強化應(yīng)急準(zhǔn)備 做好應(yīng)急救援
——評《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》的頒布實施

文/閃淳昌

《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》（以下簡稱《條例》）自2019年4月1日起施行?！稐l例》開啟了安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理法制建設(shè)的新征程，強化了應(yīng)急準(zhǔn)備在應(yīng)急管理工作中的重要地位，明確了有關(guān)各方在應(yīng)急救援活動中的職責(zé)和任務(wù)，解決了生產(chǎn)安全應(yīng)急工作實踐中的現(xiàn)實問題。國家減災(zāi)委專家委副主任、國務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長閃淳昌對《條例》頒布實施提出了自己的見解。

《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》的頒布實施是眾望所歸，標(biāo)志著我國安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理的立法工作取得新的進(jìn)展。近年來，中共中央、國務(wù)院相繼出臺了《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》和《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》等一系列重要文件。2018年4月掛牌的應(yīng)急管理部堅持邊組建、邊應(yīng)急、邊防范，有力有序有效應(yīng)對了一系列重大災(zāi)害事故，各地應(yīng)急管理機構(gòu)改革順利推進(jìn)，安全生產(chǎn)形勢持續(xù)保持了穩(wěn)定向好的態(tài)勢。正是在我國應(yīng)急管理和安全生產(chǎn)工作進(jìn)入新時期的關(guān)鍵時刻，國務(wù)院頒布了《條例》，這對保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，維護(hù)社會安全穩(wěn)定具有重大意義。

開啟安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理法制建設(shè)的新征程

習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”“樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅決遏制重特大安全事故，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力?！薄稐l例》的頒布實施是貫徹十九大精神，防范化解重大事故風(fēng)險的具體體現(xiàn)。

近年來，安全生產(chǎn)應(yīng)急管理“一案三制”（預(yù)案、體制、機制、法制）建設(shè)得到明顯加強，全國形成了比較完整的安全生產(chǎn)應(yīng)急救援體系。但是，在生產(chǎn)安全事故應(yīng)急實踐中，依然存在應(yīng)急救援預(yù)案實效性不強、應(yīng)急救援隊伍能力不足、應(yīng)急資源儲備不充分、事故現(xiàn)場救援機制不夠完善、救援程序不夠明確、救援指揮不夠科學(xué)等問題，在一些基層企業(yè)，違章指揮、盲目施救現(xiàn)象時有發(fā)生。從生產(chǎn)安全事故應(yīng)急管理的法制建設(shè)情況看，相關(guān)法律條文散見于《突發(fā)事件應(yīng)對法》《安全生產(chǎn)法》《消防法》《礦山安全法》等法律之中，亟待增強操作性；另一方面，現(xiàn)有的煤礦、非煤礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹、交通、電力等有關(guān)應(yīng)急管理的規(guī)定，系統(tǒng)性和普適性又不夠?！稐l例》的頒布實施，將黨中央提出的一系列重大戰(zhàn)略思想、國務(wù)院制定的各項安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理舉措、各地區(qū)各部門創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗，上升到法規(guī)層面加以固化確立，為各級政府及應(yīng)急管理部門、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門和生產(chǎn)經(jīng)營單位的應(yīng)急管理工作提供了重要的法規(guī)遵循，必將進(jìn)一步推動安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理工作的法治化、科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。

