在改革創(chuàng)新中加強(qiáng)制度供給能力

作為全國(guó)首個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，浦東是承擔(dān)國(guó)家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)，同時(shí)也是首個(gè)國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、首個(gè)中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的所在地。習(xí)近平總書記2010年考察浦東時(shí)強(qiáng)調(diào)，“浦東開發(fā)開放的意義在于發(fā)揮窗口作用、示范意義，在于發(fā)揚(yáng)敢闖敢試、先行先試的精神，在于發(fā)揮排頭兵、試驗(yàn)田的作用”。2018年11月，習(xí)近平總書記在出席進(jìn)博會(huì)開幕式時(shí)，交給上海三項(xiàng)新的重大任務(wù)，其中每一項(xiàng)都與浦東緊密相關(guān)?？陀^而言，浦東所承載的新時(shí)期改革開放使命之重大、戰(zhàn)略之集中、任務(wù)之艱巨，在眾多的國(guó)家級(jí)新區(qū)和試驗(yàn)區(qū)中，甚至與經(jīng)濟(jì)特區(qū)和特別行政區(qū)相比，也是極其獨(dú)特的。為了更好地貫徹中央的指示和要求，浦東新區(qū)人大及其常委會(huì)必須以習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想為根本遵循，積極探索在地方立法和制度供給中更加充分地發(fā)揮作用。

一、浦東新區(qū)人大在國(guó)家立法體系中的作用發(fā)揮空間

在我國(guó)現(xiàn)有的19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)中，浦東新區(qū)是僅有的具有完整一級(jí)行政建制的兩個(gè)新區(qū)之一。目前，依照立法法，已經(jīng)建政的國(guó)家級(jí)新區(qū)的人大及其常委會(huì)尚無制定地方性法規(guī)的權(quán)限，但這并不代表其在法律制度供給中就沒有創(chuàng)新的空間。

討論決定本區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。狹義上的重大事項(xiàng)決定權(quán)，是相對(duì)獨(dú)立于立法權(quán)的一種權(quán)力，但在人大的四項(xiàng)基本權(quán)力中處于中心位置，特別是對(duì)不具有立法權(quán)的地方人大而言。從廣義上來看，立法權(quán)也是一種決定權(quán);而重大事項(xiàng)決定權(quán)，亦未必不可以包含一定的立法性元素。為了更好地支持浦東新區(qū)的改革創(chuàng)新，進(jìn)一步提升浦東新區(qū)人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的質(zhì)量和能級(jí)，上海市人大常委會(huì)于2007年作出了《關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作的決定》，明確“在堅(jiān)持國(guó)家法制統(tǒng)一原則和本市地方性法規(guī)基本原則的前提下，……浦東新區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以就推進(jìn)浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作作出相關(guān)決議、決定，并報(bào)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。

區(qū)級(jí)人大的決議、決定雖然不是地方性法規(guī)，但作為促進(jìn)改革發(fā)展的政策性規(guī)定、制度性規(guī)定，對(duì)先行先試、探路破冰仍然具有很強(qiáng)的先導(dǎo)作用、保障作用。浦東新區(qū)人大及其常委會(huì)在實(shí)踐中，就非常善于綜合運(yùn)用上級(jí)人大授權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)，通過作出決議、決定，以法治方式促改革、促發(fā)展、促治理。

二、浦東新區(qū)人大在地方立法實(shí)踐中的改革創(chuàng)新實(shí)例

（一）圍繞貫徹全面依法治國(guó)戰(zhàn)略，推動(dòng)加快建設(shè)法治政府

“法治先行”是浦東開發(fā)開放的寶貴理念和重要經(jīng)驗(yàn)。深入推進(jìn)依法治區(qū)，加快法治浦東建設(shè)，對(duì)浦東在更高水平上改革發(fā)展至關(guān)重要，更是浦東貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度重要思想、落實(shí)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的重要舉措。2017年，浦東新區(qū)區(qū)委提出了率先形成法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境，基本建成全國(guó)法治示范區(qū)的目標(biāo)要求。按照“區(qū)委出意見、人大作決定、政府做方案”的思路，浦東人大及時(shí)作出了《關(guān)于加快法治政府建設(shè)的決定》，提出要加快把政府活動(dòng)全面納入法治軌道，到2020年，率先建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。這項(xiàng)決定，體現(xiàn)了黨委的要求、政府和社會(huì)的需求、人大對(duì)推進(jìn)法治的追求三者有機(jī)統(tǒng)一，從法治層面強(qiáng)化了對(duì)浦東先行先試的制度供給，有力助推了浦東改革創(chuàng)新縱深破題、系統(tǒng)集成。

