民事再審中檢察建議之適用規(guī)則

【摘 要】 本文首先梳理再審檢察建議的理論基礎，其次結(jié)合民事再審中檢察建議的實際運用情況分析檢察建議所具有的功能以及實踐困境，最后從三個方面探究完善該項制度的路徑：明確檢察建議的適用范圍;確定統(tǒng)一的適用程序;確定檢察建議的法律效力。

【關鍵詞】 檢察建議;實際運用;立法完善

一、再審檢察建議的理論基礎

1、傳統(tǒng)的法理基礎：抗衡監(jiān)督

檢察監(jiān)督模式的理論基礎經(jīng)歷了從傳統(tǒng)反抗衡監(jiān)督模式向現(xiàn)代共同監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)監(jiān)督模式是審判機關、審判監(jiān)督機關和當事人三者之間處于相互抗衡的狀態(tài)。檢察機關作為國家的監(jiān)督者，對審判機關做出的審判結(jié)果、運用的審判程序、運用的法律是否合理進行全面監(jiān)督。審判機關則以被監(jiān)督者的身份無條件接受檢察機關的監(jiān)督，在這種監(jiān)督與被監(jiān)督的模式下就容易導致兩機關形成相互對抗的局面。

抗訴正是屬于這種理論模式下的監(jiān)督方式，在抗訴案件中檢察機關享有絕對的主導，對于檢察機關提出的抗訴，法院必須無條件啟動再審程序予以重新審理。這種監(jiān)督模式缺乏靈活性，審判機關只能按照監(jiān)督機關的意志對案件進行再次審理。很顯然，在這種模式下，檢察建議缺乏容身的理論環(huán)境，并沒有進入一個健康、有序的發(fā)展軌道，其本身所具有的靈活性、高效能性的特點得不到體現(xiàn)。

2、現(xiàn)代的法理基礎：共同監(jiān)督

德國著名法學家Wasseermann提出了審檢兩機關共同監(jiān)督主義訴訟模式，是現(xiàn)代共同監(jiān)督理念的基礎。[1]該模式將當事人主義與職權主義相結(jié)合，最大限度調(diào)動審檢機關和當事人的參與性，改變了傳統(tǒng)訴訟模式下兩機關相對立的局面。在共同監(jiān)督的訴訟模式下，檢察機關、審判機關、當事人都可參與到整個訴訟活動，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，通過這種方式更能產(chǎn)生一個讓各方都滿意且具有說服力的結(jié)果，避免審判機關做出不公正裁判。共同監(jiān)督理論下的監(jiān)督模式具有傳統(tǒng)監(jiān)督模式不具有的優(yōu)勢，審判監(jiān)督機關和審判機關開始從抗衡的監(jiān)督模式向共同監(jiān)督的監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變。[2]

上世紀法學家Wasseermann提出了該訴訟模式之后，越來越多的資本主義國家發(fā)現(xiàn)了這種模式的優(yōu)勢，并逐漸開始向共同監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變，來避免時代轉(zhuǎn)變所帶來的潛在風險，最終得到一個既公正又合理的審判結(jié)果。在這種模式的領導下，審判監(jiān)督機關與審判機關之間為了順應社會發(fā)展的潮流，其關系也逐漸發(fā)生改變。社會已經(jīng)完成了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，這種社會經(jīng)濟形態(tài)的轉(zhuǎn)變也為檢察監(jiān)督機關的審判監(jiān)督工作帶來了危機。傳統(tǒng)的監(jiān)督模式是低效、單一、不易變通的模式，與處在抗衡監(jiān)督模式下的環(huán)境相比，在共同監(jiān)督模式下檢察建議的功能才能得到更充分的發(fā)揮。為了適用社會形態(tài)的轉(zhuǎn)變，創(chuàng)建社會主義法治國家，構(gòu)建公平正義的法治秩序，顯然傳統(tǒng)的抗衡模式已經(jīng)不能適應時代的發(fā)展，監(jiān)督機關也開始從新的視角審視監(jiān)督模式，這樣造就了法理基礎由抗衡到共同監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)變。

二、再審檢察建議的實際運用

最高人民檢察院通過的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》以及最高人民法院下發(fā)的《全國審判監(jiān)督工作座談會關于當前審判監(jiān)督工作若干問題的紀要》中作了有關檢察建議的規(guī)定，這兩項規(guī)定是檢察機關通過再審檢察建議啟動法院再審的兩大司法依據(jù)。以前的《民事訴訟法》對檢察建議沒有做出相關規(guī)定，直到2012修改的《民事訴訟法》的通過，才明確了檢察建議在民事訴訟檢察監(jiān)督中的法律地位，給予了檢察建議法典化肯定。檢察建議是實踐先與法律的產(chǎn)物，通過實踐使檢察建議所具有的功能得到有效發(fā)揮，體現(xiàn)其法律價值。同時，檢察建議制度存在的漏洞也能被更好的檢測到，從而找到完善該制度的切入點。

