城鎮(zhèn)化地區(qū)的劃分與統(tǒng)計研究

朱建江

（上海社會科學院 城市與人口發(fā)展研究所，上海 200020）

1 問題的提出

美麗鄉(xiāng)村建設既是美麗中國建設的重要方面，也是城鄉(xiāng)協調發(fā)展的重要組成部分。近年來，我國各地鼓勵村民進行村宅更新，完善公共基礎設施和公共服務設施，發(fā)展現代農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)和農村電商，加強鄉(xiāng)村治理等，進行就地城鎮(zhèn)化。大部分就地城鎮(zhèn)化的村莊已經實行了污水集中處理，垃圾集中收運，許多村莊己鋪設燃氣管網，農村居民享受著城鎮(zhèn)居民一樣的公共基礎設施和公共服務。一些鄉(xiāng)村戶籍登記制度、農民承包地、宅基地、集體財產分配權等改革均己完成。但這些當地百姓滿意、群眾認可的就地城鎮(zhèn)化，卻引起了各方爭議，認為只有把戶籍遷到國家認定的城鎮(zhèn)地區(qū)才算實現了人口城鎮(zhèn)化，才算達到了新型城鎮(zhèn)化。那么怎樣的地區(qū)才算城鎮(zhèn)化地區(qū)？達到怎樣的標準才算實現了新型城鎮(zhèn)化？本文對此進行了探究。

2 我國城鎮(zhèn)化地區(qū)的劃分標準

2.1 按人口規(guī)模劃分的我國城市地區(qū)

2014年10月，由國務院發(fā)布的《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》（國發(fā)[2014]51號），以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，將我國城市地區(qū)劃分為五類七檔。城區(qū)常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬以下城市為Ⅱ型小城市；城區(qū)常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市；城區(qū)常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市（以上包括本數，以下不包括本數）。

1993年2月，由國務院發(fā)布的《國務院批轉民政部關于調整設市標準的報告》（國發(fā)[1993]38號），規(guī)定縣20萬以下人口規(guī)模小城市地區(qū)劃分標準，一是每平方公里人口密度400人以上，縣政府駐地所在鎮(zhèn)從事非農產業(yè)人口不低于12萬，可設市撤縣；二是每平方公里人口密度100人至400人，縣政府駐地所在鎮(zhèn)從事非農產業(yè)人口不低于10萬，可設市撤縣；三是每平方公里人口密度100人以上，縣政府駐地所在鎮(zhèn)從事非農產業(yè)人口不低于8萬，可設市撤縣；四是具備特別條件的，也可以設市，包括：自治州政府或地區(qū)（盟）行政公署所在地，重要港口，貿易口岸，國家重大骨干工程所在地，具有政治、軍事、外交等特殊需要的地方，少數經濟發(fā)達地區(qū)經濟中心鎮(zhèn)，從事非農產業(yè)人口最低不低于4萬也可以劃為城市地區(qū)。

1986年4月，由國務院發(fā)布的《國務院批轉民政部關于調整設市標準和市領導縣條件報告的通知》（國發(fā)[1986]46號）中明確，非農業(yè)人口6萬以上，可以設置市的建制。

1963年12月，由中共中央、國務院發(fā)布的《關于調整市鎮(zhèn)建制，縮小城市郊區(qū)的指示》中明確，聚居人口10萬以上，一般可以保留市的建制；聚居人口不足10萬的，必須是省級國家機關所在地、重要工礦基地、規(guī)模較大的物資集散地、或者是邊疆地區(qū)的重要城鎮(zhèn)，確有必要，經批準可以保留市的建制。

1955年6月，由國務院發(fā)布的《關于設置市、鎮(zhèn)建制的決定》中也明確，聚居人口10萬以上城鎮(zhèn)，可以設置市的建制。聚居人口不足10萬的城鎮(zhèn)，必須是重要工礦基地、省級地方國家機關所在地，規(guī)模較大的物資集散地或者邊遠地區(qū)的重要城鎮(zhèn)，確有必要時方可設置市的建制。

