《條例》的多項(xiàng)制度創(chuàng)新
——訪應(yīng)急管理部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)鄔燕云

文·圖/本刊記者 包冬冬

《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》是與《安全生產(chǎn)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》相配套的行政法規(guī)，它的出臺(tái)體現(xiàn)了多項(xiàng)制度創(chuàng)新，如明確了應(yīng)急預(yù)案編制的依據(jù)和內(nèi)容、應(yīng)急值班制度以及救援費(fèi)用由事故企業(yè)承擔(dān)的要求等，為生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援提供了更為詳實(shí)的法律依據(jù)。

某石化企業(yè)應(yīng)急演練現(xiàn)場(chǎng)

2019年2月17日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第708號(hào)國(guó)務(wù)院令，公布《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》)，自2019年4月1日起施行。《條例》在加強(qiáng)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作中，具有重要的基礎(chǔ)性、規(guī)范性作用。為了更加詳實(shí)地了解《條例》的創(chuàng)新之處，本刊記者專訪應(yīng)急管理部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)鄔燕云，請(qǐng)他深入介紹。

《條例》是配套行政法規(guī)

鄔燕云介紹：“《條例》是與《安全生產(chǎn)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》相配套的行政法規(guī)。這就是《條例》的位階，首先需要明確。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《安全生產(chǎn)法》之中，有的內(nèi)容規(guī)定得比較原則，有的內(nèi)容操作性又不強(qiáng)，急需進(jìn)行細(xì)化和具體化。同時(shí)，法律之中沒(méi)有規(guī)定，但實(shí)際操作又急需的，也需要進(jìn)行補(bǔ)充完善?；谝陨显瓌t，如何處理好《條例》與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《安全生產(chǎn)法》的關(guān)系？一是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《安全生產(chǎn)法》有明確規(guī)定的，《條例》不再重復(fù)規(guī)定，也沒(méi)有照搬法律的章節(jié)設(shè)置和應(yīng)急工作的整個(gè)流程安排，除總則、法律責(zé)任、附則等通常法規(guī)都有的內(nèi)容外，僅僅對(duì)生產(chǎn)安全事故的應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急救援作出規(guī)定。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)急管理人員的培訓(xùn)已有規(guī)定，《條例》就沒(méi)有再作規(guī)定。二是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《安全生產(chǎn)法》中有規(guī)定但比較原則的，《條例》進(jìn)行細(xì)化和具體化，增強(qiáng)操作性和實(shí)用性。例如，《條例》增加了有關(guān)應(yīng)急預(yù)案編制及修改、備案和演練的規(guī)定。三是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《安全生產(chǎn)法》中沒(méi)有規(guī)定，實(shí)際工作又急需的，《條例》進(jìn)行補(bǔ)充和完善。例如，《安全生產(chǎn)法》中未規(guī)定應(yīng)急預(yù)案具體內(nèi)容，未規(guī)定應(yīng)急值班值守制度，未規(guī)定事故現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮的工作機(jī)制等，《條例》中進(jìn)行了補(bǔ)充?！?/p>

“這里需要強(qiáng)調(diào)的是，《條例》是生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作的行為規(guī)范?！稐l例》第二條明確，本條例適用于生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。”

鄔燕云舉例說(shuō)：“2018年，北京市交通大學(xué)發(fā)生的‘12·26’實(shí)驗(yàn)室爆炸事故，肯定不屬于生產(chǎn)安全事故。對(duì)于此類事故，《條例》附則中明確：儲(chǔ)存、使用易燃易爆物品、危險(xiǎn)化學(xué)品等危險(xiǎn)物品的科研機(jī)構(gòu)、學(xué)校、醫(yī)院等單位的安全事故應(yīng)急工作，參照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

《條例》在應(yīng)急準(zhǔn)備章節(jié)的5項(xiàng)創(chuàng)新

鄔燕云介紹，關(guān)于《條例》創(chuàng)新點(diǎn)，主要體現(xiàn)在應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置階段。