（二）圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施，推動(dòng)制度創(chuàng)新和環(huán)境優(yōu)化

加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，把改革決策同立法決策更好結(jié)合起來，確保重大改革于法有據(jù)，是習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度思想的重要內(nèi)容，也是浦東人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的重要遵循。2015年11月，浦東人大為推進(jìn)貫徹落實(shí)上海建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心這一國(guó)家戰(zhàn)略，作出了《關(guān)于推進(jìn)浦東新區(qū)加快建設(shè)科技創(chuàng)新中心核心功能區(qū)的決定》，就建立強(qiáng)有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、形成全社會(huì)共同投入的大格局、營(yíng)造優(yōu)良的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境等關(guān)鍵問題提出要求，發(fā)揮了人大決定權(quán)為科創(chuàng)中心建設(shè)保駕護(hù)航的良好效應(yīng)。2016年6月，浦東人大貫徹上海市委、市政府關(guān)于在陸家嘴金融城開展體制改革試點(diǎn)的決策部署，作出了《關(guān)于促進(jìn)和保障陸家嘴金融城體制改革的決定》，推動(dòng)以“業(yè)界共治+法定機(jī)構(gòu)”的公共治理模式，取代管理機(jī)構(gòu)由政府派出的傳統(tǒng)模式。決定實(shí)施兩年來，陸家嘴金融城形成了嶄新的治理架構(gòu)，政府的治理能力和服務(wù)效率顯著提升，同時(shí)大大釋放了市場(chǎng)的活力和社會(huì)的創(chuàng)造力。2018年5月，浦東人大貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于在上海開展“證照分離”改革試點(diǎn)和市委市政府的有關(guān)要求，在深入調(diào)研基礎(chǔ)上，依法作出了《關(guān)于在浦東暫時(shí)停止實(shí)施旅游線路經(jīng)營(yíng)權(quán)行政審批的決定》，為浦東在全市率先開展“證照分離”改革試點(diǎn)提供了必要法治保障。

（三）圍繞破解超大城市管理“短板”，推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記希望上海努力探索出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子。根據(jù)區(qū)委要求，浦東人大以整治違法建筑為切入點(diǎn)，于2014年在上海先行作出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)違法建筑整治的決議》，不僅對(duì)區(qū)政府及其職能部門和街鎮(zhèn)提出要求，也為供電、供水、供氣等行業(yè)部門協(xié)同地方政府開展整治提供了依據(jù)。在決議的推動(dòng)下，區(qū)政府抓緊制訂了快速查處和制止違法建設(shè)行為的相關(guān)規(guī)定，每年持續(xù)深化整治、嚴(yán)格執(zhí)法，打好區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合整治持久戰(zhàn)。人口綜合管理服務(wù)是浦東社會(huì)治理的一大難點(diǎn)，2014年10月，浦東人大適時(shí)作出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人口綜合管理服務(wù)工作的決定》，對(duì)浦東控制人口規(guī)模、改善人口結(jié)構(gòu)、優(yōu)化人口布局起到了積極作用。

三、浦東新區(qū)人大在未來地方立法發(fā)展中的努力方向

從當(dāng)前浦東新區(qū)承載的改革任務(wù)來看，其立法需求主要集中在五個(gè)方面：（1）綜合配套改革試點(diǎn);（2）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革;（3）具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設(shè);（4）上?！八膫€(gè)中心”建設(shè);（5）長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展。為了更好地支持和保障國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施，浦東新區(qū)人大及其常委會(huì)必須積極探索進(jìn)一步加強(qiáng)制度供給能力、完善地方立法的有效路徑。

（一）健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度

要拓展國(guó)家級(jí)新區(qū)人大在立法中的作用，首先必須厘清重大事項(xiàng)決定權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)涵，健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度。