綜上所述，根據我國歷年的城市地區(qū)規(guī)定，可將2014年10月國務院發(fā)布的《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》中的城市城區(qū)常住人口20萬以下的Ⅱ型小城市具體為：城區(qū)常住人口5萬以上20萬以下為均可劃Ⅱ型小城市地區(qū)。我國按人口規(guī)模劃分的城市地區(qū)標準見表1：

表1 我國按人口規(guī)模劃分的城市地區(qū)分類表

2.2 按人口規(guī)模劃分的我國小城鎮(zhèn)地區(qū)

1955年6月，國務院發(fā)布的《關于設置市、鎮(zhèn)建制的決定》中明確，縣級或縣級以上地方國家機關所在地，可以設置鎮(zhèn)的建制。不是縣級或者縣級以上地方國家機關所在地，必須是聚居人口在2000人以上，有相當的工商業(yè)居民，并確有必要時可以設置鎮(zhèn)的建制。少數民族地區(qū)如有相當數量的工商業(yè)居民，聚居人口雖不及2000人，確有必要時，亦可設置鎮(zhèn)的建制。工礦基地，規(guī)模較小，聚居人口不多，由縣領導的，可設置鎮(zhèn)的建制。

1963年12月，由中共中央、國務院發(fā)布的《關于調整市鎮(zhèn)建制、縮小城市郊區(qū)的指示》中明確，工商業(yè)和手工業(yè)相當集中，聚居人口在3000人以上，其中非農業(yè)人口占70%以上，或者聚居人口在2500人以上不足3000人，其中非農業(yè)人口占85%以上，確有必要，由縣級國家機關領導的地方，可以設置鎮(zhèn)的建制。少數民族地區(qū)的工商業(yè)和手工業(yè)集中地，聚居人口雖然不足3000人，或者非農業(yè)人口不足70%，但是確有必要，由縣級國家機關領導的，可以設置鎮(zhèn)的建制。

此后，我國就再也沒有發(fā)布過關于小城鎮(zhèn)地區(qū)劃分的有關規(guī)定。但根據上述1955年和1963年我國兩個涉及小城鎮(zhèn)建制的設置規(guī)定，我國小城鎮(zhèn)設置鎮(zhèn)建制的有三類：一是達不到設市標準，但屬縣級或縣級以上地方國家所在地，可以設置鎮(zhèn)的建制；二是工商業(yè)和手工業(yè)相當集中，聚居人口在3000人以上的鎮(zhèn)區(qū)可以設置鎮(zhèn)的建制；三是聚居人口不足2500人，但確有必要，可以設置鎮(zhèn)的建制。而在我國，從行政管理角度講，與建制鎮(zhèn)并行的還有鄉(xiāng)建制。到2015年未，我國共有建制鎮(zhèn)20515個、鄉(xiāng)11315個、鎮(zhèn)鄉(xiāng)特殊地區(qū)643個[1]。而從集聚集約空間區(qū)域角度講，建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)之外，還有農村集鎮(zhèn)，農村集鎮(zhèn)可能是鄉(xiāng)政府所在地，也可能僅僅是鄉(xiāng)村商品交易、工業(yè)生產、文化服務中心。這類不屬鎮(zhèn)鄉(xiāng)所在地，具有鄉(xiāng)村經濟和服務功能的，集中居住人口規(guī)模較多的農村集鎮(zhèn)在我國約有5萬個[2]。從我國城鄉(xiāng)經濟社會統(tǒng)籌發(fā)展角度，應當將其劃入我國小城鎮(zhèn)地區(qū)。

綜上所述，結合我國實際情況可考慮按小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)聚居的常住人口規(guī)模，將我國小城鎮(zhèn)地區(qū)劃分為兩類，見表2。

2.3 可按人口密度劃分的我國城鎮(zhèn)化地區(qū)