1、檢察建議取得的積極效果

檢察建議在實際運用中所取得的積極效果應歸功于制度本身所具有的功能，而制度本身具有的功能又是由其性質(zhì)所決定，所以在論述檢察建議所取得的積極效果之前有必要對其性質(zhì)進行簡單描述。

當前，關于再審檢察建議的屬性理論尚未達成共識，一種觀點認為，再審檢察建議是在非法律監(jiān)督形式的外衣之下具有法律監(jiān)督屬性的一種監(jiān)督形式。[3]另一種觀點認為，法律已經(jīng)賦予民事檢察建議法律監(jiān)督的權利，所以檢察建議不僅在內(nèi)容上具有法律監(jiān)督的效力，而且它是作為檢察機關履行檢察權的重要方式，可以對所有的違法行為進行監(jiān)督。筆者認為應當將這兩種觀點折中，正視檢察建議的性質(zhì)。首先，檢察建議具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。由于《憲法》與《民事訴訟法》都將檢察權賦予檢察機關，此處的檢察權應當包括“法律監(jiān)督權”，理應具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。其次，檢察建議是一種“弱權力”。與抗訴相比再審檢察建議是一種強制力較弱的權力，但它也具有促使義務對象為或不為一定行為的約束力，為實現(xiàn)民事法律監(jiān)督提供支持。最后，檢察建議是一種“柔性權力”，與抗訴所體現(xiàn)的剛性特征相比，檢察建議更具有靈活性。檢察建議的以上法律性質(zhì)也決定了其具有以下幾個功能：

（1）案件分流，減緩法院壓力。檢察建議與抗訴制度一起構(gòu)成了我國民事檢察監(jiān)督機制的雙重模式。相對于原來只能通過抗訴進行監(jiān)督的單一模式來講，檢察建議的適用使那些不適合通過抗訴方式進行再審的情形有了可尋之處。另外，根據(jù)我國法律規(guī)定，抗訴采用“上抗下”模式，基層檢察機關沒有抗訴權，大量抗訴類案件會集中在市、省兩級法院、檢察院，形成了抗訴案件數(shù)量急劇增長與辦案人員少之間的矛盾。[4]2011年3月“兩高”聯(lián)合下發(fā)的《法律監(jiān)督意見》規(guī)定“當事人對可以上訴的一審判決、裁定在發(fā)生法律效力后向人民檢察院提出申訴的，應當說明未提出上訴的理由;沒有正當理由的，不予受理”。該條規(guī)定相當于將抗訴的案件鎖定在二審生效裁判上，使得辦案人員較少的高級法院與最高院承辦的案件的數(shù)量大幅上升，矛盾勢必進一步加劇。并且再審檢察建議由檢察院向同級法院提出，就會使一定比例的抗訴案件在原審法院得到糾正。這樣一來，司法資源會得到充分利用，上級法院處理的壓力也將得到緩解。

（2）使用靈活，提高辦案效力。絕大多數(shù)抗訴案件是對二審生效裁判提起抗訴，根據(jù)法律規(guī)定對于原判未對基本事實進行審理的情況，可以撤銷原判，發(fā)回重申。再審中，法院認為一、二審程序錯誤可能影響公正審理的，應當裁定撤銷原一審、二審判決，發(fā)回一審法院重審;法院適用二審的再審中，經(jīng)過審理，認為原一審、二審遺漏當事人訴訟請求，遺漏必須參加訴訟當事人的，可以調(diào)解，調(diào)解不成的裁定撤銷原一審、二審判決，發(fā)回一審法院重審。這類抗訴案件形成一個“倒U”字過程。此外，檢察院抗訴一定會啟動再審程序，而再審作為對司法終局性的挑戰(zhàn)，自然需要耗費更高的司法成本。所以，相比于抗訴，檢察建議更為靈活，提高了辦案效力。

（3）柔性監(jiān)督，促進法檢溝通協(xié)調(diào)。如上文所述，檢察院提出抗訴一定會啟動再審程序，而通過抗訴導致改判的案件往往會作為錯案處理。這無疑會增加法院對檢察院的抵觸情緒，導致再審的改判率低，從這個角度看抗訴所取得的效益也是有限的。如果人民檢察院提出再審檢察建議，可以就案件情況與人民法院交流彼此的想法，這樣有利于檢察院與法院對具體案件磋商，取得公平的結(jié)果來避免不必要的誤會。所以使用檢察建議解決的案件，是法院通過內(nèi)部糾錯機制進行解決，不會影響法院的業(yè)績，從而緩解法檢之間的緊張的關系。