長(zhǎng)期以來，相比于立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的經(jīng)?；?、規(guī)范化、法治化程度不高。行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行權(quán)程序和工作機(jī)制都較為完善，有專門法律予以保障，但對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使，憲法法律均未作任何程序上的規(guī)定，人大及其常委會(huì)在作決議、決定時(shí)，是否能參照立法或者監(jiān)督的工作機(jī)制運(yùn)作，存在不確定性，這在實(shí)踐中直接導(dǎo)致了權(quán)力的虛化和弱化。

2017年1月，中共中央辦公廳出臺(tái)《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見》，這是我國(guó)確立人民代表大會(huì)制度以來，中央首次對(duì)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)作出專門部署。浦東新區(qū)人大必須抓住這個(gè)契機(jī)，抓緊完善制度，進(jìn)一步推動(dòng)人大及其常委會(huì)用好重大事項(xiàng)決定權(quán)，并用活市人大的特別授權(quán)，為改革發(fā)展提供法治保障。

（二）積極配合上級(jí)人大開展立法活動(dòng)

一方面，對(duì)涉及改革創(chuàng)新的立法需求，浦東要進(jìn)一步完善市區(qū)聯(lián)動(dòng)、及時(shí)發(fā)現(xiàn)反映的對(duì)接機(jī)制，爭(zhēng)取及時(shí)排入市級(jí)層面的立法計(jì)劃。還可以通過市人大、市政府以及自貿(mào)區(qū)管委會(huì)，與國(guó)家層面建立類似通道。要通過對(duì)市人大立法活動(dòng)的參與，積極反映浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐對(duì)法治的需求，同時(shí)，努力把浦東在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理上的實(shí)踐探索成果，通過本市的地方立法加以確認(rèn)。

另一方面，還要注重改革舉措的配套組合和制度銜接?，F(xiàn)在有些影響改革舉措落地的問題，其主要原因也不在于法，而在于制度的配套銜接還沒有跟上。比如涉及多部門的改革舉措出臺(tái)后，相應(yīng)的條塊、部門間的制度銜接尤其是機(jī)制、流程的優(yōu)化、細(xì)化、銜接還不夠，這并不必然需要法的調(diào)整，而首先取決于制度層面的進(jìn)一步完善。抓好規(guī)范性文件、配套性制度的完善，同樣是以法治促改革、促創(chuàng)新、促協(xié)同的迫切要求和有效手段。

（三）爭(zhēng)取國(guó)家繼續(xù)完善地方立法體系

省級(jí)人大對(duì)區(qū)級(jí)人大的授權(quán)，是一種有益的探索，但它不能超越地方性法規(guī)的權(quán)限，不能解決部分國(guó)家級(jí)新區(qū)、試驗(yàn)區(qū)等特殊區(qū)域補(bǔ)充、細(xì)化和變通法律、行政法規(guī)的改革之需。而且，依據(jù)該授權(quán)出臺(tái)的文件，在本質(zhì)上并不能等同于地方性法規(guī)、規(guī)章。因此，要徹底解決這些特殊區(qū)域的法治需求，爭(zhēng)取更高層面的特別立法授權(quán)，就成了理想之選和必由之路。事實(shí)上，合理、有序地?cái)U(kuò)張地方立法權(quán)，對(duì)于變革中央和地方關(guān)系、推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化而言，無疑也是具有創(chuàng)造性的制度選擇。

黨中央、國(guó)務(wù)院決定設(shè)立雄安新區(qū)的重大戰(zhàn)略舉措，同時(shí)也再一次宣告和確認(rèn)了浦東開發(fā)在我國(guó)改革開放戰(zhàn)略全局中超越一般新區(qū)的獨(dú)特地位。而雄安“千年大計(jì)”的戰(zhàn)略實(shí)施，法治保障同樣也是關(guān)鍵的“破題所在”。因此，建議國(guó)家從進(jìn)一步擴(kuò)大改革開放的實(shí)際出發(fā)，對(duì)雄安新區(qū)、浦東新區(qū)等國(guó)家級(jí)新區(qū)的戰(zhàn)略要求和法治需求進(jìn)行統(tǒng)籌考慮、一體謀劃，繼續(xù)探索完善地方立法體系，這也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。