按照我國《鎮(zhèn)規(guī)劃標準（GB50188—2007）》，按常住人口規(guī)模，把村莊分為：特大型村莊大于1000人，大型村莊601～1000人，中型村莊201～600人，小型村莊小于等于200人[3]。需要說明的是，這里講的村莊指的是鄉(xiāng)村中的自然村落，不是指行政村或中心村。行政村是我國農村的自治機構，一個行政村往往包括和管理若干個自然村落。到2015年末，我國共有行政村56.88萬個，自然村264.46萬個[4]。中心村是功能概念，是指為若干自然村或行政村服務的鄉(xiāng)村區(qū)域功能中心。

表2 我國小城鎮(zhèn)人口規(guī)模分類

國際上來看，日本分為普通市和町。普通市相當于我國的小城市，人口規(guī)模50000人以上，位于市中心區(qū)域的建筑占城市全部建筑物的60%以上，從事非農產業(yè)人口在60%以上；町，相當于我國的鎮(zhèn)，人口超過5000人，工商業(yè)人口超60%。日本在1980年的國情調查中，把人口密度在4000人/平方公里以上，整個人口在5000人以上的地區(qū)叫人口集中地區(qū)。俄羅斯也分城與鎮(zhèn)，人口規(guī)模超12000人，非農業(yè)化水平大于85%，劃為城市；人口規(guī)模超3000人，劃為鎮(zhèn)。泰國分為城鎮(zhèn)鄉(xiāng)：人口規(guī)模超50000人，人口密度達到3000人/km2，劃為城市；人口規(guī)模超10000萬人，人口密度達到3000人/km2，劃為鎮(zhèn)；人口超5000人，人口密度達到1500人/km2，劃為鄉(xiāng)[4]。1874年，美國在《美國統(tǒng)計地圖》中首度對城市進行了統(tǒng)計上的定義，城市定義是人口超過8000人的定居點。1880年人口普查中，城市門檻降為4000人，從1910年開始，美國人口普查局對城市地區(qū)（urban area）進行界定，城市門檻進一步降到2500人，這個城市標準一直延續(xù)至今，但英格蘭地區(qū)部分州的城市標準有所不同[5]。美國從1950年開始的國情普查推出了“城市化地區(qū)”的規(guī)定，“城市化地區(qū)”包括：將互相鄰接的2500人以上的設有建制的居民點或普查規(guī)定的居民點；人口不到2500人的設有建制的居民點或普查規(guī)定的居民點，人口密度必須達到每平方英里1000人以上，密集居住區(qū)至少容納60%的人口，或者至少有100個住宅單元；由道路相連接的人口密度在每平方英里1000人以上的設有建制的鄰接地域；人口密度不到1000人的其他沒有建制的鄰接地域，假如他們被上述符合標準的地域包圍；或關閉開口端寬度在一英里以內的城市化地區(qū)邊界的凹入地；或連接在城市本體以外不超過1.5～5英里的符合上述密度標準的地區(qū)。在土地利用中作為鐵路站場、公園、高爾夫球場、工廠、工業(yè)園、辦公室、公墓等鄰接的非居住用地[6]。

根據我國《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB50137—2011）中的城鄉(xiāng)用地分類，村莊建設用地主要包括農村居住點建設用地，以及村莊范圍內的二三產業(yè)、公共服務設施，農業(yè)生產中的生產配套設施和6米以下的村莊道路不作為村莊建設用地，而作為農用地。故城鎮(zhèn)地區(qū)的建設用地與村莊的建設用地分布很大區(qū)別在于，前者的建設用地屬連片成塊的，城區(qū)鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內的所有建設用地，包括道路用地、綠化用地等；后者的建設用地并不包括6米以下寬度的道路用地，農村林地，村莊的建設用地是鑲嵌在農用地中，點狀分布的。所以，從村莊土地利用和分布方式角度講，要測度城區(qū)鎮(zhèn)區(qū)以外的城鎮(zhèn)化人口集中地區(qū)或人口密集地區(qū)，用每平方公里人口密度指標來劃分是可行的。根據我國農村自然村落及戶均宅基地的情況看，戶均宅基地面積大都在0.2～1畝之間，戶均宅基超過1畝以上地域是比較少的。故按自然村落互相鄰接，道路相連接原則和二三產業(yè)占比、公共基礎設施配套標準等，也可以將我國達到城鎮(zhèn)化設置標準的村莊劃為城鎮(zhèn)化地區(qū)。