強化應(yīng)急準(zhǔn)備在應(yīng)急管理工作中的重要地位

《安全生產(chǎn)法》確立了“安全生產(chǎn)工作應(yīng)當(dāng)以人為本，堅持安全發(fā)展，堅持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的方針?！薄锻话l(fā)事件應(yīng)對法》也明確“突發(fā)事件應(yīng)對工作實行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則”，并強調(diào)做好預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備。2019年年初，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維，著力防范化解重大風(fēng)險專題研討班時特別強調(diào)，要堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險。實踐證明，應(yīng)急準(zhǔn)備是應(yīng)急管理工作的最基本實踐活動，是常態(tài)下為消除事故隱患、遏制事故和有效應(yīng)對事故災(zāi)難而進(jìn)行的思想準(zhǔn)備、預(yù)案準(zhǔn)備、機制準(zhǔn)備、工作準(zhǔn)備。每當(dāng)發(fā)生重大險情或事故后，社會和公眾關(guān)注的焦點往往是應(yīng)急處置與救援的成效，而決定應(yīng)急處置與救援成效的關(guān)鍵因素是平時有無應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急準(zhǔn)備的水平。所以，《條例》第二章用了12條對應(yīng)急救援準(zhǔn)備做了一系列明確規(guī)定，其中包括應(yīng)當(dāng)針對可能發(fā)生的生產(chǎn)安全事故的特點和危害，進(jìn)行風(fēng)險辨識和評估；制定和及時修訂相應(yīng)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，并依法向社會公布；加強生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案演練；縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強對生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援隊伍建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃、組織和指導(dǎo)，根據(jù)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作的實際需要，在重點行業(yè)、領(lǐng)域單獨建立或者依托有條件的生產(chǎn)經(jīng)營單位、社會組織共同建立應(yīng)急救援隊伍；國家鼓勵和支持生產(chǎn)經(jīng)營單位和其他社會力量建立提供社會化應(yīng)急救援服務(wù)的應(yīng)急救援隊伍；應(yīng)急救援隊伍應(yīng)當(dāng)配備必要的應(yīng)急救援裝備和物資，并定期組織訓(xùn)練，應(yīng)急救援人員應(yīng)當(dāng)具備必要的專業(yè)知識、技能、身體素質(zhì)和心理素質(zhì)；儲備必要的應(yīng)急救援裝備和物資，并及時更新和補充；建立應(yīng)急值班制度，配備應(yīng)急值班人員；生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)對從業(yè)人員進(jìn)行應(yīng)急教育和培訓(xùn)，保證從業(yè)人員具備必要的應(yīng)急知識，掌握風(fēng)險防范技能和事故應(yīng)急措施；建立生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)，并采取有效措施，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，信息共享等。

《條例》始終圍繞著“居安思危，思則有備，有備無患”和底線思維的基本理念，推動各方牢固樹立“寧可千日無事故、不可一日無準(zhǔn)備”的思想，把應(yīng)急準(zhǔn)備作為加強應(yīng)急管理工作的主要任務(wù)之一，確立起應(yīng)急準(zhǔn)備在應(yīng)急管理全過程中的重要地位。

明確有關(guān)各方在應(yīng)急救援活動中的職責(zé)和任務(wù)

《條例》在總則中明確規(guī)定：“國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作，縣級以上地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作?！薄翱h級以上人民政府應(yīng)急管理部門和其他對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理的部門（以下統(tǒng)稱負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門）在各自職責(zé)范圍內(nèi)，做好有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作?！薄吧a(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)加強生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作，建立、健全生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作責(zé)任制，其主要負(fù)責(zé)人對本單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作全面負(fù)責(zé)?！边@就確立了政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)、分級分類管理、整體協(xié)調(diào)聯(lián)動、屬地管理為主的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急體制。這些規(guī)定既遵從了上位法的相關(guān)要求，又理順了政府、部門、企業(yè)、社會等有關(guān)各方在生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作中的職責(zé)和定位，為貫徹落實《安全生產(chǎn)法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等有關(guān)法律法規(guī)和《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》，推動實現(xiàn)各負(fù)其責(zé)、各擔(dān)其職的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作局面提供了法制保障。

《條例》第三章對發(fā)生生產(chǎn)安全事故后的應(yīng)急救援活動作了明確規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)立即啟動生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，采取下列一項或者多項應(yīng)急救援措施，并按照國家有關(guān)規(guī)定報告事故情況：……”“有關(guān)地方人民政府及其部門接到生產(chǎn)安全事故報告后，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定上報事故情況，啟動相應(yīng)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，并按照應(yīng)急救援預(yù)案的規(guī)定采取下列一項或者多項應(yīng)急救援措施：……”這些措施既是責(zé)任，更有擔(dān)當(dāng)，都強調(diào)要做好先期處置，控制事態(tài)，減少傷亡，防止事故危害擴大和次生、衍生災(zāi)害發(fā)生。概括起來主要是4個方面：對下要迅速采取行動，搶救遇險人員，救治受傷人員；對上要及時報告，爭取上級指導(dǎo)和援助；對可能受事故影響的單位和人員及時通知，加強協(xié)調(diào)聯(lián)動；對社會和媒體依法發(fā)布有關(guān)事故情況和應(yīng)急救援工作的信息等，正確引導(dǎo)輿論。其目的是最大程度地保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，維護(hù)公共安全和社會穩(wěn)定。