第一個(gè)制度創(chuàng)新集中在應(yīng)急準(zhǔn)備階段，其中有5點(diǎn)。

第一，明確了應(yīng)急預(yù)案編制的依據(jù)和內(nèi)容。

《條例》第六條規(guī)定：生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，具有科學(xué)性、針對(duì)性和可操作性，明確規(guī)定應(yīng)急組織體系、職責(zé)分工以及應(yīng)急救援程序和措施。這就要求，生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制不僅要符合法律、法規(guī)的要求，還要符合規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)的要求，特別是增加符合標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，其目的就是要增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、針對(duì)性和可操作性?？茖W(xué)性是指預(yù)案編制要根據(jù)可能發(fā)生的事故特點(diǎn)及危險(xiǎn)因素，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)和評(píng)估后進(jìn)行編制，保證預(yù)案內(nèi)容科學(xué)、合理。針對(duì)性是指預(yù)案編制要根據(jù)不同事故種類、特點(diǎn)和危害風(fēng)險(xiǎn)程度，制定相應(yīng)的綜合性應(yīng)急預(yù)案、單項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案或者現(xiàn)場(chǎng)處置方案等?？刹僮餍允侵割A(yù)案的內(nèi)容要可操作，避免假、大、空。

近年來(lái)，除了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)對(duì)應(yīng)急預(yù)案編制作出規(guī)定外，有關(guān)部門(mén)和團(tuán)體還陸續(xù)制定出臺(tái)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)。例如，國(guó)家出臺(tái)了GB/T2 9639-2013《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》、GB/T 33942-2017《特種設(shè)備事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》。這些規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位都應(yīng)當(dāng)遵守。

第二，規(guī)范應(yīng)急演練的時(shí)間。

《條例》從三方面規(guī)定了演練的時(shí)間。一是政府及負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)應(yīng)急預(yù)案必須至少每2年組織1次演練。實(shí)踐中，很多部門(mén)的應(yīng)急預(yù)案從編制完成以來(lái)，因?yàn)楦鞣N原因沒(méi)有進(jìn)行過(guò)1次演練，形同虛設(shè)。為此，《條例》明確了演練的時(shí)間。二是高危生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和人員密集場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位必須至少每半年組織1次演練，也可以針對(duì)不同的事故，每半年組織2次及以上演練，由高危生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和人員密集場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位根據(jù)實(shí)際情況確定。演練結(jié)束后，高危生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和人員密集場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)將演練情況報(bào)送所在地縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，這是法定義務(wù)。三是規(guī)定了政府部門(mén)對(duì)高危生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和人員密集場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位演練的監(jiān)督。對(duì)演練的監(jiān)督，是保證演練取得效果的重要手段和措施?！稐l例》第八條規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)高危生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、人員密集場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位等重點(diǎn)單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案演練進(jìn)行抽查；發(fā)現(xiàn)演練不符合要求的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正。這里講的抽查，是一種事后監(jiān)督方式。負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)高危生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、人員密集場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位等重點(diǎn)單位上報(bào)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案演練情況報(bào)告，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行抽查；一旦發(fā)現(xiàn)單位演練不符合要求的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令重新組織演練?！?/p>

第三，強(qiáng)化應(yīng)急救援隊(duì)伍能力建設(shè)。

這里鄔燕云著重強(qiáng)調(diào)了社會(huì)化救援隊(duì)伍建設(shè)及產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)可以聯(lián)合建立應(yīng)急救援隊(duì)伍。實(shí)踐中，部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位自己建立了專門(mén)的應(yīng)急救援隊(duì)伍，除了滿足自身救援工作外，更多從事社會(huì)化救援服務(wù)；還有一些專門(mén)從事應(yīng)急救援工作的社會(huì)組織，其本身性質(zhì)也各不相同，有企業(yè)性質(zhì)的，也有事業(yè)單位性質(zhì)的。這些社會(huì)救援力量，也是我國(guó)應(yīng)急救援工作的重要支持。為了發(fā)揮這些救援力量的作用，《條例》第九條規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)和支持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和其他社會(huì)力量建立提供社會(huì)化應(yīng)急救援服務(wù)的應(yīng)急救援隊(duì)伍。從法律上明確了地位。