3 城鎮(zhèn)化地區(qū)的統(tǒng)計指標設置

2014年10月發(fā)布的《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》是沒有設置統(tǒng)計指標的，但1993—1995年我國先后發(fā)布的四個有關涉及我國城鎮(zhèn)化地區(qū)劃分的設置標準，不同程度地都設置了統(tǒng)計指標，概括起來，大致涉及三方面。一是衡量人口聚居規(guī)模的指標，從我國涉及的城鎮(zhèn)地區(qū)劃分的文件看，主要有人口規(guī)模和人口密度兩個統(tǒng)計指標。城區(qū)常住人口20萬以上城市地區(qū)只用人口規(guī)模指標劃分，只有城區(qū)常住人口20萬以下的小城市和小城鎮(zhèn)用了城區(qū)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模與人口密度結合劃分城鎮(zhèn)化地區(qū)。本文認為，城鎮(zhèn)化地區(qū)人口聚集衡量指標，可以考慮借鑒一些國家的衡量辦法，單個連片成塊地區(qū)人口規(guī)模達不到城鎮(zhèn)地區(qū)要求的，可以考慮按互相鄰接和道路連接劃定普查居民點，按人口密度標準設定人口集中地區(qū)或人口密集居住區(qū)列入城鎮(zhèn)化地區(qū)。二是城鎮(zhèn)化地區(qū)衡量經濟狀況的指標。從我國涉及的城鎮(zhèn)地區(qū)劃分文件看，主要有工業(yè)產值占工農業(yè)產值比重，從事非農產業(yè)人口，國內生產總值，第三產業(yè)增加值在國內生產總值中的比例，地方人均一般公共財政收入和總收入等。本文認為，城區(qū)鎮(zhèn)區(qū)以外城鎮(zhèn)化地區(qū)經濟狀況衡量指標，除了吸取一些現有城鎮(zhèn)地區(qū)劃分指標外，還可加上村莊人口集中地區(qū)或人口密集居住區(qū)的村民年人均可支配收入與當地城鎮(zhèn)居民可支配收入比例，村莊年人均集體經濟收入等。三是城鎮(zhèn)化地區(qū)衡量公共基礎設施指標。從我國己發(fā)布涉及的城鎮(zhèn)地區(qū)劃分文件看，主要有自來水普及率、道路鋪裝率、排水系統(tǒng)等。本文認為，根據城鄉(xiāng)一體化要求，還應加上村莊人口集中地區(qū)或人口密集地區(qū)的污水集中處理率、垃圾統(tǒng)一收集率和燃氣管網普及率三個指標。根據上述考慮，城鎮(zhèn)化地區(qū)的統(tǒng)計指標設置見表3。

需要說明的是，從上述我國城鎮(zhèn)化地區(qū)可考慮的統(tǒng)計指標設置情況看，城鎮(zhèn)地區(qū)與城鎮(zhèn)化地區(qū)不是一個概念。從城鎮(zhèn)發(fā)展的實踐和結果看，在空間上存在城鎮(zhèn)區(qū)功能的向周邊鄉(xiāng)村的溢出效應和泛化現象，離城區(qū)鎮(zhèn)區(qū)空間距離較近的城中村和城邊村，其生產和生活方式往往與鄰近的城區(qū)鎮(zhèn)區(qū)生產生活方式逐步雷同，包括單位空間上的人口密度和聚居人口規(guī)模、三次產業(yè)的結構、公共基礎設施的水平、以及鄉(xiāng)村居住人口從事的職業(yè)等。因此，從統(tǒng)計角度講，應該將城鎮(zhèn)區(qū)生產生活方式溢出效應和泛化現象所履蓋的空間范圍劃入城鎮(zhèn)化地區(qū)。同時，還需指出，城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)化也不是一個概念。城鎮(zhèn)是指人口集中居住規(guī)模較大的地方和主要從事二三產業(yè)的地方。而城鎮(zhèn)化是指人口居住由分散向集中，一產逐步向二三產轉型，公共基礎設施逐步完善提高的過程。城鎮(zhèn)規(guī)模是有上限的，城市病就是城市規(guī)模超限的表現。城市化也是有上限的，因為人類生存需要食品和自然環(huán)境，故人類社會的產業(yè)結構不能僅有二三產業(yè)，必須有一定比重的一產，人類社會不能僅有人工的城鎮(zhèn)環(huán)境，還需有較大比重的自然環(huán)境。這些也是駕馭城鎮(zhèn)化地區(qū)統(tǒng)計指標設置的理論基礎。