天津港“8·12”瑞海公司爆炸事故現(xiàn)場 來源：中新社

生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援是保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全的最后一道防線。實踐表明，由于應(yīng)急處置不規(guī)范和違章指揮、盲目施救等，往往給人民生命財產(chǎn)安全造成重大損失。比如，2013年吉林寶源豐禽業(yè)有限公司“6·3”特別重大火災(zāi)爆炸事故導(dǎo)致121人遇難；2015年天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故造成165人遇難，其中104名消防指戰(zhàn)員犧牲等。《條例》有關(guān)應(yīng)急救援的條款是多年來血的經(jīng)驗教訓(xùn)的高度總結(jié)，具有很強的針對性和操作性。

《條例》在總結(jié)各地、各部門應(yīng)急處置與救援經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定“現(xiàn)場指揮部實行總指揮負(fù)責(zé)制，按照本級人民政府的授權(quán)組織制定并實施生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場應(yīng)急救援方案，協(xié)調(diào)、指揮有關(guān)單位和個人參加現(xiàn)場應(yīng)急救援。參加生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場應(yīng)急救援的單位和個人應(yīng)當(dāng)服從現(xiàn)場指揮部的統(tǒng)一指揮”“在生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援過程中，發(fā)現(xiàn)可能直接危及應(yīng)急救援人員生命安全的緊急情況時，現(xiàn)場指揮部或者統(tǒng)一指揮應(yīng)急救援的人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取相應(yīng)措施消除隱患，降低或者化解風(fēng)險，必要時可以暫時撤離應(yīng)急救援人員”。這充分體現(xiàn)了“以人為本、生命至上、科學(xué)施救”的原則。與此同時，為了及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、以利再戰(zhàn)，《條例》與《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》相呼應(yīng)，規(guī)定：“按照國家有關(guān)規(guī)定成立的生產(chǎn)安全事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)對應(yīng)急救援工作進(jìn)行評估，并在事故調(diào)查報告中作出評估結(jié)論?！?/p>

解決生產(chǎn)安全應(yīng)急工作實踐中的現(xiàn)實問題

《條例》不僅針對應(yīng)急準(zhǔn)備不充分、安全生產(chǎn)責(zé)任制不落實、應(yīng)急處置不規(guī)范和違章指揮、盲目施救等問題作了明確規(guī)定，還對多年來基層和生產(chǎn)經(jīng)營單位關(guān)心的應(yīng)急救援隊伍建設(shè)問題、救援補償問題等問題也作了明確回應(yīng)。第二十六條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門根據(jù)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援需要依法調(diào)用和征用的財產(chǎn)，在使用完畢或者應(yīng)急救援結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時歸還。財產(chǎn)被調(diào)用、征用或者調(diào)用、征用后毀損、滅失的，有關(guān)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定給予補償?！钡诙藯l規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，對在生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援中傷亡的人員及時給予救治和撫恤；符合烈士評定條件的，按照國家有關(guān)規(guī)定評定為烈士?！贝送猓槍陙碓诳蒲袡C構(gòu)、學(xué)校、醫(yī)院等單位發(fā)生的危險物品事故的應(yīng)急管理問題，如北京交通大學(xué)“12·26”實驗室爆炸事故等，《條例》附則中第三十四條規(guī)定：“儲存、使用易燃易爆物品、危險化學(xué)品等危險物品的科研機構(gòu)、學(xué)校、醫(yī)院等單位的安全事故應(yīng)急工作，參照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！笨傊?，《條例》的頒布實施，切實解決了長期以來應(yīng)急管理工作中的現(xiàn)實問題，為全面提升我國應(yīng)急管理工作水平提供了有力的法律支撐。

李克強總理曾指出：“安不忘危，興不忘憂。我們清醒認(rèn)識到，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，……重特大安全生產(chǎn)事故時有發(fā)生。”我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實《條例》，并在實踐中不斷總結(jié)提高，為保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。（本文作者系國家減災(zāi)委專家委副主任、國務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長）