guān)系；北京市出臺《北京市生活垃圾管理條例》，旨在加強生活垃圾管理，改善城鄉(xiāng)環(huán)境，保障人體健康，維護生態(tài)安全，促進首都經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展；河南省發(fā)布《關(guān)于推進城市生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌收運處理的實施意見》，要求省轄市規(guī)劃建設(shè)完成覆蓋半徑 60km的生活垃圾焚燒處理設(shè)施，形成“縣轉(zhuǎn)運、市處理”的城市生活垃圾區(qū)域收運和處理新模式。

3.2 依法依規(guī)建設(shè)

發(fā)生群眾聚集事件后，地方政府的態(tài)度直接決定項目的走向，不能迫于外界壓力、為息事寧人而無原則讓步，而應(yīng)堅持依法依規(guī)處理。在杭州九峰事件之后，杭州市委、市政府沒有簡單地宣布“項目下馬”或“永不再建”，而是立足實際、積極處置、按程序辦事，提出“確保項目落地、確保群眾利益、確保社會穩(wěn)定”，向公眾表明了依法依規(guī)、持續(xù)穩(wěn)妥推進項目建設(shè)的決心。同時對網(wǎng)絡(luò)輿情加強關(guān)注和管控引導，對于借機鬧事、打砸燒堵的違法人員，依法予以嚴厲打擊，逐步扭轉(zhuǎn)了被動局面。

3.3 積極回應(yīng)群眾關(guān)切

面對民眾環(huán)境意識的不斷提升，政府及有關(guān)部門首先要以開放的態(tài)度，及時公開相關(guān)信息，保障民眾知情權(quán)。要深入群眾，聽取民意，有針對性的開展群眾工作，以喜聞樂見的形式解疑釋惑，正面回應(yīng)群眾疑慮，努力謀求兼顧各方利益的可行方案，贏得群眾認可和支持。杭州市委市政府在認真研判的基礎(chǔ)上，把做好群眾工作作為項目工作的突破口：一是先后80余次組織4000多名群眾到外地參觀，使群眾“眼見為實”，扭轉(zhuǎn)了對焚燒廠的誤解和片面認識；二是開展了細致的走訪工作，摸排出房地產(chǎn)開發(fā)商、“環(huán)?！比耸?、網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖等重點人群，一對一包干做疏導工作；三是組織專業(yè)單位開展穩(wěn)評工作，通過在調(diào)查問卷中設(shè)置項目建設(shè)附加條件的“有條件支持”選項，引導群眾轉(zhuǎn)變態(tài)度，逐步為項目落地奠定了群眾基礎(chǔ)。

3.4 建設(shè)“鄰利”項目

鄰避沖突的本質(zhì)是利益博弈，政府應(yīng)充分重視和理解當?shù)厝罕姷碾[憂，一方面切實提高建設(shè)運營標準，完善監(jiān)管機制，確保設(shè)施高標準運行；一方面將抓好利益補償機制作為根本之策，平衡各方利益，謀求社會效益的最大公約數(shù)，為當?shù)匕傩諛淞ⅰ熬G色發(fā)展”的信心、提供“共享發(fā)展”的途徑，使鄰避型項目轉(zhuǎn)化為回饋周邊的“鄰利”型項目。汕頭市潮南區(qū)采取多種形式對項目所在地風華村給予補償，為全村村民共 5413人繳納醫(yī)保、城鄉(xiāng)居民一體化養(yǎng)老保險，幫助修建道路、橋梁、校舍、老人活動中心等基礎(chǔ)設(shè)施項目，通過惠民利民的舉措最終獲得全體村民對項目的支持擁護。

3.5 依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)

杭州市天子嶺靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)和蘇州市循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)分別承擔了兩市大部分垃圾處理任務(wù)。在規(guī)劃建設(shè)中，將生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾等各類垃圾集中處理，形成一體化項目群，高標準建設(shè)，實現(xiàn)了優(yōu)化配置、統(tǒng)籌處理。在運營管理中，把爐渣、滲濾液、飛灰等污染物處置有效整合，優(yōu)化工藝路線，即時運行方案，提高能源綜合利用效率。通過不懈努力，兩個園區(qū)的新建和改擴建項目選址難度大為降低，成為國內(nèi)垃圾處理設(shè)施的典范。