表3 城鎮(zhèn)化地區(qū)統(tǒng)計指標設置

4 城鎮(zhèn)化地區(qū)的統(tǒng)計

4.1 按行政區(qū)域圖上標注城鎮(zhèn)化地區(qū)

2001年英國國家統(tǒng)計辦公室在英格蘭和威爾士地區(qū)，將人口聚居形式分為城市地區(qū)、人口中密度城鎮(zhèn)及周邊地區(qū)、人口低密度城鎮(zhèn)及周邊地區(qū)、人口中密度村莊及分散地區(qū)、人口低密度村莊及分散地區(qū)五類。在上述兩地區(qū)的行政區(qū)域圖上，按公頃打上方格網的方式予以“城市地區(qū)”的統(tǒng)計范圍固定，并按一定年限對該打上方格網的“城市地區(qū)”統(tǒng)計范圍進行適當調整優(yōu)化，以適應變化了的情況。到2004年的統(tǒng)計結果是，英格蘭和威爾士兩地區(qū)，大約80%的人口居住在“城市地區(qū)”。本文認為，我國城鎮(zhèn)化地區(qū)統(tǒng)計也可以借鑒英國國家統(tǒng)計辦公室的做法，按照設定的城鎮(zhèn)化地區(qū)統(tǒng)計指標標準，基層統(tǒng)計局會同基層鎮(zhèn)村，在其行政范圍內的地圖上標注鎖定城鎮(zhèn)化地區(qū)，經有關程序認定后作為城鎮(zhèn)化地區(qū)的統(tǒng)計范圍。

4.2 城鎮(zhèn)化地區(qū)的城鎮(zhèn)村數量統(tǒng)計

我國現在各級統(tǒng)計機構發(fā)布的統(tǒng)計資料，基本上只發(fā)布行政建制的城鎮(zhèn)村數量，并不統(tǒng)計和發(fā)布物質空間角度的城鎮(zhèn)村數量。例如，2016年，國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中國統(tǒng)計年鑒》表明，到2015年底，中國有295個地級以上城市，其中北京、上海、天津、重慶都只算一個城市，這是從行政等級角度統(tǒng)計的城市數。例如，從城區(qū)空間的人口規(guī)模角度看，上海是由中心城、九個郊區(qū)新城、若干10萬人～20萬人口規(guī)模小城市組成的。同樣，統(tǒng)計資料公布的市轄區(qū)、縣、縣級市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村都是行政單位而非人口規(guī)模單位。城鎮(zhèn)化地區(qū)的城鎮(zhèn)村統(tǒng)計，既要有市、區(qū)、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村行政單位的統(tǒng)計，更要有不同人口規(guī)模的城市、小城鎮(zhèn)、自然村落統(tǒng)計。