2、在實踐中暴露出的問題

在實際運用過程中，檢察建議應當發(fā)揮其所具有的法律價值，但是由于立法規(guī)定含糊不清，使其本身所具有的某些功能被雪藏，使檢察建議在運用過程中遇到尷尬境地。實踐中暴露出來的問題如下：

（1）適用情形不明確，難以做到與抗訴的有效銜接?！睹袷略V訟法》第二百零八條規(guī)定，檢察機關發(fā)現(xiàn)法院審判的案件出現(xiàn)《民事訴訟法》第二百條規(guī)定的情形時，既可以提起抗訴又可以提出檢察建議，未對兩者的適用情形作具體區(qū)分?！睹袷略V訟法》第二百零九條規(guī)定，當事人申請檢察院提出檢察建議或抗訴的三種法定情形，當出現(xiàn)這三種情形時當事人對提起抗訴還是檢察建議有選擇權。通過以上法律規(guī)定可以看出，再審檢察建議和抗訴之間的關系并不是很明確，即究竟哪些案件可以發(fā)再審建議，哪些案件僅可以抗訴，二者并完全區(qū)別開來。對此，有學者主張再審檢察建議取代論。認為檢察建議可以成為檢察機關對民事審判進行監(jiān)督的主要手段，取代抗訴，而抗訴則作為補充保障機制，當檢察院提出檢察建議不能解決案件時，再啟動抗訴程序。二是再審檢察建議價值虛化論。[5]這兩種理論雖不會與法律規(guī)定產(chǎn)生沖突，但是均不利于實現(xiàn)檢察監(jiān)督的目。應當中和兩種觀點，從檢察建議與抗訴所具有的功能來看，兩者應當相互補充、有序銜接。

（2）沒有系統(tǒng)的適用程序。新《民事訴訟法》以及多種司法解釋是檢察機關適用檢察建議的依據(jù)。新《民事訴訟法》第十六章“審判監(jiān)督程序”中規(guī)定了檢察建議的適用主體、適用情形等問題，但是并未對檢察建議的具體適用程序作明確的規(guī)定。檢察建議在使用時主要散見于其他條文中的步驟程序，由于在適用時缺乏系統(tǒng)明確的法律規(guī)范，各地的檢察院在適用檢察建議時所運用的程序不一致，形成自己的一套適用程序，導致了檢察建議適用情況混亂的局面。司法實踐中，檢察建議在審批環(huán)節(jié)的操作差別較大，有的要求檢察建議交由交檢察長或分管檢察長簽發(fā)，有的規(guī)定只需得到相關業(yè)務部門領導認可即可，有的則要求將檢察建議審核材料交檢委會討論決定。這種法律布局不僅不利于法律的統(tǒng)一適用，也容易造成立法之間矛盾抵觸。錯綜復雜的法律依據(jù)、混亂的適用程序使得檢察建議在實際應用中缺少了統(tǒng)一規(guī)范性，直接影響監(jiān)督的實際效果，容易使法律監(jiān)督的權力被架空，檢察建議難免趨向于有名無實。

（3）法律效力不明確。2015年最高人民法院關于適用《民事訴訟法》解釋第四百一十五條規(guī)定，對人民檢察院提出的檢察建議，人民法院應當受理。該項規(guī)定沒有對檢察院適用檢察建議的具體操作作出規(guī)定也沒有對法院無正當理由拒不理會檢察建議的行為制定相應的制裁措施，民事再審檢察建議的法律效力不會得到充分發(fā)揮。筆者認為法院的反饋恰好是體現(xiàn)檢察建議效力最重要的部分，然而由于立法上的不明確，導致在實踐中法院對檢察建議的反饋程度層次不齊。綜上，依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)定無法達到檢察建議效用應有的深度。目前法律規(guī)定的過于籠統(tǒng)、原則，對于法院不予理睬等行為缺少具體可行的制約措施，以致于監(jiān)督力度和廣度都有限。據(jù)有關調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在檢法關系相對和諧的地方，受訴法院反饋辦理情況和采納建議的比率較高。然而，大部分地區(qū)的，法院反饋率很低。究其原因，一方面是檢察機關內(nèi)部考核機制趨于功利性，使得不少檢察院不是為了糾正司法錯誤提檢察建議，而是為了發(fā)檢察建議而發(fā)檢察建議。另一方面是由于檢察建議具有柔弱性，再加上相關法律規(guī)定的缺失，導致檢察機關也因為效力依據(jù)問題不再跟進，未能發(fā)揮監(jiān)督作用。