4 避免鄰避問題的建議

4.1 加強規(guī)劃引導，增強規(guī)劃剛性

超前謀劃布局，統(tǒng)籌安排城市生活垃圾設(shè)施選址和用地，并納入土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，實現(xiàn)生活垃圾焚燒處理項目“多規(guī)合一”。強調(diào)規(guī)劃剛性，維護政府信用，禁止擅自占用或者隨意改變用途。嚴格項目審批流程，加強社會穩(wěn)定風險評估工作。

4.2 優(yōu)化項目布局，推進園區(qū)建設(shè)

加強區(qū)域統(tǒng)籌建設(shè)生活垃圾焚燒處理設(shè)施，在滿足有關(guān)要求基礎(chǔ)上，先于周邊商業(yè)性項目開發(fā)提前收儲并控制用地。推動利用現(xiàn)有處理設(shè)施原址，如杭州市靜脈特色小鎮(zhèn)、靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)和蘇州市循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，將生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾、糞便等各類城市固體廢棄物統(tǒng)籌處理，集約節(jié)約土地，實現(xiàn)園區(qū)內(nèi)物質(zhì)流和能量流的循環(huán)利用。同時，生活垃圾焚燒處理設(shè)施或園區(qū)建設(shè)，應(yīng)提前完善補償機制，并應(yīng)面向周邊居民設(shè)施共享區(qū)域，配套綠化、體育和休閑設(shè)施，實施優(yōu)惠的供水、供電、供熱服務(wù)，安排群眾就近就業(yè)，將短期補充轉(zhuǎn)化為長期可持續(xù)行為，變“鄰避效應(yīng)”為“鄰利效益”。

4.3 完善公眾參與，協(xié)同聯(lián)動推進

生活垃圾焚燒項目選址應(yīng)廣泛征求公眾意見，依法公開項目規(guī)劃、選址、建設(shè)、利益補充等相關(guān)信息，主動宣傳打消顧慮，提升生活垃圾焚燒處理項目信息公開的專業(yè)性和通俗性，使公眾更好地獲取項目信息。暢通公開渠道，政府網(wǎng)站、報紙、新聞、廣播、市民服務(wù)熱線、微信公眾平臺等多渠道公開項目信息，接受群眾意見反饋，爭取信息公開的真實性、時效性和有效性[2]。

4.4 加強正面宣傳，提升公眾認知

應(yīng)積極組織媒體，依托標桿企業(yè)開展持續(xù)宣傳活動，制作專題宣傳片，循環(huán)播放。應(yīng)鼓勵和引導學校、科研院所、科研單位以及環(huán)保組織、志愿者等開展生活垃圾焚燒項目法律法規(guī)和相關(guān)知識宣傳。充分利用微信、微博等新媒體平臺加強常態(tài)化科普宣傳，制作生動活潑的科普宣傳作品，打造品牌活動，強化互動參與。同時，應(yīng)努力培養(yǎng)一批公信力強的社會組織或意見領(lǐng)袖，加強正面輿論宣傳，引導全社會客觀認識生活垃圾處理問題，凝聚共識，減輕發(fā)生聚集事件的壓力[3]。

5 結(jié) 語

隨著社會快速發(fā)展，生活垃圾焚燒項目鄰避問題呈現(xiàn)出非利益相關(guān)方成為主力、聚集主體年輕化、存在政府鄰避現(xiàn)象、呈現(xiàn)蝴蝶效應(yīng)、項目本身往往具有急迫性等新的特點，究其原因主要是公眾存在鄰避心理、政府正面宣傳不足、公眾參與不夠、部分設(shè)施運營狀況不佳、存在復雜社會背景以及政府對垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)的復雜性認識不足。通過對各地經(jīng)驗的綜合分析，為緩解鄰避問題對生活垃圾焚燒項目的影響，降低群體事件發(fā)生的概率，應(yīng)提前謀劃項目用地，加強規(guī)劃引導，優(yōu)化項目布局，依托循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中處理各類城市固體廢棄物，減少污染源，完善群眾參與機制，加強正面宣傳引導，提高公眾對生活垃圾焚燒設(shè)施的認識和理解。