4.3 城鎮(zhèn)化地區(qū)的常住人口統(tǒng)計

在劃定的城鎮(zhèn)化地區(qū)，要堅持按居住地和居住半年以上時間兩個原則進行常住人口統(tǒng)計。當下我國城鄉(xiāng)居民己統(tǒng)一登記為居民時，那種以農業(yè)戶籍和城鎮(zhèn)戶籍統(tǒng)計常住人口的情況估計不會發(fā)生了，但還存在按戶籍登記地和從事職業(yè)去統(tǒng)計常住人口的情況?，F在在城鎮(zhèn)里從事二三產業(yè)的人口，可能在鄉(xiāng)村居住，這叫做“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”。還有戶籍登記在城里的人口，居住在鄉(xiāng)村，這叫做“人戶分離”。反之亦然。因此，不管戶籍登記在哪里，從事什么職業(yè)，只能以半年以上居住時間和居住地為常住人口的統(tǒng)計原則。

4.4 城鎮(zhèn)化地區(qū)的經濟統(tǒng)計

從我國己發(fā)布的城鎮(zhèn)設置指標看，城鎮(zhèn)化地區(qū)的經濟指標統(tǒng)計，包括二三產業(yè)比重、人均GDP和GDP總量、人均一般公共財政收入和收入總量、以及城鄉(xiāng)居民年可支配收入都是按城鎮(zhèn)所轄行政區(qū)域進行統(tǒng)計的。劃入城鎮(zhèn)化地區(qū)的鄉(xiāng)村，按自然村落進行經濟統(tǒng)計相對比較困難，因為集體經濟組織一般是按行政村組建的，農村居民年可支配收入，一般在同一行政村內的不同村民組差異也不會很大，故城鎮(zhèn)化地區(qū)的經濟總體上可按行政區(qū)域進行。

4.5 城鎮(zhèn)化地區(qū)的公共基礎設施統(tǒng)計

從國家發(fā)布的我國城鎮(zhèn)公共基礎設施指標，統(tǒng)計要求都是指城區(qū)鎮(zhèn)區(qū)，這對建設用地連片成塊的城區(qū)鎮(zhèn)區(qū)可以適用，對城鎮(zhèn)化地區(qū)中建設用地點狀分布的鄉(xiāng)村，因自然村落之間相對分隔，故應以行政村為單位來統(tǒng)計，以衡量該鄉(xiāng)村片區(qū)能否達到城鎮(zhèn)化水平比較可行。因此，納入城鎮(zhèn)化地區(qū)的鄉(xiāng)村，其公共基礎設施指標的統(tǒng)計應以行政村為單位較妥當。

5 結論與啟示

根據城區(qū)鎮(zhèn)區(qū)功能輻射溢出和泛化理論，對達到城鎮(zhèn)化設定統(tǒng)計指標標準的城鎮(zhèn)化履蓋空間范圍中的鄉(xiāng)村劃入城鎮(zhèn)化地區(qū)，是城區(qū)鎮(zhèn)區(qū)周邊推廣就地城鎮(zhèn)化的理論依據，也是我國新型城鎮(zhèn)化中人口城鎮(zhèn)化統(tǒng)計范圍的理論依據。浙江義烏市、德清縣城區(qū)鎮(zhèn)區(qū)周邊的村莊，其公共基礎設施和公共服務均已達到了城鎮(zhèn)水平，農村居民可支配收入與城鎮(zhèn)居民可支配收入差距已不大，村莊中有勞動能力的人們大都在城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村中從事非農職業(yè)，他們還有許多城鎮(zhèn)里難以享受的優(yōu)美環(huán)境，較低成本的生活，還能照顧家里老人和孩子。這種安居樂業(yè)的就地城鎮(zhèn)化應該是我國新型城鎮(zhèn)化的應有之義，達到這種水準的就地城鎮(zhèn)化，也就達到了農村城鎮(zhèn)化，也就沒有必要強求農民一定要進城進鎮(zhèn)。推進城鎮(zhèn)化的根本目的是要滿足農村人民群眾對現代化生活的追求，只要農村人民群眾滿意、幸福，至于就地城鎮(zhèn)化還是異地城鎮(zhèn)化只是各地依據自身實際，落實新型城鎮(zhèn)化的一個路徑選擇，屬新型城鎮(zhèn)化實現的方式方法。