三、再審檢察建議的完善

1、明確檢察建議的適用范圍

《民事訴訟法》規(guī)定，民事再審的事由分為兩大類：生效判決裁定類和生效民事調(diào)解書類。如上文所述容易導致適用范圍相混淆，應根據(jù)再審抗訴以及再審檢察建議所具有的特點，具體劃分兩者的適用情形。可將疑難復雜的案件、社會影響重大的案件以及存在嚴重違法的案件通過抗訴啟動再審。例如有關證據(jù)的問題，涉及證據(jù)的問題大多都是出現(xiàn)了嚴重的程序錯誤，必須啟動再審程序加以訂正，而再審檢察建議不具備抗訴所具有的剛性特征，這類情形適用抗訴更加有效。對于事實不清的裁定判決、違反自愿原則或協(xié)議內(nèi)容違反法律的調(diào)解書和適用法律錯誤的裁定判決應優(yōu)先適用再審檢察建議。如果法院拒絕再審，而檢察院認為必有必要糾正的，那么便可向上一級法院提請抗訴，這并不是說檢察建議是抗訴的前置程序，而是作為檢察建議的后續(xù)保障程序。這種相輔相成的模式，使檢察建議與抗訴剛?cè)岵?，發(fā)揮各自的作用，共同發(fā)揮檢察機關的監(jiān)督職能。[6]

根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，民事再審中檢察建議的適用范圍是錯判的、已經(jīng)生效的裁判和損害國家、社會公共利益的調(diào)解書。相比于損害國家利益、社會公共利益，調(diào)解書損害第三人的情況更加常見，并且在司法實踐中呈現(xiàn)上升的趨勢。所以，調(diào)解書損害第三人合法權益的情形應當劃歸到檢察建議的適用范圍中，擴大檢察建議在調(diào)解書中的適用。

2、確定統(tǒng)一的適用程序

實現(xiàn)實體正義是程序公正的目標，公正的程序又是實現(xiàn)實體正義的保障。民事再審檢察建議作為檢察機關行使監(jiān)督權的重要方式，立法應當對其適用程序作一個明確的規(guī)定，保證檢察建議有序高效運行。檢察建議的適用程序應當包括立案、閱卷、調(diào)查、檢察長決定。具體的辦案程序為：第一、辦案人員草擬案件審察報告;第二、向法院提交再審檢察建議并解釋說明再審檢察建議提出的理由;第三、由檢察機關進行調(diào)查和審查;第四、提請主管檢察長或檢察長審批。[7]

3、確定檢察建議的法律效力

新《民事訴訟法司法解釋》第419條規(guī)定：人民法院收到再審檢察建議后，應當組成合議庭，在三個月內(nèi)進行審查，發(fā)現(xiàn)原判決、裁定、調(diào)解書確有錯誤，需要再審的，依照民事訴訟法第一百九十八條規(guī)定裁定再審，并通知當事人;經(jīng)審查，決定不予再審的，應當書面回復人民檢察院。可以看出，法院有義務對檢察機關提出的檢察建議進行回復，但是對法院在什么期限、以什么樣的方式回復以及不履行回復義務應承擔何種責任沒有予以明確的規(guī)定。司法實踐中，法院對于檢察機關發(fā)出的檢察建議的通知怠于回復，置之不理，檢察建議取得的效果也就無從談起。對檢察建議的效力問題應當根據(jù)檢察建議所具有的柔性、非強制力等特征通過立法加以明確規(guī)定，規(guī)定法院在接收檢察建議后應該在有效時間內(nèi)給予書面答復。在這樣的法律定位下，法院對檢察院提起檢察建議不予理睬的現(xiàn)象會得到極大的改善。

四、結(jié)語

在中國的本土資源和現(xiàn)實語境下，以抗訴和檢察建議為支柱的檢察監(jiān)督機制，在保障審判權公正合法行使、維護當事人合法權益等方面發(fā)揮著不容忽視的作用。法律將檢察建議制度法典化，有益于多元化、協(xié)作型檢察監(jiān)督機制格局的培育和發(fā)展。但是由于立法問題，對于檢察建議與抗訴的適用范圍與銜接、法律效力等方面沒有明確的法律規(guī)定，造成在實際操作中的混亂。所以要科學分配抗訴和檢察建議各自的主要功能、適用范圍及銜接機制，使法院與檢察院之間能夠良性互動，共同致力于司法公正目標的最大化實現(xiàn)。

【參考文獻】

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[5] 田平安.民事訴訟法[M].中國人民大學出版社年版，2013.271.

[6] 孟慶平.民事行政再審檢察建議的實踐考量[J].昆明理工大學學報（社會科學版），2008（09）83-86.

[7] 彭松濤.設計具體程序用好再審檢察建議[N].檢察日報，2013-01-07（003）.

【作者簡介】

席月花（1991—）女，漢族，山東濱州人，蘇州大學王健法學院2016級碩士研究生，研究方向：訴訟法學.