《條例》中還明確產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)可以聯(lián)合建立應(yīng)急救援隊(duì)伍。實(shí)踐中，工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)等區(qū)域內(nèi)，特別是化工園區(qū)內(nèi)，高危生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位較多，每個(gè)單位都建立應(yīng)急救援隊(duì)伍，既浪費(fèi)資源，也無(wú)必要。為此，《條例》第十條規(guī)定：工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，可以聯(lián)合建立應(yīng)急救援隊(duì)伍。

第四，規(guī)定了應(yīng)急值班制度。

這是一項(xiàng)全新的強(qiáng)制性的制度。為了保證應(yīng)急工作的開(kāi)展，及時(shí)聯(lián)絡(luò)相關(guān)人員和應(yīng)急救援隊(duì)伍，以及易燃易爆等高危物品應(yīng)急救援的技術(shù)支撐，《條例》第十四條從兩個(gè)方面規(guī)定：一是要求三類單位建立應(yīng)急值班制度，配備應(yīng)急值班人員；二是要求易燃易爆等高危物品單位成立應(yīng)急處置技術(shù)組，24小時(shí)值班。設(shè)立這一制度后，在面對(duì)突如其來(lái)的事故時(shí)，可以及時(shí)采取科學(xué)有效的應(yīng)對(duì)措施。

第五，強(qiáng)化應(yīng)急救援的信息化建設(shè)。

應(yīng)急救援的信息化，是保障應(yīng)急救援有效的重要手段。應(yīng)急救援隊(duì)伍、人員，物資、預(yù)案等信息必須實(shí)現(xiàn)共享、互通?！稐l例》第十六條從兩個(gè)方面作出了規(guī)定，一是建立統(tǒng)一的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)，二是規(guī)定生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)與日常監(jiān)管結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”服務(wù)。根據(jù)規(guī)定，應(yīng)急救援信息系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)可以辦理生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案?jìng)浒甘掷m(xù)、報(bào)送應(yīng)急救援預(yù)案演練情況和應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)情況等3項(xiàng)工作，方便生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，各級(jí)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)不得阻礙、拒絕。

《條例》在應(yīng)急處置章節(jié)的創(chuàng)新

第二個(gè)制度創(chuàng)新體現(xiàn)在應(yīng)急處置階段。

鄔燕云介紹：“《條例》在應(yīng)急處置章節(jié)從5個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)范。我認(rèn)為，其中有3處制度創(chuàng)新?！?/p>

第一是設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)救援指揮部。實(shí)踐中，事故相對(duì)簡(jiǎn)單，應(yīng)急救援工作比較快，政府或者有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)很容易處理。但是，如果事故比較復(fù)雜，往往救援工作就很難，救援隊(duì)伍、人員、政府領(lǐng)導(dǎo)和專家等較多，救援方案難以統(tǒng)一和確定，這種情況下，急需有一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一指揮救援工作。針對(duì)這些情況，《條例》規(guī)定可以設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)指揮部，實(shí)行總指揮負(fù)責(zé)制。需要說(shuō)明的，不是所有生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，都要設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)指揮部；現(xiàn)場(chǎng)指揮部由本級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人、應(yīng)急救援專家、應(yīng)急救援隊(duì)伍負(fù)責(zé)人、事故發(fā)生單位負(fù)責(zé)人等人員組成?？傊笓]的職責(zé)有兩項(xiàng)，第一是根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，組織制定并實(shí)施生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援方案。第二是協(xié)調(diào)、指揮有關(guān)單位和個(gè)人參加現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援。參加生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)服從現(xiàn)場(chǎng)指揮部的統(tǒng)一指揮。

第二是設(shè)置了應(yīng)急救援中止。實(shí)踐中，應(yīng)急救援過(guò)程中，因社會(huì)影響等原因，往往救援工作難以停止，盲目施救，可能導(dǎo)致活人為了死人造成犧牲的情況。為此，《條例》第二十二條對(duì)應(yīng)急救援中止作出了規(guī)定，這在法規(guī)上首次予以明確。在應(yīng)急救援中，現(xiàn)場(chǎng)指揮部或者統(tǒng)一指揮應(yīng)急救援的人民政府要積極消除隱患，降低或者化解救援風(fēng)險(xiǎn)；在風(fēng)險(xiǎn)難以降低或者化解的情況下，允許暫時(shí)停止救援工作；撤離應(yīng)急救援人員，以保障應(yīng)急救援人員的生命安全；待條件成熟后，繼續(xù)實(shí)施應(yīng)急救援工作。

第三是設(shè)置了應(yīng)急救援終止。實(shí)踐中，應(yīng)急救援工作什么時(shí)候結(jié)束，沒(méi)有具體規(guī)定，往往是應(yīng)急救援沒(méi)完沒(méi)了地進(jìn)行。為此，《條例》二十五條規(guī)定，生產(chǎn)安全事故的威脅和危害得到控制或者消除后，可以全部或者部分終止應(yīng)急救援工作。這也是在法規(guī)上首次予以了明確。

《條例》規(guī)范應(yīng)急救援保障及后續(xù)行為

在應(yīng)急救援保障和后續(xù)行為部分中，《條例》也創(chuàng)新了兩項(xiàng)制度。

鄔燕云說(shuō)，《條例》這部分主要明確了“必須履行救援命令或者救援請(qǐng)求”的規(guī)定以及通訊保障等要求，其中關(guān)于應(yīng)急救援評(píng)估制度、搶救費(fèi)用由事故單位承擔(dān)的要求是以前沒(méi)有規(guī)定的。

應(yīng)急救援評(píng)估是整體應(yīng)急工作的重要環(huán)節(jié)，其目的是評(píng)估應(yīng)急救援工作的有效性，為修訂應(yīng)急預(yù)案提供依據(jù)和后續(xù)應(yīng)急救援工作提供經(jīng)驗(yàn)?！稐l例》從兩個(gè)方面作出了規(guī)定：一是規(guī)定了應(yīng)急救援資料和證據(jù)的收集。二是事故調(diào)查組負(fù)責(zé)事故評(píng)估。事故救援工作結(jié)束后，現(xiàn)場(chǎng)指揮部或者統(tǒng)一指揮生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援的人民政府及其有關(guān)部門(mén)可能已經(jīng)解散，事故調(diào)查組將成立。這時(shí)現(xiàn)場(chǎng)指揮部或者統(tǒng)一指揮生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援的人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)將保存的有關(guān)應(yīng)急救援資料或者證據(jù)移送給成立的事故調(diào)查組，由事故調(diào)查組進(jìn)行評(píng)估，并納入事故調(diào)查報(bào)告。

《條例》中搶救費(fèi)用由事故單位承擔(dān)的規(guī)定引起了廣泛熱議，這也是多年來(lái)應(yīng)急救援工作中的難題。為什么《條例》中明確由事故單位承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用？

鄔燕云解釋：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位是本單位安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任制，加強(qiáng)安全管理，完善安全生產(chǎn)條件，防止和減少事故。為了落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主體責(zé)任，明確有關(guān)方責(zé)任，并借鑒國(guó)外的做法，《條例》第十九條規(guī)定：應(yīng)急救援隊(duì)伍根據(jù)救援命令參加生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援所耗費(fèi)用，由事故責(zé)任單位承擔(dān)；事故責(zé)任單位無(wú)力承擔(dān)的，由有關(guān)人民政府協(xié)調(diào)解決。需要說(shuō)明，事故救援費(fèi)用原則上由事故責(zé)任單位承擔(dān)，即對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位，不同于事故發(fā)生單位?！?/p>

最后，鄔燕云強(qiáng)調(diào)：“《條例》的出臺(tái)填補(bǔ)了生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援行政法規(guī)缺失的空白。但是，在進(jìn)行應(yīng)急救援相關(guān)工作時(shí)，不僅要遵守《條例》，也要遵守有關(guān)法律法規(guī)行政規(guī)定，決不能顧此失彼?！?/p>